從遍地開(kāi)花的大開(kāi)發(fā)，到如今的限制開(kāi)發(fā)與禁止開(kāi)發(fā)，中國的區域發(fā)展思路走到了一個(gè)拐點(diǎn)
★ 本刊記者/楊中旭
隨著(zhù)日前國務(wù)院關(guān)于編制全國主體功能區規劃意見(jiàn)的下發(fā)，中國的區域發(fā)展政策調整正式轉入了操作軌道。
主體功能區的關(guān)鍵詞是“環(huán)境承載能力”，其表述最早見(jiàn)于“‘十一五’規劃綱要”中的“將國土空間劃分為優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)四類(lèi)主體功能區。”據參與主體功能區論證的專(zhuān)家透露，相關(guān)的研究早在2003年即已啟動(dòng)。如今，第一階段的研究重點(diǎn)即對相關(guān)理論體系框架的搭建工作已經(jīng)基本完成。
思路變遷
中外學(xué)界的一個(gè)共識是：中國經(jīng)濟持續30年的快速增長(cháng)，其動(dòng)力更多來(lái)自地方政府之間充滿(mǎn)競爭的多頭并進(jìn)格局。在東南沿海得益于改革開(kāi)放之后，西部大開(kāi)發(fā)、東北振興、中部崛起相繼成為國策，中國區域發(fā)展形成一個(gè)多頭并進(jìn)的格局。
一大批二三線(xiàn)省市也趁勢推出了次區域發(fā)展戰略，一段時(shí)期以來(lái)中國的大小開(kāi)發(fā)概念滿(mǎn)天飛，開(kāi)發(fā)區也遍地開(kāi)花。
“問(wèn)題是，這種格局是以經(jīng)濟增長(cháng)模式粗放、環(huán)境污染、土地緊張為代價(jià)的”，中國區域經(jīng)濟學(xué)會(huì )副秘書(shū)長(cháng)肖金成對本刊說(shuō)，“以中國之大，地區差異之明顯，是否有必要每個(gè)地方都要加快發(fā)展？”
此次中央給出的答案是否定的。在國務(wù)院關(guān)于編制全國主體功能區規劃的意見(jiàn)中這樣表述：以農業(yè)為主的地區，原則上要確定為限制開(kāi)發(fā)區域；礦產(chǎn)資源豐富但生態(tài)環(huán)境承載能力較弱的區域，可以適度開(kāi)發(fā)礦產(chǎn)資源，但原則上應確定為限制開(kāi)發(fā)區域；依法設立的省級各類(lèi)自然文化保護區區域要確定為禁止開(kāi)發(fā)區域。
顯然，中央將4個(gè)主體功能區分成了兩個(gè)級別，即重點(diǎn)和優(yōu)化開(kāi)發(fā)及限制和禁止開(kāi)發(fā)。
國家發(fā)改委宏觀(guān)經(jīng)濟研究院區域經(jīng)濟專(zhuān)家高國力在接受本刊采訪(fǎng)時(shí)，對重點(diǎn)開(kāi)發(fā)和優(yōu)化開(kāi)發(fā)給出了具體的解釋。前者是經(jīng)濟增長(cháng)具備潛力而資源環(huán)境承載能力較強的地區；后者更多地集中在長(cháng)三角、珠三角等發(fā)達地區，這些地區的普遍狀況是：土地空前緊張、環(huán)境污染壓力越來(lái)越大，從經(jīng)濟學(xué)角度來(lái)講，已不適合勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
一個(gè)明顯的變化是，4大主體功能區的劃分，已經(jīng)突破了此前的橫向地域限制。無(wú)論是綜合經(jīng)濟區域的劃分(東、中、西部以及東北)，還是自然經(jīng)濟區域的劃分(珠三角、長(cháng)三角、環(huán)渤海、黃河中上游、長(cháng)江上中游、遠西部)，都不足以涵蓋主體功能區。“在上述任何一個(gè)經(jīng)濟區，都將出現4大主體功能區并存的局面”。高國力說(shuō)。
“一切尚未定局，因為無(wú)論是劃分標準還是政策補償，現在還都只規定了原則。”課題組專(zhuān)家說(shuō)。按照國務(wù)院意見(jiàn)的要求，國家主體功能區規劃一個(gè)月后形成初稿，向社會(huì )廣泛征求意見(jiàn)之后于12月報國務(wù)院審議；而省級主體功能區規劃需在明年6月形成初稿，明年11月報請地方政府審議。
目前讓政界和學(xué)界都感到頭疼的，是大量相關(guān)政策的調整。國務(wù)院的意見(jiàn)中稱(chēng)：實(shí)現主體功能區定位，關(guān)鍵要調整完善相關(guān)政策。
意見(jiàn)列出了需要調整的7項政策:財政、投資、產(chǎn)業(yè)、土地、人口、環(huán)保、績(jì)效評價(jià)和政績(jì)考核。其中，意見(jiàn)在財政政策中再次重申了基本公共服務(wù)均等化的目標，并將通過(guò)轉移支付制度“重點(diǎn)增加對限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)區域用于公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境補償。”
在地方政府視作“第二財政”的土地出讓金方面，意見(jiàn)也做出了相應調整：對優(yōu)化開(kāi)發(fā)區域實(shí)行更嚴格的建設用地增量控制，適當擴大重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區域建設用地供給，嚴格對限制開(kāi)發(fā)區域和禁止開(kāi)發(fā)區域的土地用途管制，嚴禁改變生態(tài)土地用途。
包括肖金成在內的區域發(fā)展專(zhuān)家指出，在目前的績(jì)效評價(jià)和政績(jì)考核體系下，凡是具備發(fā)展潛力的地方，往往希望能夠搭上重點(diǎn)開(kāi)發(fā)和優(yōu)化開(kāi)發(fā)的班車(chē)。有鑒于此，意見(jiàn)對干部考核明確了新的原則：優(yōu)化開(kāi)發(fā)區域要強化經(jīng)濟結構、資源消耗、自主創(chuàng )新的評價(jià)，弱化經(jīng)濟增長(cháng)的評價(jià)；重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區域要對經(jīng)濟增長(cháng)、質(zhì)量效益、工業(yè)化和城鎮化水平以及相關(guān)領(lǐng)域的自主創(chuàng )新等實(shí)行綜合評價(jià)；限制開(kāi)發(fā)區域要突出生態(tài)建設和環(huán)境保護等的評價(jià)，弱化經(jīng)濟增長(cháng)、工業(yè)化和城鎮化水平的評價(jià)；禁止開(kāi)發(fā)區域主要評價(jià)生態(tài)建設和環(huán)境保護。
學(xué)術(shù)爭論漸漸平息
和不久前流產(chǎn)的“綠色GDP報告”一樣，主體功能區的構想同樣引起了政界和學(xué)界的爭論。
“十一五規劃”出爐前，時(shí)任國家發(fā)改委發(fā)展規劃司司長(cháng)的楊偉民力主展開(kāi)對主體功能區的研究并寫(xiě)進(jìn)“十一五規劃”，但在向學(xué)界征求意見(jiàn)并落實(shí)課題研究時(shí)，卻碰到學(xué)者的不同意見(jiàn)，中國區域經(jīng)濟學(xué)會(huì )副秘書(shū)長(cháng)肖金成就是其中之一。
據肖金成回憶，他當時(shí)提出的看法是:這一方案好提不好收，因為在落實(shí)層面有大量的工作要做。如果不做扎實(shí)，就可能出現“拍腦袋分配”的局面。
肖金成所負責的課題組所做的研究，從另外一個(gè)方向開(kāi)始著(zhù)手：劃分中國區域經(jīng)濟10大增長(cháng)潛力地區和6大問(wèn)題地區。在接受本刊采訪(fǎng)時(shí)，肖金成明確表示，上述兩個(gè)地區，實(shí)際上與主體功能區中的重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區、限制開(kāi)發(fā)區大體吻合，但在前述綜合經(jīng)濟區和自然經(jīng)濟區劃分方案尚有待完善的今天，同時(shí)開(kāi)展更深層次的主體功能區方案設計難度很大，“完成一項國際上理論尚屬空白的課題，需要有計劃、分階段推進(jìn)。”
難度雖然大，但根據課題組專(zhuān)家的說(shuō)法，“中央的決心更大”，而近年來(lái)一系列環(huán)境、生態(tài)問(wèn)題的出現，已經(jīng)讓政界和學(xué)界漸漸變得沒(méi)有其他選擇，只有邊做邊研究。
“事實(shí)上，‘十一五規劃’出來(lái)之后，爭論的聲音就已經(jīng)逐漸平息了，”高國力說(shuō)，“在那之后，學(xué)界的研究也開(kāi)始轉向如何落實(shí)規劃。”
在后來(lái)的課題中，圍繞規劃主體官員和學(xué)者也曾發(fā)生爭論。有學(xué)者認為，在目前體制下，以市為主體，以縣為單元進(jìn)行規劃相對容易操作。一些學(xué)者撰寫(xiě)論文，詳細闡述了省會(huì )城市的中心輻射帶動(dòng)作用。但在國家發(fā)改委的一些官員看來(lái)，市級政府規劃將來(lái)會(huì )變得缺乏操作性，因為省直管縣已經(jīng)成為潮流。
在國務(wù)院此次下發(fā)的意見(jiàn)中，仍未對此進(jìn)行明確，只是概括性地表述：原則上以縣級行政區為基本單元。
博弈剛剛開(kāi)始
據本刊了解，最近在國土資源部門(mén)召開(kāi)的一次專(zhuān)家論證會(huì )上，有專(zhuān)家表示了如下?lián)鷳n(yōu)：“主體功能區的規劃出來(lái)后，國土規劃提得少了，甚至還有人認為可以把國土規劃覆蓋了。”
類(lèi)似的部門(mén)規劃權爭議，隨著(zhù)國務(wù)院意見(jiàn)的下發(fā)，才剛剛開(kāi)始。課題組的專(zhuān)家告訴本刊，部門(mén)之間的確有很多不同的看法，其背后是權力的損益，這將在無(wú)形中增大中央的調控難度。
另一部分不同的聲音則來(lái)自地方。由于發(fā)展階段不同，相對而言，發(fā)達的東部地區較為歡迎方案出臺，一些缺少發(fā)展要素的中西部地區也迫切希望以此為依據加快公共財政均等化的腳步，但在一些資源豐富、近些年來(lái)依靠西部大開(kāi)發(fā)政策獲得收益的省份，其態(tài)度則有不同。
課題組專(zhuān)家透露說(shuō)，在“‘十一五’規劃綱要”制定之時(shí)，曾經(jīng)設想將一些資源大省列入限制開(kāi)發(fā)區域，在這些地區表達了自己的訴求之后，這一設想被暫時(shí)擱置。一些區域經(jīng)濟學(xué)者對資源大省的開(kāi)采方式則頗有微辭，甚至將一些不規范的行為定性為“掠奪性開(kāi)采”，從而致生態(tài)環(huán)境于險地。
而一位資源大省的地方官員在接受本刊采訪(fǎng)時(shí)，沒(méi)有更多陳述地方的理由，只是擺了一個(gè)事實(shí)：2000年西部大開(kāi)發(fā)之前，電力供應一直是中國經(jīng)濟發(fā)展的兩大瓶頸之一(另一個(gè)為交通)，隨著(zhù)7年間火電廠(chǎng)的裝機總量建設超過(guò)過(guò)去數十年的總和，電力瓶頸不再。
就全國而言，尚有多處區域的定位處在爭論之中，包括關(guān)中地區、成渝地區、遼寧中南部地區，究竟算作優(yōu)化開(kāi)發(fā)區域還是重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區域，相關(guān)方面一直爭持不下。“由于方案涉及多方利益調整，因此很敏感”，課題組專(zhuān)家說(shuō)：“最終的方案，將取決于以下4個(gè)因素：標準、政治博弈、民族、國防。” ★
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