淺談經(jīng)濟發(fā)達鎮行政管理體制改革權力下放工作
應注意的幾個(gè)方面
近年來(lái)，伴隨著(zhù)城市化的快速推進(jìn)，一些經(jīng)濟發(fā)達鎮經(jīng)濟快速發(fā)展，人口急劇增長(cháng)，在社會(huì )管理和公共服務(wù)方面面臨許多新情況、新問(wèn)題，受傳統體制機制擎肘越來(lái)越突出，影響和制約了經(jīng)濟發(fā)達鎮的進(jìn)一步發(fā)展。當前經(jīng)濟發(fā)達鎮行政管理面臨的困境概括為三個(gè)方面：一是權力與責任不對等，缺乏必要的經(jīng)濟社會(huì )管理權限；二是財力與事權不匹配，鎮級可用財力不足，難以滿(mǎn)足提高公共服務(wù)水平的需要；三是“車(chē)大馬小”，鄉鎮機構設置和人員編制配備不能適應管理服務(wù)需求。由此，對經(jīng)濟發(fā)達鎮實(shí)施擴權改革的呼聲日高。
針對經(jīng)濟發(fā)達鎮發(fā)展中遇到的新問(wèn)題，從2007年起浙江蒼南等地經(jīng)濟發(fā)達鎮率先進(jìn)行了經(jīng)濟發(fā)達鎮改革試點(diǎn)，取得了一定的成效。2010年4月，中央編辦會(huì )同中央農辦、發(fā)展改革委、公安部、民政部、財政部印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展經(jīng)濟發(fā)達鎮行政管理體制改革試點(diǎn)工作的通知》（中央編辦發(fā)〔2010〕50號），在全國13個(gè)省份選擇25個(gè)經(jīng)濟發(fā)達鎮進(jìn)行改革試點(diǎn)。在這之后，許多省紛紛效仿，分別印發(fā)通知，明確經(jīng)濟發(fā)達鎮改革試點(diǎn)，至此，一場(chǎng)聲勢浩大的經(jīng)濟發(fā)達鎮改革試點(diǎn)在全國展開(kāi)。
經(jīng)濟發(fā)達鎮行政管理體制改革目的是“強鎮”，手段是“擴權”，筆者認為試點(diǎn)鎮改革權力下放工作應重點(diǎn)把握好五個(gè)環(huán)節。
一、依法下放權力
我國是社會(huì )主義民主法制國家，有關(guān)經(jīng)濟發(fā)達鎮改革擴權問(wèn)題，黨中央國務(wù)院曾多次明確指示。2008年10月，十七屆三中全會(huì )通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》明確指出;“依法賦予經(jīng)濟發(fā)展快、人口吸納能力強的城鎮相應行政管理權限”。2008年12月《中共中央國務(wù)院關(guān)于2009年促進(jìn)農業(yè)穩定發(fā)展農民持續增收的若干意見(jiàn)》重申“依法賦予經(jīng)濟發(fā)展快、人口吸納能力強的小城鎮在投資審批、工商管理、社會(huì )治安等方面的行政管理權限”。2010年，中央編辦、中央農辦、國務(wù)院發(fā)展改革委、公安部、民政部、財政部《關(guān)于開(kāi)展經(jīng)濟發(fā)達鎮行政管理體制改革試點(diǎn)工作的通知》（中央編辦發(fā)〔2010〕50號）和江蘇省委辦公廳、省政府辦公廳《關(guān)于印發(fā)〈江蘇省經(jīng)濟發(fā)達鎮行政管理體制改革試點(diǎn)工作意見(jiàn)〉的通知》（蘇辦發(fā)〔2010〕24號）也都強調了“依法賦予經(jīng)濟發(fā)展快、人口吸納能力強的小城鎮相應行政管理權限”的要求。綜上所述，經(jīng)濟發(fā)達鎮行政管理體制改革權力下放工作必須在法律的框架內進(jìn)行。江蘇省政府法制辦公室副主任馬太健對經(jīng)濟發(fā)達鎮行政管理體制改革權力下放工作的建議是：“對于法律、法規、規章明確規定縣級政府及其部門(mén)行使的管理權限，通過(guò)直接下放方式，由試點(diǎn)鎮政府在鎮區范圍內履行縣級政府及部門(mén)下放的管理權限；對于非法律、法規、規章規定的縣級政府及其部門(mén)的管理權限，依據《中華人民共和國地方各級人民代表大會(huì )和地方各級人民政府組織法》第61條第7項的規定，由縣級政府采用交辦的方式直接交由鎮政府行使”。筆者認為，馬太健副主任的建議從法律角度對經(jīng)濟發(fā)達鎮改革權力下放工作的操作給予了指導，值得借鑒和參考。
二、依法行使權力
依法治國是黨領(lǐng)導人民治理國家的基本方略。依法行使權力則是落實(shí)依法治國基本方略的基本保障。所謂依法行使權力是指一切行使權力的活動(dòng)都必須符合法律，這是依法行政的一個(gè)最基本的要求。因此，經(jīng)濟發(fā)達鎮改革在權力下放后，鎮人民政府應當嚴格依照法律、法規和規章規定的程序行使相關(guān)權力，包括行使下放的行政執法權，規范執法行為，同時(shí)依法接受相關(guān)部門(mén)的指導和監督。
三、權力實(shí)施的主體必須是鎮人民政府
《中華人民共和國民法通則》明確“法人包括企業(yè)法人，機關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì )團體法人”，《 民法通則》第五十條明確“有獨立經(jīng)費的機關(guān)從成立之日起，具有法人資格”；《中華人民共和國地方各級人民代表大會(huì )和地方各級人民政府組織法》第六十一條明確：“鄉、民族鄉、鎮的人民政府行使下列職權：執行本級人民代表大會(huì )的決議和上級國家行政機關(guān)的決定和命令，發(fā)布決定和命令；執行本行政區域內的經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展計劃、預算，管理本行政區域內的經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛生、體育事業(yè)和財政、民政、公安、司法行政、計劃生育等行政工作；辦理上級人民政府交辦的其他事項?！编l鎮人民政府作為我國五級行政管理體制的最基層一級政府，按《民法通則》和《地方組織法》的規定，是綜合管理鄉鎮行政區域的法人機關(guān)，因此，縣級政府和縣級政府部門(mén)下放給改革試點(diǎn)鎮的行政管理權限，應由改革試點(diǎn)鎮人民政府行使，并承擔相應的法律責任。行政管理體制改革試點(diǎn)鎮內設的綜合執法局等職能機構只能代表鎮政府行使相關(guān)職能，而不宜當作執法主體來(lái)看待。
四、能放即放，分步推進(jìn)
江蘇省委辦公廳省政府辦公廳《關(guān)于印發(fā)〈江蘇省經(jīng)濟發(fā)達鎮行政管理體制改革試點(diǎn)工作意見(jiàn)〉的通知》（蘇辦發(fā)〔2010〕24號）指出：“按照權責一致、能放即放的原則，賦予試點(diǎn)鎮經(jīng)濟社會(huì )管理權限，增強經(jīng)濟發(fā)達鎮的內生動(dòng)力”。所謂“能放即放”，筆者的理解為，行政管理體制改革試點(diǎn)鎮所在地的縣級人民政府及其相關(guān)職能部門(mén)，要站在全局發(fā)展的高度，充分認識經(jīng)濟發(fā)達鎮改革試點(diǎn)的重要意義，要以符合試點(diǎn)鎮經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展急需和有利于推動(dòng)改革試點(diǎn)工作為出發(fā)點(diǎn)，優(yōu)先并最大可能的重點(diǎn)下放產(chǎn)業(yè)發(fā)展、規劃建設、項目投資、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護、市場(chǎng)監督、社會(huì )管理、民生事業(yè)等方面的管理權限，而不是試點(diǎn)鎮“想要的權力”要不到,“不想要的權力”動(dòng)員要。在權力下放的同時(shí)，縣級人民政府及相關(guān)職能部門(mén)要考慮試點(diǎn)鎮的承接能力，涉及如總體規劃，專(zhuān)業(yè)技術(shù)設備檢驗檢測等權力，暫時(shí)不宜下放?？傊?，凡權力下放條件已經(jīng)成熟的事項，要迅速下放，短期內下放條件暫不具備的，要創(chuàng )造條件，爭取早日下放。在權力下放過(guò)程中，縣級人民政府還應組織專(zhuān)門(mén)力量，對下放的權力進(jìn)行梳理，分析論證，制定并公布放權目錄。權力下放后，縣級政府相關(guān)職能部門(mén)要主動(dòng)上門(mén)幫助指導，培訓人員，要及時(shí)將有關(guān)下放的權力的法律法規、政策文件、辦事程序等編印成冊，發(fā)給試點(diǎn)鎮。試點(diǎn)鎮因行使有關(guān)權力需要上崗證、資格證、檢查證的，縣職能部門(mén)要負責申領(lǐng)，確保持證上崗。
五、權責一致，強化監督
試點(diǎn)鎮被賦予更多的經(jīng)濟社會(huì )管理權后，鎮政府是否能承接和實(shí)際運用，將直接影響改革成效。如何避免下放的權力在執行中懸空和偏差，確保權力放得下、管得住、用得好，這是對鎮政府執法能力的考驗。權責是對等的，權力的擴大也意味著(zhù)需要承擔更多的責任，因此，從這一意義來(lái)講，經(jīng)濟發(fā)達鎮改革試點(diǎn)，也對經(jīng)濟發(fā)達鎮在發(fā)展速度、發(fā)展質(zhì)量、民生服務(wù)、執法效能等方面提出了更高的要求，改革試點(diǎn)鎮政府必須承擔起做大做強鎮域經(jīng)濟進(jìn)而推動(dòng)縣域經(jīng)濟發(fā)展的重大責任，要加大培訓力度，提高執法人員和公務(wù)人員的素質(zhì)，規范行政執法行為，確保嚴格執法、公正執法、文明執法?？h級政府及其相關(guān)職能部門(mén)要加強對試點(diǎn)鎮權力運行的監管，建立健全相關(guān)考核和約束機制，確保用權不缺位、不越位、不錯位、不濫用。
（江都區編辦 薛少祥 謝步勇 熊俊奎）
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