經(jīng)濟發(fā)達鎮行政管理體制改革的實(shí)踐與探索
——以溧陽(yáng)市天目湖鎮為例
溧陽(yáng)市機構編制委員會(huì )辦公室
摘 要
改革開(kāi)放以來(lái)，全國范圍內已經(jīng)進(jìn)行了多次行政管理體制改革，而隨著(zhù)農村經(jīng)濟社會(huì )的發(fā)展，不同鄉鎮呈現出不同的發(fā)展水平，甚至是不同的鄉鎮類(lèi)型，在這樣的背景下，經(jīng)濟發(fā)達鎮行政管理體制改革被提上日程，2010年4月，中央編辦等六部門(mén)聯(lián)合發(fā)文通知，在全國13個(gè)省的25個(gè)鄉鎮開(kāi)展經(jīng)濟發(fā)達鎮行政管理體制改革試點(diǎn)。2010年10月，省委常委會(huì )確定16個(gè)鎮作為全省經(jīng)濟發(fā)達鎮行政管理體制改革試點(diǎn)鎮，溧陽(yáng)天目湖鎮被列為省級改革試點(diǎn)鎮之一。
本調研論文正是在這樣的背景下，以經(jīng)濟發(fā)達鎮行政管理體制改革為主題，以溧陽(yáng)天目湖鎮正在進(jìn)行的經(jīng)濟發(fā)達鎮行政管理體制改革調研工作為主線(xiàn)，對經(jīng)濟發(fā)達鎮行政管理體制改革的理論和實(shí)踐做出探討和研究。
本文共分為三部分，第一部分是改革背景，分析了天目湖鎮行政管理體制改革的具體動(dòng)因、意義和理論基礎；第二部分從分析天目湖鎮行政管理體制改革的具體實(shí)踐入手，深入探討了天目湖鎮行政管理體制改革具體做法和改革成效；第三部分提出在推進(jìn)經(jīng)濟發(fā)達鎮行政管理體制改革工作中遇到的困難并提出了推進(jìn)天目湖鎮行政管理體制改革的具體對策和建議。
關(guān)鍵詞: 經(jīng)濟發(fā)達鎮 行政管理體制 改革
一、改革背景
據民政部統計:“至2011年底，全國共有34個(gè)省級行政區（其中：4個(gè)直轄市、23個(gè)省、5個(gè)自治區、2個(gè)特別行政區），332個(gè)地級行政區劃單位（其中：284個(gè)地級市、15個(gè)地區、30個(gè)自治州、3個(gè)盟），2853個(gè)縣級行政區劃單位（其中：857個(gè)市轄區、369個(gè)縣級市、1456個(gè)縣、117自治縣、49個(gè)旗、3個(gè)自治旗、1個(gè)特區、1個(gè)林區），40466個(gè)鄉級行政區劃單位（其中：2個(gè)區公所、7194個(gè)街道、19683個(gè)鎮、12395個(gè)鄉、1085個(gè)民族鄉、106個(gè)蘇木、1個(gè)民族蘇木）。江蘇省共有13個(gè)地級行政區劃單位（其中：13個(gè)地級市），104個(gè)縣級行政區劃單位（其中：55個(gè)市轄區、25個(gè)縣級市、24個(gè)縣），1300個(gè)鄉級行政區劃單位（其中：344個(gè)街道、860個(gè)鎮、95個(gè)鄉、1個(gè)民族鄉） [1]另外，根據國家統計局最新統計資料顯示，到2010年底，全國共有城鎮人口6.70億，占總人口 49.95，農村人口6.71億，占總人口50.05%。 [2]從這些數據可以看出，盡管鄉鎮是最低一級的國家政權組織，但在整個(gè)國家的行政管理體系中，起著(zhù)相當重要的作用。因此，在歷次行政管理體制改革中，鄉鎮的行政管理體制改革也都位列其中。
建國后，為適應鄉鎮經(jīng)濟文化的不斷發(fā)展，鄉鎮行政管理體制進(jìn)行了多次改革，改革也取得了一些成效。 [3]改革開(kāi)放以來(lái)，整個(gè)國民經(jīng)濟飛速發(fā)展，特別是東南沿海、珠三角等地區，經(jīng)濟尤為可觀(guān)，在這些地方涌現出了一批經(jīng)濟發(fā)達鎮，傳統的管理體制已不能適應它們的發(fā)展需要。特殊的“鄉情社情”需要與它們經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展相匹配的行政管理體制，因此，就需要對這些經(jīng)濟發(fā)達鎮進(jìn)行有針對性的行政管理體制改革，從而建立一套行之有效的經(jīng)濟發(fā)達鎮行政管理體制。面對社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展的體制性瓶頸。從2000年開(kāi)始，廣東、浙江等一些地區已經(jīng)開(kāi)始探索經(jīng)濟發(fā)達鎮行政管理體制的改革。黨的十七大提出了走中國特色城鎮化道路、促進(jìn)大中小城市和小城鎮協(xié)調發(fā)展的戰略任務(wù)，黨的十七屆三中全會(huì )《關(guān)于推進(jìn)農村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》進(jìn)一步明確提出，要依法賦予經(jīng)濟發(fā)展快、人口吸納能力強的小城鎮相應行政管理權限。為貫徹落實(shí)中央部署，加快構建有利于小城鎮發(fā)展的體制機制，2010年4月中央編委批準在江蘇、浙江、山東等13個(gè)省的25個(gè)經(jīng)濟發(fā)達鎮部署開(kāi)展行政管理體制改革試點(diǎn)。
2010年10月，省委常委會(huì )確定16個(gè)鎮作為全省經(jīng)濟發(fā)達鎮行政管理體制改革試點(diǎn)鎮，溧陽(yáng)天目湖鎮被列為省級改革試點(diǎn)鎮之一。天目湖旅游度假區、天目湖鎮位于溧陽(yáng)市南部，總面積239平方公里，轄14個(gè)行政村、5個(gè)居委會(huì )，總人口72527人，2011年，全鎮實(shí)現地區生產(chǎn)總值30.6億元，完成財政收入4.58億元，完成工業(yè)納稅銷(xiāo)售61.7億元，實(shí)現農業(yè)總產(chǎn)值5.3億元，開(kāi)發(fā)高效農業(yè)基地5萬(wàn)多畝，旅游接待游客630萬(wàn)人次，實(shí)現旅游收入7.5億元。 [4]
（一）改革動(dòng)因
1.鎮級政府職能與轄區經(jīng)濟發(fā)展要求不適應?，F行鎮級政府管理體制形成于20世紀80年代，其主要職能是發(fā)展鄉鎮經(jīng)濟、搞好計劃生育、征收農業(yè)稅及維護社會(huì )穩定等。隨著(zhù)城鎮化進(jìn)程的快速推進(jìn)，有些鎮經(jīng)濟規模迅速擴大，傳統體制下的鄉鎮政府職能已無(wú)法滿(mǎn)足經(jīng)濟發(fā)展的需要。以溧陽(yáng)市天目湖鎮為例，2011年，天目湖鎮常住人口7.5萬(wàn)，地區生產(chǎn)總值達30億元，日益擴大的經(jīng)濟總量和不斷提高的市場(chǎng)化程度對市場(chǎng)監管、地方金融、涉外經(jīng)濟服務(wù)需求的增加與政府服務(wù)之間存在巨大缺口。鎮級政府對于經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展中亟須解決的基礎設施建設、土地審批、財稅分配、行政執法等難題無(wú)所適從。
2.鎮級政府提供的公共服務(wù)與群眾公共需求不適應。從民眾需求角度看，經(jīng)濟發(fā)達鎮普遍面臨公安、民政、義務(wù)教育、醫療衛生、勞動(dòng)保障等公共服務(wù)供給不足與轄區居民公共需求高漲的矛盾。從政府供給角度看，經(jīng)濟發(fā)達鎮原來(lái)核定的政府工作人員編制數是按照本地戶(hù)籍人口的基數來(lái)制定的。隨著(zhù)經(jīng)濟發(fā)展和快速的城鎮化，外來(lái)常住人口數量增加，原有編制數量的政府工作人員根本無(wú)法提供大規模公共服務(wù)，只能靠聘用政府雇員來(lái)解決人力不足問(wèn)題，這種權宜之舉越來(lái)越不適應經(jīng)濟發(fā)達鎮發(fā)展的需要。
3.鎮級政府財力與承擔事權責任不適應。分稅制改革后,財權上移，中央與省級政府在財權劃分上居于優(yōu)勢地位，基層政府財權弱化，造成基層政府財力普遍偏弱。鑒于鎮級政府沒(méi)有獨立的財權,根據分稅制安排，其稅收大部分被更高級別政府拿走，分成比例偏低。在事權劃分上，上級部門(mén)經(jīng)常把具體事務(wù)下移到鎮，但沒(méi)有下移相關(guān)管理權限及經(jīng)費，鎮級政府不得不承擔相應支出，負擔由此加重。財權向上層層集中與事權向下逐步下移帶來(lái)的后果是經(jīng)濟發(fā)達鎮陷入“財源充足而財力不足”的困境。經(jīng)濟發(fā)達鎮雖然經(jīng)濟實(shí)力較強，但由于外來(lái)人口遠超本地人口，有限的財力很難滿(mǎn)足政府運行及經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的需求，鎮政府管理心有余而力不足，工作積極性也受到抑制。
4.鎮級政府執法體制與執法訴求不適應。鎮政府名義上是一級政府，但無(wú)論其經(jīng)濟規模多大，也不具備相應的執法權。部分經(jīng)濟發(fā)達鎮盡管在上級執法部門(mén)支持下配置了專(zhuān)門(mén)的執法人員，但大多沒(méi)有編制，僅能協(xié)助執法。部分職能部門(mén)盡管在鎮設有分支機構，但多是垂直管理，如國土、規劃、公安、環(huán)保、稅務(wù)、綜合執法等，僅接受其上級部門(mén)管理，鎮政府無(wú)法進(jìn)行有效監督，執法效果不佳。由于管理權高度分散，鎮政府無(wú)法推行城市管理的綜合執法，致使部分違法建設得不到及時(shí)有效查處，影響了鎮域科學(xué)發(fā)展。
（二）改革意義
深化經(jīng)濟發(fā)達鎮行政管理體制改革是推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的內在要求，是加快推進(jìn)城鎮化、統籌城鄉發(fā)展的客觀(guān)需要，是新時(shí)期破解“三農”問(wèn)題的重要途徑和切入點(diǎn)，是優(yōu)化小城鎮發(fā)展環(huán)境的迫切需要。 [5]近年來(lái)，各地對于經(jīng)濟發(fā)達鎮的發(fā)展都非常重視，為了給其發(fā)展提供便利，采取了一系列的措施，比如適當下放行政管理權限、將主要負責人職務(wù)高配等。這些措施發(fā)揮了一定的作用，但問(wèn)題在于，目前對經(jīng)濟發(fā)達鎮的功能定位以及行政管理體制的目標取向與一般鄉鎮并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性差異，仍然是建立在以農業(yè)為主、農村人口較多、農民居住比較分散的基礎上。而實(shí)際上，經(jīng)濟發(fā)達鎮在地域面積、人口數量、經(jīng)濟總量、財政收入、產(chǎn)業(yè)結構等方面已與傳統意義上的農業(yè)鄉鎮大相徑庭，這就導致經(jīng)濟基礎與上層建筑不相適應的，管理服務(wù)無(wú)法滿(mǎn)足經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展要求，發(fā)展空間受到很大限制，這種現象可以形象地稱(chēng)之為“大人穿小衣”。
因此，對于經(jīng)濟發(fā)達鎮的行政管理體制改革迫在眉睫，通過(guò)改革行政管理體制，可以為經(jīng)濟發(fā)達鎮的健康快速發(fā)展提供良好的基礎，使其充分發(fā)揮一定區域內的輻射帶動(dòng)作用，而且可以實(shí)現生產(chǎn)要素在更大范圍內的優(yōu)化配置，加強城鄉聯(lián)系，使農村富余勞動(dòng)力得到有序轉移，從而實(shí)現以工促農、以城帶鄉，最終實(shí)現城鄉共同繁榮。
（三）經(jīng)濟發(fā)達鎮行政管理體制改革理論基礎
2010年4月，在中央編辦下發(fā)的《關(guān)于開(kāi)展經(jīng)濟發(fā)達鎮行政管理體制改革試點(diǎn)工作的通知》中，首次提出了經(jīng)濟發(fā)達鎮的概念。文件中認為經(jīng)濟發(fā)達鎮應具有如下特征:經(jīng)濟綜合實(shí)力較強、城鎮化水平較高、人口規模較大，二三產(chǎn)業(yè)發(fā)達、聚集人口多、城鎮化水平高、公共事業(yè)和基礎設施完善。同時(shí)將一些“中心鎮”也納入經(jīng)濟發(fā)達鎮的范疇。 [6]而本文認為，以上只是從量上的標準進(jìn)行定義，事實(shí)上，很多的“中心鎮”的產(chǎn)業(yè)形態(tài)仍以農業(yè)為主，生產(chǎn)生活形式仍是傳統農業(yè)型生態(tài)，而另外一些經(jīng)濟發(fā)達鎮，主要的產(chǎn)業(yè)形態(tài)已經(jīng)是以工業(yè)和服務(wù)業(yè)為主，居民的生產(chǎn)生活形態(tài)也脫離了傳統的農業(yè)型生態(tài)。因此，規范意義上的經(jīng)濟發(fā)達鎮，除了經(jīng)濟總量等標準外，還應增加產(chǎn)業(yè)結構以及從業(yè)人員的比例這些體現出“質(zhì)”的指標，根據對江蘇鄉鎮的研究，可以將經(jīng)濟發(fā)達鎮這方面的指標界定為:第二、第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占比超過(guò)90%，第二、第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員占比超過(guò)65%。以溧陽(yáng)市天目湖鎮為例，2011年三產(chǎn)增加值分別為2.86億、16.71億和11.07億，第二、三產(chǎn)業(yè)占比為90.7%。
1.馬克思歷史唯物主義理論
馬克思歷史唯物主義理論是本文最根本的理論依據，特別是經(jīng)濟基礎決定上層建筑的經(jīng)典論斷，提出上層建筑必須從根本上與一個(gè)社會(huì )的經(jīng)濟狀況和發(fā)展水平相適應。因此，鄉鎮政府的行政管理體制也必須隨著(zhù)農村鄉鎮經(jīng)濟社會(huì )的變遷而做出相應的變革。而作為人口和地域大國，我國農村的經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的不平衡是必然的，因此，回應不同地區農村經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的不同要求而建立起與之相適應的治理結構，就成為我國鄉鎮體制改革的必然要求。
2.里格斯行政生態(tài)理論
弗雷德?w?里格斯(Fred?W?Rjggs)是美國著(zhù)名的行政學(xué)家。他創(chuàng )立了以生態(tài)學(xué)方法研究行政管理的行政理論體系。里格斯通過(guò)對各國行政生態(tài)因素的分析，提煉出他認為最重要的五個(gè)因素:經(jīng)濟因素、社會(huì )因素、溝通網(wǎng)絡(luò )、符號系統和政治構架。進(jìn)而通過(guò)理論構建和經(jīng)驗研究，里格斯概括出三種類(lèi)型的行政模式:融合型、衍射性和棱柱型。棱柱型是農業(yè)社會(huì )向工業(yè)社會(huì )過(guò)渡時(shí)期的一種行政生態(tài)，在這種社會(huì )中，傳統結構與現代結構重疊出現，與此相適應，在棱柱型行政模式中同時(shí)呈現出異質(zhì)的行政結構、行政風(fēng)格和行政行為?！?/span> [7]盡管里格斯概括的是不同國家之間的行政類(lèi)型，但對于界定我國鄉鎮類(lèi)型及鄉鎮行政管理體制類(lèi)型仍有很大的借鑒價(jià)值。因為我國農村地域遼闊，人口眾多，農村區域之間存在很大的差異性，這為我們借鑒里格斯的行政生態(tài)理論提供了現實(shí)可能性。
二、經(jīng)濟發(fā)達鎮行政管理體制改革的溧陽(yáng)實(shí)踐
（一）改革目標
經(jīng)濟發(fā)達鎮行政管理體制改革是國家行政管理體制改革的一部分，它的目標應當符合政府改革的大方向。這個(gè)大方向就是要逐步去除計劃經(jīng)濟的遺產(chǎn)，增加政治體制的民主力量，建立適應市場(chǎng)經(jīng)濟的政府框架，全面實(shí)現從“全能政府”走向“有限政府”，從“人治政府”走向“法治政府”，從“低效政府”走向“高效政府”，從“管制政府”走向“服務(wù)政府”，建成良善的現代公共治理體系。 [8]
具體到溧陽(yáng)市，就是力爭經(jīng)過(guò)三年左右的努力，在天目湖鎮初步建立起行為規范、運轉協(xié)調、公正透明、廉潔高效的基層行政管理體制和運行機制，全面提升社會(huì )管理能力和公共服務(wù)能力，增強城鎮發(fā)展活力，推動(dòng)天目湖鎮發(fā)展成為特色鮮明、產(chǎn)業(yè)集群、人口集聚、設施完善、環(huán)境優(yōu)美、社會(huì )和諧、富裕繁榮的現代旅游新城和溧陽(yáng)第二城市中心，以點(diǎn)帶面，帶動(dòng)周邊鎮發(fā)展。
（二）改革原則
為確保經(jīng)濟發(fā)達鎮行政管理體制改革能有序有效地進(jìn)行，在整個(gè)改革過(guò)程中，必須遵循把握明確分類(lèi)、因地制宜整合資源、有增有減、權責匹配、強化功能、積極穩妥、有序推進(jìn)的原則。
（三）改革內容
1．創(chuàng )新管理體制。探索“機構設置綜合、管理扁平高效、運行機制靈活”的新型基層政府管理構架，創(chuàng )新建立符合天目湖鎮區域特點(diǎn)的、職能有機統一的大部門(mén)行政管理體制。天目湖旅游度假區和天目湖鎮區鎮合一，按副縣級管理。在更高平臺上，進(jìn)一步增強戰略意識和全局意識，形成科學(xué)管理體制和決策機制，進(jìn)一步增強天目湖鎮在全市的輻射帶動(dòng)作用。
2.擴大管理權限。以轉變職能、增強效能為重點(diǎn)，明確天目湖鎮按副縣(處)級管理和享受縣級經(jīng)濟社會(huì )管理權限，按照權責一致、能放就放的原則，充分放權授權，賦予與天目湖鎮經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展相適應的行政管理權限。加大財政扶持力度。按照財力與事權相匹配的原則，合理劃分市鎮事權，進(jìn)一步統一和完善財政管理體制，規范金庫管理，探索建立財政管理新機制。市財政加大資金扶持力度，重點(diǎn)加強對天目湖鎮在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎設施等方面的投入。
3.加強社會(huì )管理。構建基層社會(huì )管理新格局，進(jìn)一步加強基層黨組織建設，完善基層群眾團體和自治組織職能，建立健全以黨組織為核心、基層政府行政管理和基層群眾團體、自治組織相結合的基層社會(huì )管理格局，提升社會(huì )管理的規范化、專(zhuān)業(yè)化、社會(huì )化和制度化水平。創(chuàng )新基層社會(huì )管理新機制。
4.強化公共服務(wù)。按照統籌城鄉一體化發(fā)展要求，重點(diǎn)突出天目湖鎮社區建設，推進(jìn)公共服務(wù)體制改革，建立多元化、專(zhuān)業(yè)化的公共服務(wù)機制;重點(diǎn)加強天目湖鎮社會(huì )事業(yè)建設，提高教育、醫療衛生、科技信息以及文化體育事業(yè)發(fā)展水平;重點(diǎn)建立天目湖鎮群眾利益表述、訴求、協(xié)調機制;重點(diǎn)健全符合天目湖鎮特點(diǎn)并與市級相銜接的養老、失業(yè)、醫療、工傷保險制度，形成惠及天目湖鎮居民的基本公共服務(wù)體系。
5.增強發(fā)展活力。高起點(diǎn)規劃天目湖現代新型小城市框架。深度挖掘利用良好的資源稟賦和獨特的生態(tài)優(yōu)勢，加快構建結構合理、特色鮮明、綠色低碳的現代產(chǎn)業(yè)體系。加速推進(jìn)經(jīng)濟轉型升級。依托江蘇中關(guān)村科技產(chǎn)業(yè)園和江蘇軟件園天目湖基地的平臺優(yōu)勢，著(zhù)力建設華東地區知名的軟件產(chǎn)業(yè)園和研發(fā)機構集聚區。突出發(fā)展旅游業(yè)，加快旅游開(kāi)發(fā)，加強鄉村旅游和休閑觀(guān)光農業(yè)等多元化旅游資源的功能整合，著(zhù)力打造天目湖旅游產(chǎn)業(yè)集群。加大用地、融資支持力度，深化干部人事制度、戶(hù)籍準入制度等綜合配套改革。
（四）改革進(jìn)度
2010年10月，接到改革試點(diǎn)任務(wù)后，溧陽(yáng)市充分重視，成立改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導小組，明確由編辦牽頭，著(zhù)手進(jìn)行改革各項工作，在省市編辦的指導下，在市級各職能部門(mén)、天目湖鎮的共同努力下，在經(jīng)過(guò)長(cháng)達一年的調研之后，于2011年底形成改革試點(diǎn)方案并按程序向上報批，2012年初，省委辦公廳、省政府辦公廳向常州市政府批復同意了溧陽(yáng)的試點(diǎn)方案，2012年初，常州市委辦公廳、市政府辦公廳向溧陽(yáng)轉發(fā)了該試點(diǎn)方案。試點(diǎn)方案獲得批復后，市迅速組織貫徹落實(shí)，制訂了天目湖鎮行政管理體制改革實(shí)施意見(jiàn)，召開(kāi)了天目湖鎮行政管理體制改革動(dòng)員大會(huì )，完成了新機構組建，配備了新工作班子，梳理了行政權限，市政府出臺《關(guān)于賦予天目湖鎮部分經(jīng)濟社會(huì )管理權限的意見(jiàn)》，以文件形式正式向天目湖鎮下放涉及城管、發(fā)改、國土、水利、環(huán)保等10個(gè)市級機關(guān)部門(mén)共計158項行政權力事項，相關(guān)配套政策措施已初步制定，權力交接有序，運行平穩。目前，我市天目湖鎮行政管理體制改革試點(diǎn)工作進(jìn)展順利，省市兩級編辦對我市天目湖鎮行政管理體制改革試點(diǎn)工作進(jìn)度、思路措施予以充分肯定。省編辦在
（五）改革成效
通過(guò)幾個(gè)月來(lái)的改革實(shí)踐，改革試點(diǎn)工作推進(jìn)順利，成效明顯。表現在：
1.體制機制的創(chuàng )新優(yōu)勢正在逐步顯現。通過(guò)改革試點(diǎn)，創(chuàng )新了試點(diǎn)鎮的行政管理體制，建立了新的統一高效的行政組織架構，理順了職責關(guān)系，有效克服了經(jīng)濟發(fā)達鎮“體制不順、機制不活”等弊端，加快了試點(diǎn)鎮農業(yè)現代化、新型工業(yè)化、城鄉一體化步伐，促進(jìn)了經(jīng)濟社會(huì )跨越發(fā)展，2012年全鎮完成地區生產(chǎn)總值34.3億元增長(cháng)12%，財政收入5.2億元，增長(cháng)13.5%；其中一般預算收入2.9億元，增長(cháng)12.6%。實(shí)現工業(yè)納稅銷(xiāo)售收入70億元，增長(cháng)13.6%，銷(xiāo)售超億元企業(yè)達18家，超10億元企業(yè)1家。成功舉辦和參與第八屆天目湖旅游節暨第十二屆中國溧陽(yáng)茶葉節，旅游品牌效應迅速放大?？萍紕?chuàng )新取得豐碩成果，城鄉環(huán)境面貌不斷優(yōu)化，基礎設施建設全面展開(kāi)，各項社會(huì )事業(yè)協(xié)調發(fā)展，社會(huì )總體保持和諧穩定。
2.干部群眾的創(chuàng )業(yè)激情得到充分激發(fā)。改革試點(diǎn)后，經(jīng)濟發(fā)達鎮已經(jīng)成為區域內各類(lèi)人才集聚和人才培養的高地。2012年申報常州市龍城英才計劃共計3批23人次，其中海歸人才16人次。試點(diǎn)鎮精干高效的組織架構，高規格的機構設置，靈活的運行機制，充足的行政資源，市注重拓寬選人用人視野，把全市優(yōu)質(zhì)干部資源向經(jīng)濟發(fā)達鎮傾斜，從全市優(yōu)秀干部中選拔職能機構正職人選，其他中層干部采取競爭上崗方式產(chǎn)生，一般工作人員打破身份界限，實(shí)行行政事業(yè)人員統一使用、分類(lèi)管理。目前上崗人員學(xué)習培訓各項工作已全面展開(kāi)。
3.發(fā)展活力的放大效應得到全面展現。經(jīng)濟發(fā)達是區域發(fā)展的重要載體。通過(guò)實(shí)施行政管理體制改革，試點(diǎn)鎮呈現投資環(huán)境優(yōu)越、政策優(yōu)勢明顯的良好態(tài)勢。南京大學(xué)天目湖培訓基地、中國書(shū)法院天目湖創(chuàng )作基地等一大批具有帶動(dòng)力的大項目、好項目相繼落戶(hù)，為區域經(jīng)濟的發(fā)展注入了新活力，天目湖，江蘇軟件園天目湖基地開(kāi)工建設，安靠研發(fā)中心、固態(tài)照明、良甲玻璃設備和頂塑實(shí)業(yè)等4個(gè)項目竣工投產(chǎn)。2012年完成工商登記注冊外資2000萬(wàn)美元，實(shí)際到賬外資2000萬(wàn)美元。
三、改革遇到的困難及對策
（一）改革遇到的困難及原因
1. 規劃調整難以逾越程序障礙。我們這次試點(diǎn)鎮改革的目標就是要將天目湖打造成我市第二城市中心。圍繞改革目標，必須加強投入，高起點(diǎn)規劃，從教育、衛生、文化、交通、城市建設等方面加強和完善公共基礎設施建設，這就會(huì )涉及到土地指標因素。天目湖鎮現有的發(fā)展定位是按照普通鄉鎮來(lái)規劃的，與小城鎮的改革目標定位存在較大偏差。據悉，天目湖鎮的土地利用總體規劃，村鎮建設總體規劃修編不久前剛剛完成，根據相關(guān)法律法規有關(guān)規劃調整時(shí)間間隔的相關(guān)規定，尚不具備調整的條件，如何實(shí)現突破，需要上級部門(mén)進(jìn)行研究并加以解決。
2. 放權催生縣鎮兩級政府間利益關(guān)系調整。溧陽(yáng)市天目湖鎮行政管理體制改革是省級政府發(fā)起的，在事權財權的改革中，縣級政府往往都是在輸出權力，因此，縣鎮之間難免會(huì )因為利益關(guān)系，產(chǎn)生沖突。調查中，鄉鎮干部就坦言，目前改革最大的障礙就是利益之爭。事權的改革主要是提升經(jīng)濟發(fā)達鎮的管理權限，原本屬于縣級政府的管理權限就要下放到經(jīng)濟發(fā)達鎮，縣級政府為了本級政府的利益或者出于壯大縣城經(jīng)濟的考慮，就不愿意將權力下放。雖然市政府對放權的態(tài)度很堅決，但涉及到事權財權的調整，市級職能部門(mén)的表現還是很謹慎。而且，在權力下放和承接方面，還有無(wú)法繞開(kāi)的法律障礙，目前天目湖鎮發(fā)展急需的的執法權，比如農業(yè)、旅游等執法權，但法律規定這些執法權必須由縣級部門(mén)執行，簡(jiǎn)單地講，市級機關(guān)即使同意將相應的權力下放給天目湖鎮，由于不具備相應行使權力的條件，也無(wú)法承接市級部門(mén)下放的行政權限。 [9]
3. 下放的權力面臨懸空和監督的問(wèn)題
事權改革之后，經(jīng)濟發(fā)達鎮政府在經(jīng)濟社會(huì )管理方面將享有更多的權限，但如果在很短時(shí)間之內，承擔大量的管理職責，如果不能及時(shí)對接，特別是由于經(jīng)驗不足等原因，不能完全接受和使用，下放的權力很可能在縣鎮兩級政府之間暫時(shí)性“消失”，反而起到適得其反的作用。 [10]另外，按照設想的經(jīng)濟發(fā)達鎮行政管理體制改革方案，經(jīng)濟發(fā)達鎮將被賦予經(jīng)濟社會(huì )管理、干部人事、財政預算等方面的縣級權限，經(jīng)濟發(fā)達鎮將能夠調動(dòng)和支配更多的行政資源，享有更大的人事權和財權。按照權責一致，有權必有責的要求，必須切實(shí)加強審計、紀檢、監察等各項監督工作，確保經(jīng)濟發(fā)達鎮依法依規行使各項權力。在現有的體制框架下，如何有效地整合各個(gè)條線(xiàn)的監督力量，既要把經(jīng)濟發(fā)達鎮管住管好，又不能管死，也需要進(jìn)一步研究。
（二）對我市經(jīng)濟發(fā)達鎮行政管理體制改革的對策建議
1．積極穩妥實(shí)施行政權力下放。我們的做法是：根據權力運作的不同特點(diǎn)和鎮發(fā)展的實(shí)際需要來(lái)下放。我們參考其他改革鎮的做法，將試點(diǎn)鎮發(fā)展所需要的權力列一個(gè)清單出來(lái)，哪些要下放，哪些不能下放，以及下放的方式，經(jīng)市委、市政府研究后，在改革實(shí)施方案中予以明確。我們的思路是本著(zhù)“先易后難、有序推進(jìn)”和將必要與可能相結合的原則，并充分考慮機構設置與人員配置，根據天目湖鎮經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的實(shí)際情況，同時(shí)參考其他縣市試點(diǎn)鎮權力下放的情況，著(zhù)力下放城建、環(huán)保、治安等涉及城鎮建設和管理方面的行政管理權限，并明確放權部門(mén)的指導和監督作用，確保權力平穩下放，順利承接，有效行使。一些鎮不宜行使的權力，比如強制權，可暫不下放，待相關(guān)政策明確，條件成熟以后再進(jìn)行考慮。按照上述原則，目前我市第一批行政權力下放工作基本完成，第二批甚至第三批行政權力下放工作，依然按照積極穩妥的原則，適時(shí)逐步啟動(dòng)實(shí)施。
2.強化內部與外部相結合的監督機制。權力不被監督則容易滋生腐敗。經(jīng)濟發(fā)達鎮行政管理體制改革后，必須建立與事權改革相適應的內外監管制度，依法加強和改進(jìn)對鎮政府的層級監督。在權力行使上，屬于市政府及市直職能部門(mén)行使的經(jīng)濟社會(huì )管理事項，必須堅持權責一致、放管結合的原則，下放給鎮后要實(shí)行備案制度，市政府及市直職能部門(mén)加強指導和監管。同時(shí)應全面推行行政執法責任追究制度，規范和監督鎮行政執法行為，鎮在承接上級下放的管理事權后，依法承擔相應的行政和法律責任。通過(guò)建立以鎮主要領(lǐng)導和鎮街部門(mén)負責人為監管重點(diǎn)的行政問(wèn)責制和黨政領(lǐng)導干部監督制度，構建行政監管和外部監督相結合的長(cháng)效機制，加強執法監管、廉政監管和政府效能監管，形成監管體系電子化、信息化，從而促進(jìn)鎮政務(wù)公開(kāi)、透明，最大限度地杜絕權力擴張后的衍生問(wèn)題，確保擴權強鎮改革順利推進(jìn)。
3.加大要素支持，增加試點(diǎn)鎮發(fā)展活力。明確縣鎮事權劃分。按照財力與事權相匹配的原則,合理劃分市鎮事權，屬于縣以上政府的事權，不應由鎮承擔財政支出責任，需要由鎮承擔事權的，要切實(shí)保障履行職責所必要的財力。建議進(jìn)一步明確財政獎勵辦法，財政超收部分可由縣財政全額返還試點(diǎn)鎮，作為一種激勵措施，同時(shí)又為試點(diǎn)鎮發(fā)展提供了有力的財力保障。同樣作為激勵措施，也為了經(jīng)濟發(fā)達鎮的土地開(kāi)發(fā)和基礎設施建設，可以規定在試點(diǎn)鎮轄區內收取的規費和土地出讓收益除按規定上繳中央部分外，地方留成部分予以全額返還，用于支持天目湖鎮的發(fā)展。同時(shí)積極向上爭取財政支持。建議省條線(xiàn)部門(mén)對試點(diǎn)鎮有關(guān)交通基礎設施、城鎮規劃、環(huán)境保護、高效農業(yè)和現代農業(yè)、中小科技企業(yè)發(fā)展、農村金融等方面的項目予以重點(diǎn)支持。加快人事制度改革，目前發(fā)達鎮面臨干部隊伍人員老化、知識結構不合理、專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才缺乏等矛盾，建議加大本地干部培訓力度，鼓勵干部交流，提供有吸引力的人才進(jìn)駐條件，給大學(xué)生村官和新招錄公務(wù)員提供更多鍛煉機會(huì )，為發(fā)達鎮改革發(fā)展提供強大的智力支撐。
天目湖鎮行政管理體制改革試點(diǎn)工作，本著(zhù)早起步、快實(shí)施、大力度、再完善的思路，探索與實(shí)踐齊步，改革和發(fā)展并進(jìn)，取得了階段性成果。下一步，將按照上級部門(mén)的統一部署，著(zhù)眼于溧陽(yáng)市經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展全局，勇于擔當，攻堅克難，以改革的責任感和使命感，深入調研，總結經(jīng)驗，解放思想，大膽探索，不斷完善改革涉及的政策措施，鞏固和深化改革成果，不斷將經(jīng)濟發(fā)達鎮行政管理體制改革試點(diǎn)工作推向深入，為常州市乃至全省經(jīng)濟發(fā)達鎮行政管理體制改革工作積累有益經(jīng)驗，做出新的貢獻。
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