關(guān)于構建我國節能減排環(huán)境保護稅制的研究
本文獲全省稅收理論研究成果獎
黨的十七大報告提出，“加強能源資源節約和生態(tài)環(huán)境保護，增強可持續發(fā)展能力。堅持節約資源和保護環(huán)境的基本國策，關(guān)系人民群眾切身利益和中華民族生存發(fā)展”。我國“十一五”規劃綱要提出，“十一五”期間單位國內生產(chǎn)總值能耗降低20％左右、主要污染物排放總量減少10％。這是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)、構建社會(huì )主義和諧社會(huì )的重大舉措；是建設資源節約型、環(huán)境友好型社會(huì )的必然選擇；是推進(jìn)經(jīng)濟結構調整，轉變增長(cháng)方式的必由之路；是維護中華民族長(cháng)遠利益的必然要求。
稅收作為國家調節經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的重要杠桿,理應在節能減排和環(huán)境保護中有所作為，也是當前擺在稅務(wù)部門(mén)面前一個(gè)重大的課題。本文從借鑒國外節能減排所采取的稅收政策，提出我國節能減排環(huán)境保護稅制的設想。
一、國外節能減排稅收政策及借鑒
國外節能減排環(huán)境保護稅收作為國家宏觀(guān)調控的一種重要手段，大體經(jīng)歷了三個(gè)階段：
1、20世紀70年代到80年代初。這個(gè)時(shí)期主要稅收政策體現為補償成本的收費。其產(chǎn)生主要是基于“污染者負擔”的原則，要求排污者承擔監控排污行為的成本，種類(lèi)主要包括用戶(hù)費、特定用途收費等，尚不屬典型的環(huán)境稅收，只能說(shuō)是環(huán)境稅收的雛形。
2、20世紀80年代至90年代中期。這個(gè)時(shí)期的環(huán)境稅收種類(lèi)日益增多，如排污稅、產(chǎn)品稅、能源稅、二氧化碳稅和二氧化硫稅等紛紛出現。功能上綜合考慮了引導和財政功能。
3、20世紀90年代中期至今。這個(gè)時(shí)期是環(huán)境稅收迅速發(fā)展的時(shí)期，為了實(shí)施可持續發(fā)展戰略.各國紛紛推行利于環(huán)保的財政、稅收政策，許多國家還進(jìn)行了綜合的環(huán)境稅制改革。
綜合國外在節能減排方面的歷史，可以發(fā)現他們有若干成功經(jīng)驗：都把稅收作為國家宏觀(guān)調控節能減排，保護環(huán)境的一種重要手段，放在國家能源戰略的首位。由于國情不同，不同國家節能減排政策的著(zhù)眼點(diǎn)和傾向也不同。如：美國1971年國會(huì )引入一個(gè)關(guān)于在全國范圍內對向環(huán)境排放硫化物征稅的議案，并在1 987年建議對一氧化硫和一氧化氮的排放征稅。自此以后，美國政府逐步把稅收手段引進(jìn)環(huán)保領(lǐng)域，至今已形成了一套相對完善的環(huán)境稅收制度，主要有對損害臭氧的化學(xué)品征收的消費稅、汽油稅、與汽車(chē)使用相關(guān)的稅收和費用（如卡車(chē)、拖車(chē)消費稅，輪胎稅等）、開(kāi)采稅、固體廢棄物處理稅（費）、二氧化硫稅、環(huán)境收入稅等，還有較多的環(huán)境稅收優(yōu)惠政策。從征收管理看，美國對環(huán)境稅的征收管理非常嚴格。它由稅務(wù)部門(mén)統一征收，繳入財政部，財政部將其分別納入普通基金預算和信托基金，后者再轉入下設的超級基金。由于征管部門(mén)集中，征管手段現代化水平高，因此，在美國，拖欠、逃漏環(huán)境稅的現象很少，環(huán)境稅征收額呈逐年上升趨勢。該國環(huán)境稅以重點(diǎn)突出、制度配套的特點(diǎn)在環(huán)境保護方面發(fā)揮了不可忽視的作用。
二、我國節能減排環(huán)境保護稅收政策的現況及不足
與國外相比，我國現行稅收政策雖初步體現了保護環(huán)境、限制污染的政策導向，與環(huán)保收費、財政補貼、環(huán)保專(zhuān)用資金等財政手段一起，在治理或減輕污染、加強環(huán)境保護、促進(jìn)社會(huì )經(jīng)濟可持續發(fā)展方面發(fā)揮了積極作用。但現行稅收政策缺少針對污染、破壞環(huán)境的行為或產(chǎn)品課征的專(zhuān)門(mén)性稅種，即環(huán)境稅。它的缺位既限制了稅收對污染、破壞環(huán)境行為的調控力度，也難以形成專(zhuān)門(mén)用于環(huán)境保護的稅收收入來(lái)源。有關(guān)環(huán)境保護的稅收優(yōu)惠措施的形式還比較單一，主要限于減稅和免稅，這種“減法”方式，不僅加重了主體稅收的負擔，而且由于調節面窄，力度不夠，成效也不顯著(zhù)?？傮w上看，現行稅收政策對調控環(huán)境行為的作用有限。主要表現在：
一是未形成節能減排稅收制度?，F行稅制沒(méi)有就環(huán)境污染行為和導致環(huán)境污染的產(chǎn)品征收特定的污染稅。目前國家治理環(huán)境污染，主要是采取對水污染征費，對超過(guò)國家標準排放污染物的生產(chǎn)單位征收標準排污費和生態(tài)環(huán)境恢復費，這種方式缺乏稅收的強制性和穩定性，環(huán)保成果難以鞏固和擴大。
二是各稅種自成體系，相對獨立?，F行稅制中對土地課征的稅種有城鎮土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅等，各稅種自成體系，相對獨立，稅種多，計算復雜，給征納雙方帶來(lái)許多麻煩，也不利于經(jīng)濟主體在市場(chǎng)經(jīng)濟條件下公平競爭。
三是稅收優(yōu)惠形式單一。我國稅制中對節能減排的稅收優(yōu)惠項目較少，且不成體系。主要是涉及增值稅、消費稅和所得稅中減免項目。缺少針對污染、破壞環(huán)境的行為或產(chǎn)品課征的專(zhuān)門(mén)性稅種，即真正意義上的環(huán)境保護稅。
當然，我國還有一部分對節能減排保護環(huán)境管理的收費制度，如排污收費等，但這些收費制度從現實(shí)的情況來(lái)看，明顯存在以下問(wèn)題：排污費征收制度缺乏剛性。排污收費不具有完全的強制性，立法基礎薄弱，權威性差，調控力度不強，加之征收工作缺乏剛性，受地方保護主義思想的影響，阻力大，拖欠、拒繳現象嚴重。收費標準偏低，征收范圍狹窄，征收對象針對性不強且收費項目多而雜。上述問(wèn)題的存在使排污費的作用非常有限，難以限制企業(yè)排污，企業(yè)缺乏更多地利用環(huán)保產(chǎn)品和技術(shù)的壓力，減少了環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)的需求。
三、建立我國節能減排環(huán)境保護稅收制度的構想
構建我國節能減排環(huán)境保護稅收制度，應著(zhù)力優(yōu)化現行稅制，充分發(fā)揮稅收對環(huán)境保護的積極引導作用，利用減免稅收優(yōu)惠政策，繼續鼓勵企業(yè)治理和綜合利用三廢，減排節能；更重要的是，應將主要的稅收目標定位為控制污染，促進(jìn)環(huán)境保護，按照“加法”或“加減法并舉”，構建我國節能減排環(huán)境保護稅收制度。
（一）以“加法”為主，建立專(zhuān)門(mén)的環(huán)境保護稅。
調節環(huán)境污染行為，減少環(huán)境污染量，環(huán)境保護稅可以把環(huán)境污染的外部成本內部化，迫使企業(yè)負擔環(huán)境污染而造成的外部成本。企業(yè)的利潤不僅是價(jià)格、產(chǎn)量的函數，同時(shí)也是污染水平的函數。隨著(zhù)企業(yè)對環(huán)境污染程度的增加，環(huán)境保護稅也隨之增加，從而使企業(yè)的總成本隨著(zhù)環(huán)境污染程度的增加而增加，在價(jià)格不變的情況下，企業(yè)的利潤相對減少。企業(yè)要獲得最大利潤，就必須減少環(huán)境污染，用更先進(jìn)的減少污染的技術(shù)和設備。提高企業(yè)治理污染的積極性。同時(shí)，稅收以其固有的特征可以為生態(tài)環(huán)境保護提供強有力的資金來(lái)源和財力保證，擴大稅收收入的規模，促進(jìn)節能減排保護環(huán)境。
1.國外環(huán)境稅的成功經(jīng)驗值得借鑒。環(huán)境稅作為一種有效的環(huán)境經(jīng)濟手段，在發(fā)達國家，特別是OECD國家得到大量應用并取得良好效果。發(fā)達國家，尤其是OECD國家，根據污染者付費原則，從糾正市場(chǎng)失靈和調節經(jīng)濟人行為考慮，引入稅收政策控制二氧化硫、二氧化碳、氮氧化物等排放和包裝材料、電池等產(chǎn)品的消費，開(kāi)征了二氧化硫稅、二氧化碳稅、氮氧化物稅和電池稅。通過(guò)引入環(huán)境稅，不僅可以控制污染排放和改變消費者行為，而且還可以為污染控制籌集資金，同時(shí)為稅制改革提供方向和創(chuàng )造機會(huì )，即對污染征稅，對個(gè)人收入減稅，提高社會(huì )福利等。借鑒國際經(jīng)驗，在我國開(kāi)征獨立的環(huán)境稅，具有很強的可行性。
2.排污收費制度施行為開(kāi)征環(huán)境稅奠定了基礎。通過(guò)多年的實(shí)施和改革，我國排污收費制度已經(jīng)建立了一套比較完善的征管體系，包括收費對象、征收范圍、計費標準、征收環(huán)節等，為我國開(kāi)征環(huán)境稅積累了經(jīng)驗。我國開(kāi)征環(huán)境稅，可以在排污收費基礎上，按照稅收的模式進(jìn)行改革，稅基和稅率應當根據不同排污行為的特點(diǎn)設計不同的制度，向大氣、海洋排放污染物，向水體排放污染物，以及向環(huán)境排放固體污染物的，應當以排放污染物的種類(lèi)、數量為稅基，采取超額累進(jìn)稅率的形式來(lái)征收，對于產(chǎn)生環(huán)境噪聲污染的，以排放噪聲的超標聲級為稅基，采取超額累進(jìn)稅率的形式來(lái)征收。拓寬其調節領(lǐng)域，增強調節力度，增加課征的“剛性”。根據我國的國情和生態(tài)環(huán)境保護的具體情況，建立統一的環(huán)境保護稅，可逐步開(kāi)征以下稅目的環(huán)境保護稅：
（1）大氣污染。該稅目的納稅對象為排放污染氣體的企事業(yè)單位，其征稅范圍主要包括納入空氣污染指數的二氧化硫、氮氧化物和總懸浮顆粒物等?？梢韵冗x擇對大氣污染影響較大的二氧化硫，進(jìn)行二氧化硫的征稅。從兼顧公平效率的角度考慮，對該稅采用混合征收方式。即對大的污染排放源進(jìn)行污染物排放量的技術(shù)監控，采用對污染物排放量征稅的方式，根據監測的排放量及濃度數據計征稅額；對小污染排放源則采用對污染的投入物征稅的方式，根據其所耗燃料的含硫量的高低計征稅額。
（2）水污染。該稅目的納稅對象包括排放污染物廢水的企業(yè)單位及排放污水的城市居民。其征稅范圍是帶有污染物的廢水。對于企業(yè)排放的廢水，由于實(shí)際排放量難以確定，可以按設置生產(chǎn)能力和實(shí)際產(chǎn)量等指標確定排放量，并根據廢水所含污染物的成分、濃度及排放量制定有差別的稅率。對于生活廢水，可以家庭為單位，根據用水量計征。
（3）固體廢物。該稅目的納稅對象為排放固體廢物的單位和個(gè)人。該稅的征稅范圍是工業(yè)廢棄物、難以降解和再回收利用的廢料以及在使用中對環(huán)境造成嚴重污染的各種包裝物等。
3.稅收政策調整為開(kāi)征環(huán)境稅提供契機和空間。1994年開(kāi)始的財稅改革取得了成功，已經(jīng)基本建立適合于市場(chǎng)經(jīng)濟的稅制。目前的改革重點(diǎn)正在轉向地方稅收體系的改革以及費稅改革。這對引進(jìn)環(huán)境稅來(lái)說(shuō)是一個(gè)良好的契機。同時(shí)，目前進(jìn)行的稅制調整為開(kāi)征環(huán)境稅提供了空間。所得稅改革全國將減少稅收收入近千億，經(jīng)測算，我市兩法合并后內資企業(yè)所得稅法定名義稅率由33%下調至25%，降低了8個(gè)百分點(diǎn)；外資企業(yè)所得稅法定名義稅率同樣降低了8個(gè)百分點(diǎn)，由于我市絕大部分外資企業(yè)實(shí)際執行的是沿海開(kāi)放地區24%的優(yōu)惠稅率（加上10%的地方所得稅，實(shí)際稅率為），兩法合并后地方所得稅取消，實(shí)際稅負將下降1.4個(gè)百分點(diǎn)。如不考慮其他因素，企業(yè)所得稅當年預計將減收7000萬(wàn)至1億元左右。增值稅轉型在一定程度上減輕了企業(yè)稅收負擔，增加引入新稅種的可接受性，為環(huán)境稅的引入提供征稅空間。
4.經(jīng)濟實(shí)力增強為開(kāi)征環(huán)境稅提供物質(zhì)基礎。雖然環(huán)境不會(huì )隨著(zhù)經(jīng)濟的發(fā)展自動(dòng)改善，但是經(jīng)濟的增長(cháng)為實(shí)施環(huán)境政策奠定了基礎，使增加環(huán)保投入成為可能；生活水平的提高，也增強了經(jīng)濟承受能力。
5.開(kāi)征環(huán)境稅的外部環(huán)境比較成熟。社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的建立和完善，要求更多地運用稅收手段來(lái)規范市場(chǎng)主體行為。各級黨委、政府主要領(lǐng)導對環(huán)境保護意識大大增強，對科學(xué)發(fā)展理念領(lǐng)會(huì )更深，從根本上糾正了一些領(lǐng)導干部存在的‘先發(fā)展，后治理’的錯誤觀(guān)念和做法，使他們將關(guān)注環(huán)保問(wèn)題變成一種自覺(jué)行動(dòng)，像關(guān)注經(jīng)濟指標一樣關(guān)注環(huán)境保護各項指標，將環(huán)境保護工作切實(shí)落到實(shí)處。開(kāi)征環(huán)境保護稅順應了這一要求。隨著(zhù)我國經(jīng)濟不斷發(fā)展，國民生產(chǎn)水平日益提高，對環(huán)境要求越來(lái)越嚴，公眾的環(huán)境意識逐漸增強，參與環(huán)境保護的程度普遍有了明顯提高?，F有的稅收征管系統為環(huán)境稅的征收提供了經(jīng)辦機構和能力保障。同時(shí)，隨著(zhù)環(huán)境保護部門(mén)能力的加強，環(huán)保部門(mén)還可以提供技術(shù)上的支持。
6、以法律的形式開(kāi)征環(huán)境保護稅，更有利于增強生態(tài)環(huán)境的保護。稅收固有的權威性、強制性可以解決當前排污費拖欠、拒繳的現象；稅務(wù)部門(mén)成為唯一的征收管理部門(mén)，既有利于解決政出多門(mén)，政令不一的現象，又有利于降低征收成本。
（二）以“減法”為輔，完善現行稅制。
我國的環(huán)保產(chǎn)業(yè)尚處于起步階段，環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策基本上屬于空白，需要稅收給予優(yōu)惠與扶持。雖然過(guò)去已實(shí)施了一些環(huán)保優(yōu)惠政策，但仍需要完善。
（1）增值稅方面。應將環(huán)保產(chǎn)業(yè)的增值稅由現行的生產(chǎn)型改革為消費型。實(shí)現高科技產(chǎn)業(yè)增值稅類(lèi)型的轉變，可以分為兩步。第一，研究制定有利于生產(chǎn)節能減排的產(chǎn)品增值稅抵扣政策。通過(guò)環(huán)境保護部門(mén)組織專(zhuān)家論證提出廢水治理設施、廢氣治理設施和垃圾處理設施等門(mén)類(lèi)及目錄，享受增值稅抵扣政策。允許高科技企業(yè)新增用于節能減排生產(chǎn)所需的機器、設備、交通運輸工具等固定資產(chǎn)以及廠(chǎng)房、實(shí)驗室等生產(chǎn)用建筑的投資分期分批抵扣增值稅，以鼓勵企業(yè)更新設備，加大科技投入。第二、對企業(yè)用于節能減排而購入的專(zhuān)利、特許權等無(wú)形資產(chǎn)，允許按合同的一定比例進(jìn)入當期增值稅的進(jìn)項稅額，以加大企業(yè)技術(shù)改造創(chuàng )新的力度。
（2）所得稅方面?，F行企業(yè)所得稅對環(huán)保產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠較少，僅對企業(yè)利用廢水、廢氣、廢渣等廢棄物為原料進(jìn)行生產(chǎn)的，可在五年內減征或免征所得稅。應當擴大環(huán)保產(chǎn)業(yè)的優(yōu)惠范圍將環(huán)保產(chǎn)品的生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)及環(huán)境服務(wù)業(yè)也納入減免范圍。且減免期限可由當前的3-5年增至5-10年，以利于起步階段的環(huán)境保護企業(yè)盡快發(fā)展壯大，形成規模。
（3）消費稅方面。將落后工藝產(chǎn)品，如水泥、紙漿、生鐵、粗鋼等納入消費稅調節范圍。
（4）出口退稅方面。要會(huì )同環(huán)保部門(mén)聯(lián)合制定和定期頒布高污染、高風(fēng)險產(chǎn)品名錄納入出口退稅政策調整目錄。
總之，通過(guò)對環(huán)境保護稅的配套措施，使環(huán)境保護稅得以在我國順利開(kāi)征、實(shí)施，成為國家稅收體系中的一個(gè)重要組成部分。
聯(lián)系客服
