一、美國智庫的興起
最早的美國智庫是什么？是成立于1916年的政治研究所（布魯金斯學(xué)會(huì )前身），亦或是20世紀50年代由美國二戰軍事保密室演化而來(lái)的蘭德公司，這依然存在爭議。但不論是二者之間的哪一個(gè)答案，智庫——向政府部門(mén)提供決策建議的組織——在美國出現于20世紀前期這個(gè)事實(shí)是不變的。智庫的興起可以從美國當時(shí)政治哲學(xué)的變化和體制結構的局限性?xún)煞矫鎭?lái)討論。
20世紀早期，美國政府信奉“杰斐遜派”的自由主義觀(guān)點(diǎn)，社會(huì )治理依賴(lài)于“無(wú)形的手”，當時(shí)智庫不是核心，也不需要政府來(lái)面對龐雜的社會(huì )問(wèn)題。而隨著(zhù)時(shí)間的發(fā)展，知識、資本的積累以及職業(yè)多樣化的出現，民眾對社會(huì )有了前所未有的要求，這時(shí)候就需要政府的參與來(lái)疏解問(wèn)題。自由主義的觀(guān)點(diǎn)受到了挑戰，在這種情況下，政府對知識、信息的獲取相比于早前有了更高的要求，以幫助處理社會(huì )問(wèn)題。
除了要承擔更加繁雜的社會(huì )責任之外，愈加龐大的政府機構也需要第三方來(lái)協(xié)調決策。主要原因有二。首先，政府傾向于成為大規模和內部特征明顯的組織，這常常造成一個(gè)問(wèn)題牽扯多個(gè)部門(mén)，而通過(guò)正式渠道經(jīng)各部門(mén)來(lái)討論審核需要花費大量的時(shí)間。如20世紀80年代，美國和以色列軍隊裝備了同一型號的F-16戰斗機，而戰斗機座艙設計存在明顯缺陷。身處規模小且不正規的制度中的以色列飛行員花了不到三周修復了缺陷，而美國飛行員卻必須通過(guò)空軍、國防部、官方承包商等機構的批準，用了將近兩年的時(shí)間才改善了設計。另外，一個(gè)問(wèn)題所牽涉的多個(gè)部門(mén)可能存在利益沖突，如交通部門(mén)打算推進(jìn)基礎設施建設的提議，可能與環(huán)保部門(mén)的政策存在沖突。另一方面，龐大的政府結構導致高層決策時(shí)往往會(huì )優(yōu)先處理緊急的眼前問(wèn)題，而對于那些需要長(cháng)期投入的重要問(wèn)題則因為回報晚或者有存在短期風(fēng)險一類(lèi)的原因被回避不談。
基于以上兩個(gè)原因，在第二次世界大戰后，美國政府逐漸意識到自身在適應性和規劃上存在的問(wèn)題，小規模的獨立智庫在糾正決策上的價(jià)值不斷凸顯，這成為智庫不斷發(fā)展的前景。
二、美國智庫的發(fā)展
智庫在美國的政策制定中的影響力也遠大于其他國家。截止2015年，全世界6846個(gè)智庫中美國智庫占1835個(gè)，為全球之最，而世界排名前十的智庫中，有六個(gè)來(lái)自美國（見(jiàn)表1）。智庫的蓬勃發(fā)展與美國的政治社會(huì )環(huán)境息息相關(guān)，這表現在以下三個(gè)方面。首先，美國的決策者更容易受非政府機構的影響，在撥款和預算時(shí)政府各分支機構的對抗使得外部影響不斷輸入決策過(guò)程。第二，美國政府官員的聘任和退出比較靈活，學(xué)術(shù)界與政策界的人員存在流動(dòng)，前政治家、記者和內閣成員可以通過(guò)大學(xué)研究機構進(jìn)入智庫繼續發(fā)出聲音，政府高級官員也可以在學(xué)術(shù)界創(chuàng )立智庫輔助決策，這實(shí)現了學(xué)術(shù)界和政府部門(mén)之間高效的思想傳送。第三，在人員流動(dòng)之外，美國的精英雜志界也成為智庫發(fā)揮影響力的平臺，如《外交事務(wù)》（Foreign Affairs）創(chuàng )辦方是名為外交關(guān)系委員會(huì )的智庫， 其他如《外交政策》(Foreign Policy)、《國家利益》(The National Interest)和《奧比斯》(Orbis)雜志的創(chuàng )辦方或執行方都與外交和安全政策領(lǐng)域的智庫有關(guān)。由此，政府的咨詢(xún)需求、政策界與學(xué)術(shù)界靈活的出入制度以及優(yōu)越的媒體平臺為智庫發(fā)展創(chuàng )造了良好的生態(tài)。
表1. 2015年世界智庫前十排名
| 排名 | 2015年世界智庫前十排名 | 創(chuàng )立國 |
| 1 | 布魯金斯學(xué)會(huì ) Brookings Institute | 美國 |
| 2 | 查塔姆研究所 Chatham House | 英國 |
| 3 | 卡內基國際和平基金會(huì ) Carnegie Endowment for International Peace | 美國 |
| 4 | 國際戰略研究中心 Center for Strategic and International Studies | 美國 |
| 5 | 布魯塞爾歐洲與全球經(jīng)濟實(shí)驗室 Bruegel | 比利時(shí) |
| 6 | 對外關(guān)系委員會(huì ) Council on Foreign Relations | 美國 |
| 7 | 國際戰略研究所 International Institute for Strategic Studies | 英國 |
| 8 | 蘭德公司 RAND Corporation | 美國 |
| 9 | 伍德羅·威爾遜國際學(xué)者中心 Woodrow Wilson International Center for Scholars | 美國 |
| 10 | 國際特赦組織 Amnesty International | 英國 |
美國智庫出現于20世紀前期，在20世紀80年代達到數量增長(cháng)的高峰，之后增速下降。最早的智庫是順應當時(shí)工業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展與國際競爭的需要而出現的，前者的代表是布魯金斯學(xué)會(huì )，后者則是從事國防方面研究的蘭德公司。早期的智庫致力于向政府提供非黨派的專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)，在美國和歐洲不斷擴散。二戰之后的冷戰時(shí)期促成了“國防智力型”智庫的崛起，這主要發(fā)生在美國，這類(lèi)智庫的基本目標是輔助冷戰期間國防體系的運行，在往后的幾十年內不斷完善成了“戰略型”智庫。20世紀60年代是社會(huì )動(dòng)蕩時(shí)期，這一時(shí)期形成的新型智庫更加專(zhuān)注于解決具體問(wèn)題，而70年代的美國政府也更傾向于采納智庫的建議。在90年代以后，隨著(zhù)冷戰結束，社會(huì )和經(jīng)濟領(lǐng)域的逐步開(kāi)放使全球范圍內智庫進(jìn)入高速增長(cháng)時(shí)期，特別是非洲，中東和東歐地區，而此時(shí)，北美和西歐的智庫已出現了飽和與競爭現象，數量上增速放緩。進(jìn)入21世紀以后，除了布魯金斯學(xué)會(huì )和蘭德公司等少數涉及不同領(lǐng)域的智庫以外，大部分智庫致力于解決專(zhuān)一方面的問(wèn)題，智庫向專(zhuān)業(yè)化和多樣化方面發(fā)展。表2為2015年美國排名前十的智庫名單及其在全球突出的研究領(lǐng)域，可見(jiàn)各個(gè)智庫在研究上有所專(zhuān)長(cháng)。多樣化發(fā)展拓展了智庫的資金來(lái)源，學(xué)術(shù)界、政府、智庫、出版界和基金會(huì )交流空前地多。高度的人員流動(dòng)性以及建議中的個(gè)人風(fēng)格打破了政策制定圈的工作慣性和自我封閉傾向，使圈子得到喚醒并能重新定向。
表2. 2015年美國智庫前十排名
| 排名 | 2015美國排名前十智庫 | 突出研究領(lǐng)域 | 世界排名 |
| 1 | 布魯金斯學(xué)會(huì ) Brookings Institution | 國家經(jīng)濟政策 | 1 |
| 國際發(fā)展 | 1 | ||
| 教育政策 | 2 | ||
| 社會(huì )政策 | 2 | ||
| 國際經(jīng)濟 | 3 | ||
| 2 | 卡內基國際和平基金會(huì ) Carnegie Endowment for International Peace | 對外政策與國際事務(wù) | 3 |
| 國防安全 | 7 | ||
| 透明度與良好治理 | 9 | ||
| 3 | 國際戰略研究中心 Center for Strategic and International Studies (CSIS) | 國防安全 | 1 |
| 全球健康政策 | 3 | ||
| 對外政策與國際事務(wù) | 5 | ||
| 4 | 對外關(guān)系委員會(huì ) Council on Foreign Relations (CFR) | 對外政策與國際事務(wù) | 4 |
| 國際發(fā)展 | 10 | ||
| 5 | 伍德羅·威爾遜國際學(xué)者中心 Woodrow Wilson International Center for Scholars | 國際發(fā)展 | 4 |
| 對外政策與國際事務(wù) | 7 | ||
| 6 | 卡托研究所 Cato Institute | 國家經(jīng)濟政策 | 4 |
| 教育政策 | 3 | ||
| 社會(huì )政策 | 8 | ||
| 國家健康政策 | 9 | ||
| 7 | 蘭德公司 RAND Corporation | 國防安全 | 3 |
| 國家健康政策 | 3 | ||
| 教育政策 | 5 | ||
| 全球健康政策 | 5 | ||
| 社會(huì )政策 | 5 | ||
| 8 | 傳統基金會(huì ) Heritage Foundation | 國家經(jīng)濟政策 | 6 |
| 社會(huì )政策 | 11 | ||
| 9 | 美國進(jìn)步中心 Center for American Progress (CAP) | 國家經(jīng)濟政策 | 8 |
| 教育政策 | 14 | ||
| 10 | 國家經(jīng)濟研究局 National Bureau of Economic Research (NBER) | 國家經(jīng)濟政策 | 2 |
| 國際經(jīng)濟 | 4 |
三、美國智庫的局限與經(jīng)驗
當然，智庫并不是完美無(wú)缺的，它們的輔助決策有時(shí)候也會(huì )帶來(lái)的一些問(wèn)題。比如智庫的觀(guān)點(diǎn)并不總是冷靜的分析，可能會(huì )受到意識形態(tài)或商業(yè)利益的左右，不成熟的想法也可能因為人員流動(dòng)的原因，從而在社會(huì )上造成不成比例的影響力。再者，智庫也會(huì )受到時(shí)代思潮的限制，做出錯誤的預測或分析。另外，隨著(zhù)智庫越來(lái)越依賴(lài)于具體項目的零碎收入，智庫也傾向于只針對合作方提出的具體問(wèn)題進(jìn)行研究，這阻礙了思想的創(chuàng )新。
雖然智庫存在不足之處，但相比于單獨存在的官僚機構，智庫的出現幫助了美國政府在決策上的思考，使決策者在內部、外部不同聲音間做出平衡和選擇，并在至少以下六個(gè)方面體現著(zhù)重要價(jià)值：
1、比政府研究員更好地展望未來(lái)，著(zhù)眼長(cháng)期規劃。
2、可以跳出成規，產(chǎn)生出重構的政策議程。
3、在任何領(lǐng)域沒(méi)有長(cháng)久的利益糾紛，因此可以促成不同群體為同一目標合作。
4、打破官僚主義的壁壘，促進(jìn)知識合成。
5、在政府及其代理間更好地傳播相關(guān)的政策研究。
6、在信息傳播之外，注重于知識的積累和傳播。
雖然由于各個(gè)國家在歷史文化，政治傳統以及所面對的現實(shí)問(wèn)題上的差異，美國智庫的發(fā)展過(guò)程不一定能在其他國家重復，但其發(fā)展經(jīng)驗仍然有以下幾個(gè)可借鑒的方面，包括市場(chǎng)、法律環(huán)境、政治文化和知識產(chǎn)權文化四類(lèi)。
第一，市場(chǎng)指的是智庫供求的形成，政府對咨詢(xún)的需求是市場(chǎng)形成的動(dòng)力，資金的投入也必不可少，而能提供咨詢(xún)服務(wù)的研究機構除了咨詢(xún)公司以外，可以考慮資助大學(xué)使其成為提供政策建議的新資源。
第二，政府需要用法律和稅制來(lái)保障公共服務(wù)慈善事業(yè)的健康環(huán)境，使一些非營(yíng)利性的智庫機構免于繁重的資金運行負擔。
第三，可以設置獎學(xué)金或交換制度，使政府、學(xué)術(shù)、傳媒、基金會(huì )及智庫等各界精英聯(lián)系起來(lái)，幫助政府思考。
第四，在智力環(huán)境上，智庫作為試圖保持中立客觀(guān)的機構，大眾對公共服務(wù)的熱忱與參與，對權威部門(mén)的質(zhì)疑精神以及對政治問(wèn)題的敏感性都必不可少。智庫的本質(zhì)是一個(gè)社會(huì )過(guò)程，而不是技術(shù)過(guò)程。智庫幫助政府思考的意義不僅是用技術(shù)輔助決策，而是使政府機構向著(zhù)更具探索精神和批判精神的方向發(fā)展。
參考文獻
1、[美]詹姆斯·麥甘恩，理查德·薩巴蒂尼著(zhù)，韓雪，王小文譯：《全球智庫：政策網(wǎng)絡(luò )與治理》，上海交通大學(xué)出版社2015年版。
2、金彩虹，黃河等著(zhù)：《歐美大國智庫研究》，上海社會(huì )科學(xué)出版社2016年版。
3、Mcgann, J. G. 2015 Global go to think tank index report. TTCSP Global Go To Think Tank Index Reports. (2016)
摘編：戴威 鞠思婷
聯(lián)系客服
