鄉村治理與鄉鎮政府改革國際研討會(huì )觀(guān)點(diǎn)綜述
我國正處在改革的歷史新起點(diǎn)。建設社會(huì )主義新農村，統籌城鄉發(fā)展，完善鄉村治理結構是迫切需要解決的重大課題。2006年3月25到26日，由中國(海南)改革發(fā)展研究院主辦的“中國新農村建設：鄉村治理與鄉鎮政府改革國際研討會(huì )”在?？谂e行，會(huì )議就新農村建設過(guò)程中的理論和現實(shí)問(wèn)題展開(kāi)了深入探討。
本次研討會(huì )受到了國內外專(zhuān)家、學(xué)者的廣泛關(guān)注和積極參與。出席會(huì )議的正式代表160多人，包括國家發(fā)改委、農業(yè)部、財政部、中編辦、國務(wù)院研究室、國務(wù)院發(fā)展研究中心等國家部委的領(lǐng)導和專(zhuān)家；中共中央黨校、中國社會(huì )科學(xué)院、中國人民大學(xué)、北京大學(xué)等重點(diǎn)院校和科研機構的農村政策研究人員；21個(gè)省(市、自治區)的代表；美國、印度、韓國、挪威等國家研究農村發(fā)展和鄉村治理的學(xué)者。為使研討會(huì )更具實(shí)踐性，會(huì )議還特別邀請了國內部分鄉(鎮)、村的基層代表?，F將本次會(huì )議部分觀(guān)點(diǎn)綜述如下：
建設新農村，必須從制度層面著(zhù)手
新農村建設是一個(gè)系統工程，需要各方面政策的配合，從宏觀(guān)和微觀(guān)兩個(gè)層面進(jìn)行統籌安排。農村稅費改革是惠民利民的重要措施，但這只是邁出新農村建設的第一步。因此，新農村建設需要以深化改革為基礎，進(jìn)行制度創(chuàng )新，切實(shí)保護農民利益，實(shí)現城鄉協(xié)調發(fā)展。
深化綜合體制改革。在新農村建設過(guò)程中，關(guān)鍵是要加快土地制度改革、農村經(jīng)濟體制改革和行政管理體制改革。統籌城鄉發(fā)展不僅是農村公共基礎設施的建設和村容村貌的改變，更重要的是農村綜合生產(chǎn)、生活能力的提高，因而制度安排上必須有所體現。有代表則強調指出，在制度安排中，基礎秩序更重要。統籌城鄉發(fā)展不能只盯著(zhù)制度安排的表面，應該更加關(guān)注這個(gè)制度能夠運作的基礎秩序。
新農村建設中要切實(shí)維護農民權益。代表們普遍認為，改革是一個(gè)利益調整的過(guò)程。因而，處理好各方面的利益關(guān)系尤為重要，不能加劇農民群體的弱勢困境。在此基礎上，代表們從不同的層面提出了相應的政策建議，如有代表提出應該明晰與農民利益攸關(guān)的土地權益，消除農民與土地之間的模糊關(guān)系。比如說(shuō)，“30年不變”到底是農民使用土地權限不變？還是政策的法律有效期為30年？在此基礎上，有代表進(jìn)一步提出，如果農民的土地權益得不到有效保護，將會(huì )導致農業(yè)生產(chǎn)的短期行為。比如說(shuō)，一些地方農村灌溉系統失修和土地掠奪式利用，導致了一些農田土地肥力下降和大量使用無(wú)機肥，加劇了生態(tài)污染，形成惡性循環(huán)。有的代表則強調農民的利益保護和利益訴求機制，改革現有的信訪(fǎng)機制，將之與人大相結合，強調司法援助和法律保障；也有代表堅持農民群體自身維護利益的必要性，認為單純靠外界維護有一定的局限，要發(fā)展以農村新型經(jīng)濟合作組織為重點(diǎn)的農民組織，提高農民自我發(fā)展和保護能力。
建設農村公共服務(wù)體制是統籌城鄉發(fā)展的重點(diǎn)
城鄉之間公共產(chǎn)品供給的巨大差距，嚴重影響了社會(huì )公平和穩定。有必要加快建立城鄉統一的公共服務(wù)體制，讓農民更多地享受到均等化的公共服務(wù)。
公共財政應首先滿(mǎn)足農民最迫切的公共需求。有代表提出，即使我國中央財政向農村大幅度傾斜，也無(wú)法支撐龐大的農村公共服務(wù)體系。因此，為農村提供公共服務(wù)存在優(yōu)先次序的問(wèn)題。從公共財政承受力和效率角度，需要優(yōu)先解決農民增收、農村基礎設施建設等問(wèn)題。與之相反的觀(guān)點(diǎn)是，目前農村最需要解決的是民生類(lèi)公共產(chǎn)品的供給。因此，需要盡快解決農村最急需和最現實(shí)的公共產(chǎn)品供給問(wèn)題，如提供免費、強制和無(wú)差異的義務(wù)教育，建立農村公共醫療體系和最低生活保障體系等。有代表對此觀(guān)點(diǎn)加以論證：按照亞行最近估計，我國每年只需拿出1000億元人民幣，就能保證中國2500萬(wàn)最貧困人口的最低生活水平；為1.2億農村學(xué)生支付9年的學(xué)費；為7.7億農村人口建立基本的醫療保障體系。這樣的支出有很強的可行性，如能積極實(shí)施，必將有力地促進(jìn)經(jīng)濟增長(cháng)和社會(huì )公平。
必須建立多元化的公共服務(wù)供給體系。有代表提出，要轉變觀(guān)念，在公共產(chǎn)品的提供上創(chuàng )造新的模式。政府是公共服務(wù)最重要的，但不是唯一的主體。有代表從國別對比研究中指出，應該在以各級政府作為農村公共服務(wù)供給主體的前提下，發(fā)揮農村經(jīng)濟合作組織、農村傳統自治組織的積極作用。由于與政府在提供公共服務(wù)的方式、范圍上存在差別，各類(lèi)民間組織一定程度上可以彌補農村公共服務(wù)領(lǐng)域的某些空白。
完善公共服務(wù)供給的監督機制。有代表指出，要提高公共服務(wù)供給的效率，除了體制因素外，重要之處在于透明化和問(wèn)責制，包括對政府公共服務(wù)決策和執行過(guò)程的透明化和問(wèn)責制。因此，需要建立比較完善的民主監督機制，發(fā)揮農民自治和各類(lèi)民間組織的作用，同時(shí)建立相應的審計機制。有代表進(jìn)一步指出，目前我國的審計理念正在從真實(shí)型向效益型轉變，要把這個(gè)機制引入公共服務(wù)領(lǐng)域。這既有利于防止資金的“跑冒滴漏”，又有助于提高資金的使用效率。
城鄉統籌發(fā)展，應放在比較和歷史的視野中
農村改革是一個(gè)復雜的話(huà)題，世界各國所走的路不盡相同。我國早在上世紀50年代就提出過(guò)新農村建設，現在再一次提出新農村建設，其內涵已大大豐富。在改革過(guò)程中有必要以史為鑒，吸收國內外農村發(fā)展的經(jīng)驗教訓，站在歷史高度，面向未來(lái)，逐步推進(jìn)以統籌城鄉發(fā)展為重點(diǎn)的新農村建設。
借鑒國際經(jīng)驗，建設新農村。在新農村建設過(guò)程中，需要總結吸取國際經(jīng)驗與教訓，盡量少走彎路。有代表認為，韓國的新村運動(dòng)、印度的鄉鎮治理等對我國建設社會(huì )主義新農村，統籌城鄉發(fā)展有一定的參考價(jià)值。如韓國在新村運動(dòng)中，采取了政府引導與村民自治相結合的方式；建立了新村發(fā)展的激勵約束機制；強化了內部與外部?jì)蓚€(gè)變革代理人與兩級治理體系等。也有代表指出，韓國新村運動(dòng)的切入點(diǎn)是建設農村社區，以此來(lái)提高農民收入，與我國目前新農村建設的改革重點(diǎn)有一定的現實(shí)差距。因此，不能照搬別國模式，而應根據我國各地農村發(fā)展不平衡的現狀，有針對性地探索農村建設的新思路。
統籌城鄉發(fā)展必須尊重歷史。農村改革有很強的路徑依賴(lài)，對這種依賴(lài)必須有效地加以總結利用。有代表提出，我國改革開(kāi)放初期，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制極大地解放了農村生產(chǎn)力，主要原因是尊重和體現了農民意愿，五個(gè)“一號文件”的實(shí)質(zhì)就是充分發(fā)揮農民的主動(dòng)性與創(chuàng )造性。因此，我們進(jìn)行新農村建設要充分借鑒歷史經(jīng)驗，讓農民成為新農村建設的主體。目前要調動(dòng)農民參與改革的積極性，保證國家糧食安全，重要的是加快農村土地等一系列制度的改革與創(chuàng )新。
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