前 言
北京市西城區從2004年，開(kāi)展和推廣社區居家養老服務(wù)工作，至盡已有4年的時(shí)間了。前三年的試點(diǎn)工作，初步形成了社區居家養老工作的基本格局。在此基礎上，西城區老齡工作委員會(huì )辦公室委托月壇街道于2007年進(jìn)行了“老年人對社區居家養老服務(wù)需求”的調查，通過(guò)調查，形成了西城區社區居家養老服務(wù)的政策體系，這一政策體系成為建議西城區今后深化社區居家養老工作的有力依據。
同時(shí)，在月壇街道進(jìn)行“老年人對社區居家養老服務(wù)需求”調查的時(shí)候，我們就發(fā)現，要把社區居家養老服務(wù)的政策體系落實(shí)到實(shí)處，保持社區居家養老工作順利健康發(fā)展，我們還必須進(jìn)一步探討政府在社區居家養老中的職責和作用。因此，我們選擇了“推進(jìn)社區居家養老：政府的職責”，作為一個(gè)重要的攻關(guān)課題，來(lái)進(jìn)行深入研究。
一 社區居家養老服務(wù)工作回顧
西城區是北京市最早進(jìn)入老齡化的城區，也是老齡化比例最高的地區。目前，老年人口已達15.5萬(wàn)，占總人口的20.3%，人口老齡化日趨加劇，銀色浪潮來(lái)勢迅猛，養老壓力越來(lái)越大。
為應對挑戰，西城區不斷加大對養老事業(yè)的投入，不斷加大對養老服務(wù)設施的改擴建力度，加強社會(huì )養老保障，完善服務(wù)體系，創(chuàng )新服務(wù)機制，積極探索與區情區位相適應的養老服務(wù)模式。 2004年開(kāi)展居家養老服務(wù)試點(diǎn)工作，2005年居家養老服務(wù)在全區推開(kāi)，經(jīng)過(guò)三年多的實(shí)踐與探索，居家養老服務(wù)已取得明顯成效。初步形成了政府主導、民間組織運作、社會(huì )參與、覆蓋全區的符合西城區情的居家養老服務(wù)格局。
1. 從調研入手，試點(diǎn)先行，為全面推進(jìn)積累經(jīng)驗
了解和掌握養老需求是做好居家養老服務(wù)的前提條件。為此，區、街對20000多老人開(kāi)展了養老需求調查，確定了以生活照料、康復護理、精神慰藉為主要服務(wù)內容，在此基礎上選擇居、街兩個(gè)層面為試點(diǎn)。
層面，創(chuàng )立了由社區居委會(huì )和社區單位共同組成的具有自我管理、自我服務(wù)、獨立法人性質(zhì)的社團組織、注冊成立了民非企業(yè)“無(wú)圍墻敬老院”，通過(guò)實(shí)體運作和社會(huì )力量參與、將服務(wù)延伸到老人家庭，形成了獨具特色的“汽南模式”。
在街道層面，選擇德勝街道為試點(diǎn)，依托社區服務(wù)中心，在原敬老院的基礎上搭建輻射全地區的養老服務(wù)平臺，以整合資源、專(zhuān)業(yè)化服務(wù)為手段，形成了滿(mǎn)足多元化養老需求為目的的“德勝模式”。
汽南的推進(jìn)方式不同，服務(wù)理念一樣都是由政府搭臺，民間組織運作，專(zhuān)業(yè)化服務(wù)。通過(guò)居家養老服務(wù)這樣一個(gè)聯(lián)動(dòng)的服務(wù)平臺，實(shí)現對社會(huì )力量的最大吸納和對社區資源的最優(yōu)整合，實(shí)現服務(wù)體制、運行機制和管理模式的創(chuàng )新，實(shí)現服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)規范和服務(wù)管理上的全面提升。
2. 組織創(chuàng )新，形成覆蓋全區的養老服務(wù)網(wǎng)絡(luò )
居家養老服務(wù)工作，全區成立了以主管區長(cháng)為組長(cháng)、民政局長(cháng)為副組長(cháng)、相關(guān)單位為成員的居家養老服務(wù)領(lǐng)導小組，設立了辦公室。區和街分別成立了居家養老服務(wù)中心，全區152個(gè)社區居委會(huì )都建立了居家養老服務(wù)工作站。
區居家養老服務(wù)中心為注冊登記的民非性質(zhì)的法人單位，受政府委托承接全區居家養老服務(wù)的推進(jìn)工作。區財政每年給區中心撥辦公經(jīng)費10萬(wàn)元。
街道居家養老服務(wù)中心以街社區服務(wù)中心為依托，具體負責對居家養老服務(wù)的組織管理和推動(dòng)，每年辦公經(jīng)費6萬(wàn)元，由區、街按1：1比例撥付。
社區居家養老服務(wù)工作站主要負責對居家養老服務(wù)的質(zhì)量監督和考評，了解和反饋需求信息，發(fā)動(dòng)服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)和志愿者開(kāi)展為老服務(wù)等。
另外根據實(shí)際情況，創(chuàng )造性地建立巡視服務(wù)制度。建立了有21名工作人員的居家養老巡視員隊伍，為全區的高齡、空巢和有需求的老人開(kāi)展巡視服務(wù)，并為全區60歲以上的老年人建立了統一的服務(wù)需求臺帳。
3. 制度創(chuàng )新，保持專(zhuān)業(yè)化、規范化的鮮明特色
民政局先后出臺了《西城區居家養老服務(wù)補貼辦法》、《西城區居家養老服務(wù)獎勵辦法》等多個(gè)政策文件，明確規定我區所有低?？粘怖先酥灰行枨?，都可以享受補貼服務(wù)。對低?？粘哺啐g老人、孤寡老人、“三無(wú)”老人和有特殊貢獻的老人等，只要有需求，每人每月可享受160-280元（20-35小時(shí)）不等的補貼服務(wù)。每安排一名本市下崗失業(yè)人員從事居家養老服務(wù)并簽滿(mǎn)一年勞動(dòng)合同或勞動(dòng)協(xié)議的，每年獎勵服務(wù)實(shí)體600元。同等條件，每安排一名外地來(lái)京務(wù)工人員從事居家養老服務(wù)，每年獎勵服務(wù)實(shí)體300元。對每月服務(wù)不少于100小時(shí)的居家養老服務(wù)員，每人每月獎勵50元。到2007年底，全區享受居家養老服務(wù)的老人已達158人。
區衛生局制定了《關(guān)于實(shí)施老年健康促進(jìn)工程進(jìn)一步加強居家養老服務(wù)的通知》，對行動(dòng)不便且經(jīng)濟有困難的老人開(kāi)展關(guān)愛(ài)服務(wù)，即每周入戶(hù)義務(wù)巡視一次，關(guān)注健康、解答咨詢(xún)，每月一次入戶(hù)醫療服務(wù)，每年一次義務(wù)體檢。為方便老人，區民政局出臺了《關(guān)于對80歲以上高齡特困老人申請補貼服務(wù)免健康評估的通知》，補貼服務(wù)向低保邊緣的困難老人擴展。
區人力資源和社會(huì )保障局制訂了《關(guān)于促進(jìn)居家養老服務(wù)規范化發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》、對居家養老服務(wù)的從業(yè)人員從招聘、培訓及就業(yè)社會(huì )保險補貼等都做了明確規定。目前，我區新街口等街道居家養老服務(wù)員全部是下崗失業(yè)人員。
此外，西城區還制定了《西城區居家養老服務(wù)工作標準》等二十多份全區統一的制度、規定和標準，形成了較為完善的政策支撐體系和制度保障體系。全區居家養老服務(wù)員實(shí)行六統一，即服務(wù)標準統一、服務(wù)承諾統一、上崗協(xié)議統一、培訓考試統一、佩戴胸卡統一、工作著(zhù)裝統一。
4. 機制創(chuàng )新，為居家養老服務(wù)的深入開(kāi)展注入活力
西城區始終堅持政府主導，民間組織運作，社會(huì )力量參與和家庭支持的基本原則，使政府資源、市場(chǎng)資源、社區資源得到有效整合，逐步形成了互補聯(lián)動(dòng)的工作機制。全區已有40多個(gè)單位掛牌加盟居家養老服務(wù)，正式成為居家養老服務(wù)的定點(diǎn)單位。在投入機制方面，我們不斷摸索總結，形成了由財政資金、福彩資金和社會(huì )捐贈資金合力支持的保障機制，已投入130萬(wàn)元用于對困難老人的補貼服務(wù)。
西城區大、中型綜合醫院與社區衛生站有機配合，為老年人就醫開(kāi)設綠色通道，實(shí)現了大病去醫院，康復在社區，日常護理進(jìn)家庭的良性循環(huán)。廣大社區志愿者與居家老人開(kāi)展“一幫一”、“多幫一”結對服務(wù)，青年志愿者還與孤寡老人、空巢老人開(kāi)展認親助老活動(dòng)。通過(guò)簽訂認親協(xié)議，使助老服務(wù)制度化。
為解決孤寡老人、空巢老人吃飯難問(wèn)題，2006年起,加大投入力度選擇試點(diǎn)街道開(kāi)展配送餐服務(wù)，擬用三年時(shí)間實(shí)現以市場(chǎng)養服務(wù)的良性運轉，打造為老服務(wù)的品牌企業(yè)，以帶動(dòng)和促進(jìn)其它為老服務(wù)業(yè)的發(fā)展。到2007年底，全區已有469位老人享受了送餐服務(wù)，209位老人在老年飯桌就近用餐。為老營(yíng)養配餐試驗項目正在進(jìn)行。
為進(jìn)一步完善居家養老服務(wù)，2008年初，西城區籌資100萬(wàn)元用于對居家老人專(zhuān)項服務(wù)補貼，其中， 為居住在平房區的低?；虻捅＿吘壚先嗣咳巳晏峁?2張洗澡票（每張票10元）；為使用罐裝液化氣的空巢老人每罐補貼送罐服務(wù)費2元；為行動(dòng)不便的空巢老人在家理發(fā)每次補貼上門(mén)服務(wù)費3元。據不完全統計，目前僅此三項服務(wù)受益的老人已達兩萬(wàn)余人次。
5. 理念創(chuàng )新，為居家養老服務(wù)的深入開(kāi)展提供保障
西城區政府向全區轉發(fā)了《西城區養老服務(wù)社會(huì )化示范活動(dòng)方案》。力爭用2至3年時(shí)間構建起與西城經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展相適應的以居家養老為基礎，以社區服務(wù)為依托，以機構養老為補充的養老服務(wù)體系。近年來(lái)，全區著(zhù)重從三個(gè)層面推進(jìn)工作，為社區居家養老提供保障。
在區層面，投資1.2億元建成的區級養老服務(wù)中心，正成為引領(lǐng)全區住養服務(wù)標準化、規范化、高品質(zhì)的龍頭企業(yè)和展示首都中心城區住養水平的窗口。
在街道層面，加快敬老院的升級改造，增加住養床位，引進(jìn)中介組織和管理人才，探索公辦民營(yíng)的管理模式，同時(shí)，開(kāi)展輻射家庭的居家養老服務(wù)。2005年區財政投入410萬(wàn)元，對6所敬老院改擴建，新增床位100張。
在社區層面，把居家養老與社區服務(wù)相結合，不斷拓展服務(wù)領(lǐng)域，完善服務(wù)體系、優(yōu)化養老環(huán)境，為13萬(wàn)多老人建立了健康檔案，為1371位老人免費安裝了緊急求助鈴，每年為1000多位經(jīng)濟困難老人義務(wù)體檢。去年初，啟動(dòng)了覆蓋全區的“溫情關(guān)愛(ài)工程”，建立了醫療服務(wù)網(wǎng)、安全服務(wù)網(wǎng)、溫情服務(wù)網(wǎng)和生活服務(wù)網(wǎng)，四網(wǎng)合一開(kāi)展全方位助老服務(wù)，讓所有的老人都能享受改革發(fā)展的成果。
6. 強化參與，促進(jìn)社會(huì )各界廣泛參與
目前，全區已有82個(gè)單位掛牌加盟居家養老服務(wù)，正式成為居家養老服務(wù)的定點(diǎn)單位，一些單位的內部設施陸續向轄區老人開(kāi)放。廣大社區志愿者與3136位居家老人開(kāi)展結對服務(wù)。幾年來(lái)，西城已為13萬(wàn)老人建立了健康檔案，為1371位空巢老人免費安裝了緊急求助鈴，為917 位獨居或孤寡老人免費安裝了“一摁靈”，每年為1000多位經(jīng)濟困難老人義務(wù)體檢。為方便居家養老，從2007起西城區實(shí)施無(wú)障礙設施進(jìn)家庭工程，由政府出資，每年為100戶(hù)低?；虻捅＿吘壍母啐g、患病、空巢老人免費實(shí)施無(wú)障礙改造，包括修建出入坡道，安裝室內行走扶手，安裝坐浴凳等。
今后，西城區居家養老工作將在完善服務(wù)體系的基礎上，繼續深化這幾項服務(wù)，拓寬為老服務(wù)渠道，針對老年人服務(wù)需求，為全區老年人提供專(zhuān)業(yè)化、特色化的服務(wù)。
二 社區居家養老服務(wù)典型情況分析
為了既能夠反映西城區社區居家養老服務(wù)工作的全貌，又能突出重點(diǎn)，發(fā)現新問(wèn)題、新情況，達到調研的預期目的，這次調研，我們采取了典型訪(fǎng)談的方法。具體做法是：
首先，訪(fǎng)談單位和部門(mén)的選取。根據實(shí)際掌握的情況，我們選取了什剎海街道、金融街道、西長(cháng)安街道、新街口街道、德勝街道、社區服務(wù)中心和西城區民政局等7個(gè)街道、部門(mén)，進(jìn)行重點(diǎn)訪(fǎng)談。需要說(shuō)明的是，月壇街道是西城區最早開(kāi)展社區居家養老服務(wù)試點(diǎn)工作的街道，2007年已經(jīng)做了“老年人社區居家養老服務(wù)需求”的調研，因此，這次訪(fǎng)談沒(méi)有涉及月壇街道，但在后文分析的時(shí)候將利用其已有的工作和調研成果。
其次，訪(fǎng)談重點(diǎn)。這7個(gè)街道和部門(mén)在社區居家養老服務(wù)工作中，都有一項或多項工作做得較為出色，因此，我們重點(diǎn)訪(fǎng)談：什剎海街道的配餐服務(wù)；金融街道的老年人協(xié)會(huì )建設；西長(cháng)安街道六部口社區幫扶制度；新街口街道的老年人協(xié)會(huì )建設和前公用社區巡視制度；德勝街道的志愿者服務(wù)工作和公益律師進(jìn)社區活動(dòng)；西城區居家養老巡視員制度等。
第三，訪(fǎng)談對象。包括街道的老齡干部、社區居委員書(shū)記和主任，社區老齡工作負責人、社區服務(wù)員和社區志愿者等。
第四，訪(fǎng)談方式。以座談會(huì )為主，讓參與者從各自工作角度談經(jīng)驗，主要談問(wèn)題，以及解決問(wèn)題的設想和要求。
(一) 制度建設
1. 巡視員制度
2007年8月，西城區民政局發(fā)布了《關(guān)于在全區開(kāi)展居家養老巡視服務(wù)的意見(jiàn)》，將全區所有有需求的特困老年群體納入服務(wù)范圍，防止老人因“沒(méi)人管、沒(méi)人問(wèn)”而引起意外。
西城區的巡視服務(wù)是由政府出資，委托民間組織——區居家養老服務(wù)中心具體運作，向社會(huì )公開(kāi)招聘巡視員，無(wú)償向有需求的老人提供巡視服務(wù)。巡視服務(wù)的主要對象是空巢老人和孤寡老人。巡視服務(wù)以了解需求、傳遞信息、關(guān)注健康、安全提示及精神慰藉等為主要服務(wù)內容。以入戶(hù)探望為主與電話(huà)問(wèn)詢(xún)相結合，由社區居家養老服務(wù)工作站依據老人的年齡及身體狀況提出巡視建議，確定巡視間隔。巡視服務(wù)以老人自愿，子女支持為前提，通過(guò)委托書(shū)形式加以明確。
目前，西城區共有居家養老巡視服務(wù)管理員、巡視員21人，經(jīng)過(guò)面試、筆試，他們從100多位應聘者中脫穎而出，在上崗前又經(jīng)歷了嚴格的培訓。區居家養老服務(wù)中心采取委托社會(huì )企業(yè)勞務(wù)派遣的新形式，并制訂了一系列巡視服務(wù)的工作制度、考核標準和獎懲體系，根據居家養老服務(wù)的“六統一”標準對巡視員進(jìn)行規范管理。通過(guò)開(kāi)展巡視服務(wù)，為空巢老人幫扶工作開(kāi)辟了新途徑。目前，已對909位老人開(kāi)展了巡視服務(wù)。
為使居家養老巡視服務(wù)從起步之日起就具有較強的規范性和專(zhuān)業(yè)性。西城區還制定了《關(guān)于在全區開(kāi)展居家養老巡視服務(wù)制度的實(shí)施意見(jiàn)》、《居家養老巡視員職責》、《居家養老巡視員管理辦法》等二十余種政策、規章制度；建立了巡視服務(wù)登記表、結對服務(wù)登記表等相關(guān)臺帳。全區居家養老巡視服務(wù)實(shí)行六統一，即服務(wù)標準統一、服務(wù)承諾統一、上崗協(xié)議統一、培訓考試統一、工作著(zhù)裝統一、佩戴胸卡統一。
敬老巡視服務(wù)制度的實(shí)行，是西城區空巢老人服務(wù)理念的又一次重大突破。巡視員主動(dòng)走入老人家中，防止老人發(fā)生意外，在老人需求和社會(huì )服務(wù)資源之間搭建橋梁，有效改善了以往工作中“等老人要求再提供服務(wù)”的被動(dòng)模式，把工作做在了前面，讓老人真正能夠享受到“足不出戶(hù)”的服務(wù)。
巡視服務(wù)開(kāi)展幾個(gè)月來(lái)，收到了良好的效果。巡視員在巡視過(guò)程中發(fā)現老人昏倒事件兩起，分別通過(guò)撥打急救電話(huà)和緊急聯(lián)系子女的方式及時(shí)解決；發(fā)現老人去世事件一起，避免了老人病死家中無(wú)人知曉。巡視員和空巢老人建立了深厚的感情，“不是親人，勝似親人”，許多老人提前在家門(mén)口等待巡視員到來(lái)，并將家中的食物送給巡視員，在巡視員因制度要求表示拒絕之后仍堅持要給，說(shuō)“你不收，我可不高興”，譜寫(xiě)了一幅和諧美麗的畫(huà)卷。
當然，巡視員制度仍需要在實(shí)踐中完善和改進(jìn)：（1）從宏觀(guān)上講，還需要進(jìn)一步完善社區居家養老服務(wù)的支撐體系。（2）需要健全全區老年人的數據庫建設，尤其是要解決人戶(hù)分離問(wèn)題。（3）需要擴大服務(wù)的項目，如老年人的精神慰藉服務(wù)。（4）需要整合區域范圍內的為老服務(wù)資源，尤其需要完善巡視員制度的服務(wù)鏈條。
2. 六部口社區巡視制度
六部口社區有空巢老人103人，其中有各種原因和困難需要幫扶的有20人。2007年社區在為老服務(wù)的過(guò)程中，提出三種方式：社區居委會(huì )的服務(wù)、社區老年協(xié)會(huì )的服務(wù)和社區志愿者服務(wù)，但這些服務(wù)都有局限性。
經(jīng)過(guò)探索，2008年初，社區提出了一種新的服務(wù)方式，以便使社區空巢老人得到更好的關(guān)愛(ài)和照顧。
首先是為空巢老人建立基本情況檔案。
其次，將空巢老人分為三類(lèi)，一類(lèi)是有一定經(jīng)濟基礎，而且身體健康的老人，約56人，他們的需求多是精神和文化方面的，社區多組織一些適合這部分老人的文體活動(dòng)和各類(lèi)形式的學(xué)習、講座。第二類(lèi)是有經(jīng)濟基礎，身體有常見(jiàn)病，但能自己照顧自己的，約有27人。第三類(lèi)是雖有經(jīng)濟基礎，但年事已高，行動(dòng)不便，或身體不好，經(jīng)濟基礎較差的老人，需要特別關(guān)注，約有20人。
摸清情況后，除了繼續作好前兩類(lèi)老人的工作外，六部口社區把工作重點(diǎn)放在第三類(lèi)空巢老人上。首先是社區聘用空巢老人巡視員，條件是：社區退休人員、身體健康、有為老人服務(wù)的意愿、熱情和奉獻精神。其次是制定巡視員的職責和任務(wù)。經(jīng)過(guò)嚴格篩選，確定一名巡視員。幫扶員每天走訪(fǎng)4-5家，巡視員的報酬從街道項目中的社區公益事業(yè)金中支取。
從實(shí)踐來(lái)看，社區巡視制度比較符合社區空巢老人的實(shí)際，是對全區巡視員制度的一個(gè)有益補充，有利于整合各方面的力量，使得社區為老服務(wù)呈現出一種立體式發(fā)展的動(dòng)向。
通過(guò)半年的試點(diǎn)，近期最需要加強的工作，一是如何使上級領(lǐng)導真正重視起來(lái)。二是如何通過(guò)找需求、定標準，使社區幫扶工作按項目運作的方式進(jìn)行， 使之制度化。
客觀(guān)地講，目前的社區巡視制度仍處在探索階段，還有許多需要完善的地方。
最主要的問(wèn)題是政府如何解決對空巢老人的間接服務(wù)這一難題。在老年人優(yōu)待政策上要突出對空巢老人的傾斜力度。
其次是政府如何提供資金，發(fā)展社會(huì )組織，來(lái)支持對空巢老人的服務(wù)。
第三是要穩定社區基層干部隊伍。社區沒(méi)有像計生協(xié)會(huì )、殘聯(lián)那樣的協(xié)管員，工作不好開(kāi)展。建議老齡機構一定要理順，在社區能夠成立老齡協(xié)管員。
第四是全區實(shí)行的巡視員制度與社區工作脫節，銜接不上。巡視員有給社區多增加一個(gè)“婆婆”之嫌。
(二) 為老服務(wù)項目
1. 居家養老配餐中心
（1）機構設立情況。
什剎海街道居家養老配餐中心于2006年由西城區民政局從福利彩票拿出200萬(wàn)投資并提供地點(diǎn)建立，目前已形成由政府支持與自主經(jīng)營(yíng)相結合逐步過(guò)度到以社會(huì )化為主題的多元化投資體系。什剎海街道居家養老配餐中心由“一個(gè)中心五個(gè)配餐點(diǎn)”組成。一個(gè)中心就是什剎海社區配餐中心，五個(gè)配餐點(diǎn)分別是興華社區配餐點(diǎn)、西巷社區配餐點(diǎn)、大石橋敬老院配餐點(diǎn)、金秋園敬老院配餐點(diǎn)和劉海服務(wù)中心配餐點(diǎn)。
（2）服務(wù)對象和補貼政策。
居家養老送餐主要的服務(wù)對象是本轄區高齡、獨居、特困、孤寡、殘疾、低保和低保邊緣的老年人。補貼政策是對符合國家標準的特困、低保、孤寡、殘疾老年人給予“政府買(mǎi)單”政策，全部免費送餐，對那些屬于低保邊緣的老年人補貼50%，即半價(jià)送餐，或只收取成本價(jià)的有償送餐。
（3）服務(wù)情況。
什剎海社區配餐中心主任為中心總負責人，配餐中心廚師長(cháng)負責管理一個(gè)中心和五個(gè)配餐點(diǎn)的所有廚房，這六個(gè)配餐廚房還設專(zhuān)人負責，以便處理應急事件和日常管理工作。配餐中心的送餐服務(wù)隊主要是由社會(huì )招聘來(lái)的4050人員組成，上崗前接受過(guò)培訓。配餐中心還針對老年人的特點(diǎn)招聘了專(zhuān)業(yè)的營(yíng)養師。配餐中心的服務(wù)項目主要包括送餐服務(wù)，入戶(hù)家政服務(wù)、志愿者免費上門(mén)服務(wù)等。其中送餐服務(wù)分為免費送餐和政府補貼半價(jià)送餐，以及自費送餐。配餐中心定期回訪(fǎng)被服務(wù)的老人，進(jìn)行入戶(hù)調查，詳細詢(xún)問(wèn)老年對送餐的滿(mǎn)意程度，以及建議等。配餐中心服務(wù)覆蓋了什剎海街道29個(gè)社區，還包括周邊地區。目前，已有300多位老人享受到配餐中心的服務(wù)，反映良好。
當然，維持配餐中心的正常運轉，僅僅依靠政府撥款還不夠。因此，社區服務(wù)中心利用所經(jīng)營(yíng)的商店、大眾浴池、小飯店、修車(chē)修鞋攤位、政府委托的綠化管理、旅游公司等收入來(lái)補貼配餐中心所需費用。
（4）未來(lái)設想。
總的來(lái)看，配餐中心的運轉基本上是成功的，但還有一些深層次的問(wèn)題需要解決。
一是要進(jìn)一步爭取政府重視。由于送餐老人多屬于民政、殘聯(lián)和紅十字會(huì )等政府部門(mén)的管理對象，因此，把送餐工作做好了，有利于提高政府的重視程度，有利于獲得政府更多的資金支持和場(chǎng)地支持。
二是實(shí)現配餐中獨立的企業(yè)化經(jīng)營(yíng)。目前配餐中心由政府直接管理、靠政府撥款，體制和運行機制上存在很多局限，缺少自主經(jīng)營(yíng)的活力和動(dòng)力。如果把配餐中心變?yōu)樯鐓^服務(wù)中心下屬企業(yè)，配餐中心在設備、人員工資等方面有了更多的自主性，將更有利于配餐中心的發(fā)展。
三是加大宣傳力度，把這項服務(wù)推廣到全社會(huì )。要擴大服務(wù)，創(chuàng )出品牌，形成品牌效應。
四是要鼓勵更多的社會(huì )組織參與為老服務(wù)，不能單純依靠政府投資，要拓寬資金渠道。
五是要培養一批具有專(zhuān)業(yè)精神的人從事配餐服務(wù)工作。
2. 前公用社區的社區幫扶制度
前公用社區的社區幫扶制度主要是采取“一對一”結對子的辦法，尋找24位老年志愿者為困難老年人服務(wù)。老年志愿者不計任何報酬，多年來(lái)風(fēng)雨無(wú)阻，甘于奉獻。從調查中，我們發(fā)現一個(gè)對比非常強烈的問(wèn)題：為什么報名參加奧運志愿者的人，特別是大學(xué)生、青壯年人那么踴躍，而且報名的場(chǎng)面那么火暴，而真正想成為為老服務(wù)的志愿者卻少的可憐，尤其是青壯年幾乎見(jiàn)不到。從前公用社區的社區幫扶制度實(shí)踐，基層工作者發(fā)現要解決的問(wèn)題有：
首先是中央國家出臺了政策就應當能夠貫徹落實(shí)。既然國家出臺了社區居家養老政策，那么就用有相應的資金支持。
其次是應當給志愿者一定的報酬，以調動(dòng)全社會(huì )敬老、助老、愛(ài)老的熱情。至于經(jīng)費從哪個(gè)部門(mén)出，如何能夠直接撥款到最基層的社區這樣的問(wèn)題，建議區民政局在財政部門(mén)立項，實(shí)行項目管理。
第三，新聞媒體要發(fā)揮導向作用，眼睛要向下看，要把鏡頭和報道的焦點(diǎn)集中在基層樸實(shí)平凡的慰勞服務(wù)者身上。
(三) 社會(huì )組織參與
1. 老年人協(xié)會(huì )建設情況分析
(1) 金融街道老年人協(xié)會(huì )建設。
金融街道老年人協(xié)會(huì )于2004年在西城區民政局登記注冊成立，有800多會(huì )員，2008年已發(fā)展到3000多會(huì )員，每人每年交5元會(huì )費。剛成立的時(shí)候有3萬(wàn)元啟動(dòng)資金，從2005年開(kāi)始，街道每年撥款10萬(wàn)元，此外，還依靠聯(lián)合辦學(xué)等，每年獲得5-6萬(wàn)元的收入。
老年人協(xié)會(huì )有1名會(huì )長(cháng)，3名副會(huì )長(cháng)和1名秘書(shū)長(cháng)，負責日常工作。理事會(huì )由15人組成。這些人員由居委會(huì )和街道老齡主任、各個(gè)社區老年人協(xié)會(huì )共同推薦產(chǎn)生。老年人協(xié)會(huì )下設宣傳教育、健康咨詢(xún)、文化娛樂(lè )、體育健身和維權服務(wù)五個(gè)部。同時(shí)老年人協(xié)會(huì )會(huì )長(cháng)也是居委會(huì )成員，這樣有利于通報情況，開(kāi)展工作。
老年人協(xié)會(huì )剛成立十，依靠社會(huì )關(guān)系開(kāi)展工作?，F在有了固定經(jīng)費以后，每一個(gè)月搞一次大的活動(dòng)，比如趣味運動(dòng)會(huì )、健身操展示、文藝匯演等，小的活動(dòng)次數則很多。此外，協(xié)會(huì )成立了志愿者服務(wù)隊，“一幫一”，結對子，為有需求的困難老年人和高齡老年人提供買(mǎi)菜、看病、精神慰藉服務(wù)、法律服務(wù)、養老送終等服務(wù)。老年協(xié)會(huì )還成立了便民服務(wù)隊，由17人組成，提供理發(fā)、磨刀、修自行車(chē)、修老電器、疏通上下水道等定期服務(wù)，
從5年的實(shí)踐來(lái)看，老年人協(xié)會(huì )作為“自我管理、自我服務(wù)、自我教育和自我監督”的社會(huì )組織，發(fā)揮了重要的作用。一是替政府分憂(yōu)，做了許多政府做不了的事情，成為政府有利的助手。二是熱心為老年人提供服務(wù)，滿(mǎn)足了老人的許多需求，解決了老年人的許多困難。三是成為減少群眾與政府矛盾沖突的緩沖點(diǎn)，在政府與老年人之間架起了一做溝通的橋梁，成為“和諧社會(huì )”、“和諧社區”建設的重要力量。同時(shí)，也發(fā)現一些需要解決的問(wèn)題。
一是政府要加強對老年人協(xié)會(huì )建設的引導，積極倡導、鼓勵老年人協(xié)會(huì )建設。上級領(lǐng)導部門(mén)要克服和消除過(guò)去對老年人協(xié)會(huì )的偏見(jiàn)。
二是資金支持。僅僅依靠街道和老年人協(xié)會(huì )自身的力量還不夠，還需要上級部門(mén)更多的資金支持。
三是老年人的活動(dòng)場(chǎng)所優(yōu)待于增加，條件優(yōu)待于改善。
四是活動(dòng)內容單一，需要在公益服務(wù)上有所拓展。
（2）新街口街道老年人協(xié)會(huì )建設。
新街口老年人協(xié)會(huì )于2007年2月成立，屬于社區建設協(xié)會(huì )下屬的分會(huì )。有一辦公室和一臺電話(huà)。在沒(méi)有資金的情況下，充分利用自身的社會(huì )資源和居委會(huì )的力量，積極開(kāi)展各種活動(dòng)，如健康講座、文藝演出等。經(jīng)過(guò)一年多的運行，希望解決的問(wèn)題有：
一是對于老年人協(xié)會(huì )建設，不要搞多種模式，還是應當像計生協(xié)會(huì )那樣統一起來(lái)、規范起來(lái)比較好。
二是資金和活動(dòng)場(chǎng)地設施的匱乏，制約了老年人協(xié)會(huì )的建設和發(fā)展。
三是新聞媒體要積極宣傳老年人協(xié)會(huì )，擴大老年人協(xié)會(huì )的社會(huì )影響。
2. 德勝街道公益律師進(jìn)社區活動(dòng)
早在2005年5月北京兆億律師事務(wù)所與德勝街道黃寺大街西社區居委會(huì )聯(lián)合開(kāi)展“律師進(jìn)社區”活動(dòng)，采取社區就近法律咨詢(xún)、法制大課堂、免費、減費代理民事訴訟等各種形式為社區居民提供服務(wù)。2006年4月德勝街道司法所與兆億律師事務(wù)所簽定“為社會(huì )弱勢群體人員提供法律援助的協(xié)議”。5月德勝街道開(kāi)始調研、總結兆億律師事務(wù)所與德勝街道黃寺大街西社區居委會(huì )聯(lián)合開(kāi)展“律師進(jìn)社區”（原始活動(dòng)名稱(chēng)）的做法及經(jīng)驗，并明確提出了“讓律師走進(jìn)每個(gè)家庭，讓人人享有法律服務(wù)”的口號，并確定建立“社區公益律師”制度。7月德勝街道公布了《德勝街道關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)“社區公益律師”制度的工作方案》。在全街道23個(gè)社區全面推行“社區公益律師”制度。
可以看到，“社區公益律師”制度開(kāi)辟了律師為社區居民服務(wù)的綠色通道，這是對社區法律服務(wù)體系建設的有效探索，是基層法律服務(wù)的機制創(chuàng )新。律師參與和諧社區建設，既滿(mǎn)足普通市民法律服務(wù)需求，又培養律師的公益性，也為律師服務(wù)社會(huì )、回報社會(huì )、發(fā)揮專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢搭建了平臺。
公益律師進(jìn)社區活動(dòng)的內容主要包括法律咨詢(xún)服務(wù)、維權講座、擔當義務(wù)調節員、代理民事訴訟，如房產(chǎn)糾紛、經(jīng)濟糾紛等。公益律師進(jìn)社區活動(dòng)，為轄區居民提供優(yōu)質(zhì)、優(yōu)惠的法律服務(wù)，特別是到目前已經(jīng)免費為20對位老年人提供了法律服務(wù)，贏(yíng)得了廣泛好評。
要保持公益律師進(jìn)社區活動(dòng)持續健康開(kāi)展，下一步需要解決的問(wèn)題有：
一是政府應當對參與社區居家養老服務(wù)的律師有獎勵措施，如政策上的優(yōu)惠和稅收上的減免。
二是繼續探索建立社區法律服務(wù)室，方便律師的工作和社區老人的需求。
三是畢竟律師要有收益，忙的時(shí)候，有可能無(wú)暇顧及公益活動(dòng)，因此，希望政府能夠解決個(gè)別律師不到位的情況。
三 政策建議
（一）理念
1. 認清三個(gè)矛盾問(wèn)題
政府在開(kāi)展社區居家養老服務(wù)時(shí)，必須要在理念上有所突破，要正確認識和處理好客觀(guān)存在的三個(gè)矛盾問(wèn)題：
一是老年人的多樣化、個(gè)性化服務(wù)需求與全區的居家養老服務(wù)支撐體系之間還存在較大差距，解決這一問(wèn)題需要有一個(gè)過(guò)程，不可能一蹴而就。
二是需要研究和解決建立全民參與社區居家養老服務(wù)的順暢的管理體制、機制問(wèn)題。好的政策需要相應的體制和機制來(lái)保證貫徹落實(shí)。
三是全區7個(gè)街道的社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展水平不一樣，財政實(shí)力、資金保障有差異，如何在這樣的情況下，確保社區居家養老服務(wù)工作在全區順利開(kāi)展，需要在工作中創(chuàng )新思路。
2. 判斷四個(gè)政策問(wèn)題
我們針對“推進(jìn)社區居家養老服務(wù)：政府的作用”這一命題，制定和實(shí)施政策時(shí)，必須明確四個(gè)問(wèn)題：
一是設計問(wèn)題，即開(kāi)展社區居家養老服務(wù)，政府在政策制定上應該如何通盤(pán)考慮、統一部署。
二是體制問(wèn)題，即開(kāi)展社區居家養老服務(wù)，政府在體制建設上應該發(fā)揮什么樣的作用。
三是機制問(wèn)題，即開(kāi)展社區居家養老服務(wù)，政府在機制建設上應該發(fā)揮什么樣的作用。
四是操作問(wèn)題，即開(kāi)展社區居家養老服務(wù)，政府在操作層面拿出什么樣的辦法、如何具體實(shí)施。
3. 明確政府三項職能
根據西城區多年社區居家養老實(shí)踐和研究成果，發(fā)揮政府在社區居家養老中的作用要把握好以下幾個(gè)原則：
（1）在社區居家養老服務(wù)工作中，要倡導“有限政府”。具體講就是要提高政府的調控能力，培育和發(fā)展為老服務(wù)的社會(huì )組織，培育市場(chǎng)機制。
（2）在社區居家養老服務(wù)工作中，要倡導政府在政策制定、資金支持和基礎設施建設上發(fā)揮強強大的作用。一是政府要為社區居家養老服務(wù)提供方向性的引導和支持，要制定有較為完整的政策的體系，特是項目型和操作型的政策。二是。政府必須要明確社區居家養老服務(wù)中，哪些是需要通過(guò)財政撥款來(lái)解決的。三是 政府必須明確哪些基礎設施建設是必要的，是需要政府建設的。
（3）在社區居家養老服務(wù)工作中，要倡導政府在機制建設、在社區居家養老政策的貫徹落實(shí)上下功夫。要突出老齡部門(mén)的綜合協(xié)調職能，加強部門(mén)之間的配合，以及相關(guān)政策的配套和銜接等等。
（二）政策設計
思想上有了明確的認識和準確的把握，我們認為今后西城區開(kāi)展社區居家養老服務(wù)工作，政府應當做到：
1. 總體政策把握
（1）完善政策。
一是各級政府，尤其是老齡委和老齡辦要形成一個(gè)社區居家養老服務(wù)的政策體系，并在實(shí)踐中不斷完善和豐富。2007年在月壇街道做了一個(gè)老年人對社區居家養老服務(wù)需求的調查，并提出了構建社區居家養老服務(wù)的政策體系的設想，西城區應在此基礎上，率先在全國制定一個(gè)較為完善的社區居家養老服務(wù)的政策體系。
二是老齡辦要根據政策體系，制定一個(gè)社區居家養老的中長(cháng)期發(fā)展規劃。并制定一系列可操作的實(shí)施細則。
三是各成員單位和職能部門(mén)根據各自分工，制定開(kāi)展社區居家養老服務(wù)的政策建議和實(shí)施細則。
（2）資金支持。
一是要將社區居家養老列入全國老齡辦的財政預算。中央既然出臺了發(fā)展社區居家養老的意見(jiàn)，那么，就要有資金做這件事情，否則，沒(méi)有必要出臺這樣的政策文件。
二是要在財政上能夠立項，實(shí)行項目管理。建議西城區率先探索采用老齡辦與各職能“緊密-松散”式的項目管理方式，保證社區居家養老服務(wù)必要的資金來(lái)源。
三是加大對老年人協(xié)會(huì )、志愿者為老服務(wù)和涉老服務(wù)的社會(huì )組織的扶持力度。建議西城區參考金融街道的做法，統一規范老年人協(xié)會(huì )的資金支持。
（3）基礎設施建設。
一是在老社區有限的空間內，根據實(shí)際情況，改建和興建一定數量、美觀(guān)實(shí)用的室內、室外活動(dòng)場(chǎng)所，包括社區文化站、社區圖書(shū)館、文化廣場(chǎng)等，提高利用率。建議市、區和街道聯(lián)合建設、民政、文化、體育等部門(mén)，認真規劃，并予以財政支持。
二是滿(mǎn)足老年人體育建設需求，建議各級政府財政投入和福利彩票，增加社區體育健身器械的供給，擴大健身器械的種類(lèi)，提高健身器械的質(zhì)量。
三是加強無(wú)障礙設施建設，建議參考月壇街道無(wú)障礙設施建設的經(jīng)驗成果，如“樓車(chē)”試點(diǎn)等上，采用各級政府和駐地單位投資，社會(huì )力量捐助等辦法，落實(shí)建設部的無(wú)障礙設施建設要求。
2. 體制建設和機制建設
（1）進(jìn)一步理順機構。機構問(wèn)題一直是制約老齡事業(yè)發(fā)展的一個(gè)突出問(wèn)題，雖然全國老齡辦在理順機構問(wèn)題上有了進(jìn)展，但遠遠不夠，仍需加大力度。
一是要形成像民政部等中央各大部委那樣從上到下順暢的、規范的行政體系，各級老齡辦的行政職責、行政級別和人員編制要進(jìn)一步規范。就西城區老齡辦而言，行政級別才是科級，太低，不利于開(kāi)展工作，建議改為副處級單位。
二是全國老齡辦不能只有對下級發(fā)紅頭文件的權力，更要有向下級財政撥款的權力，這樣才有利于基層開(kāi)展工作，保證中央政策的貫徹落實(shí)。
三是建議在社區一級建立像計生協(xié)會(huì )、殘疾人工作站那樣的老齡工作站，保證基層老齡工作有人做。同時(shí)，建議將巡視員制度建立在社區，而不是街道。建議西城區參考大學(xué)生當村官的做法，探索是否可在社區實(shí)行大學(xué)生進(jìn)社區當工作助理的做法。
四是特別強調，過(guò)去一直有人認為老齡部門(mén)不要與計生委、殘聯(lián)在資金和社區機構建設上攀比，實(shí)踐證明這種認識是不正確的，必須改變。
（2）大力發(fā)展社會(huì )組織，推動(dòng)社區居家養老服務(wù)的開(kāi)展。
一是要大力推動(dòng)老年人協(xié)會(huì )建設。實(shí)踐證明，過(guò)去那種對老年人協(xié)會(huì )的偏見(jiàn)和擔心是毫無(wú)事實(shí)根據的，完全沒(méi)有必要。建議全國老齡委和民政部就老年人協(xié)會(huì )建設問(wèn)題有一個(gè)明確的有利于基層開(kāi)展工作的指導意見(jiàn)，不要再畏縮不前了。建議老年人協(xié)會(huì )建設不要像社區建設那樣搞不同的模式，應按照金融街道老年人協(xié)會(huì )建設那樣統一規范起來(lái)。
二是就志愿者和義工為老服務(wù)工作，中央、市和區應有一個(gè)建設性的意見(jiàn)。西城區應在總結經(jīng)驗的基礎上，率先在政策制定上邁出一步。
三是參考中國老年基金會(huì )的組織設立情況，成立西城區老年基金會(huì )，以便能夠為社區居家養老服務(wù)工作提供支持。
（3）進(jìn)一步協(xié)調上下級之間和部門(mén)之間分工協(xié)作和配合。
一是要明確老齡委和老齡辦負責統籌協(xié)調、各部門(mén)具體負責實(shí)施的社區居家養老服務(wù)工作的“緊密-松散”式的格局。
二是各級老齡委針對社區居家養老工作，對于協(xié)調好老好齡委與成員單位或相關(guān)部門(mén)的關(guān)系，以及各部門(mén)之間的分工合作要有統一部署。
三是中央、市、區和街道就社區居家養老工作要有一個(gè)上下級之間的協(xié)調配合機制。
四是進(jìn)一步完善巡視員制度，是巡視員成為協(xié)調街道與社區開(kāi)展社區居家養老服務(wù)的鏈條。
（3）要建立動(dòng)力激活機制。
要從源頭上建立原動(dòng)力機制，調動(dòng)和激發(fā)各級政府、各部門(mén)和行政工作者的積極性和聰明才智。特別要注意發(fā)揮政策執行者的主觀(guān)能動(dòng)性和首創(chuàng )精神，要鼓勵政策執行者調整行動(dòng)模式，創(chuàng )造性地開(kāi)展工作。要善于發(fā)現貫徹落實(shí)老齡政策的有效途徑，并對基層行政人員、社會(huì )成員和企業(yè)家的有效行為及時(shí)進(jìn)行總結概括，將其上升到理論高度。
（4）政企分開(kāi)。就拿老年配餐中心來(lái)講，原則上不建議政府投資興辦針對老年人的配餐中心。對于什剎海街道已經(jīng)成立的老年配餐中心，建議將其從行政直接管理中分離出來(lái)，把配餐中心與政府關(guān)系改變成國企與國資委的那種關(guān)系。老年配餐中心可作為社區服務(wù)中心下屬、自收自支的企業(yè)，并受到社區服務(wù)中心的監督管理。
（5）要建立社會(huì )監督機制。動(dòng)員社會(huì )的力量，加強監督。
3. 實(shí)行項目管理
要力求在操作層面有所突破。
（1）在推動(dòng)社區居家養老服務(wù)內容向縱深方向發(fā)展上要有新舉措，既要考慮老年人需求的差異，又要確定好政府補貼標準。
一是除了鞏固好已有的服務(wù)項目外，適時(shí)推出新的老年人需要的服務(wù)項目，如心理咨詢(xún)、家庭病床等。
二是根據財力，向適度普惠過(guò)度，爭取將低保邊緣的老年人納入服務(wù)范圍。
（2）在社會(huì )組織融入社區居家養老服務(wù)業(yè)上要有新舉措。
一針對老年人協(xié)會(huì )建設，要善于引導老年人協(xié)會(huì )的體系建設，真正把老年人團結起來(lái)，敢于發(fā)揮其在公益服務(wù)上有所突破。
二是建議對參與為老服務(wù)志愿者、社工和義工，政府應在勞務(wù)和報酬上，要有明確的解決辦法。
三是對于參與社區居家養老服務(wù)業(yè)的企業(yè)的非贏(yíng)利組織,從中央到地方要有較為明確的稅收政策，以便操作。
(3) 整合社區內駐地單位資源。如何將駐地單位的為老服務(wù)設施和資源納入到社區居家養老服務(wù)中來(lái)，實(shí)現資源共享，這是一個(gè)很大的難題，建議全國老齡委匯同中央其他部委，以及市級委辦局，在社區建設框架內，能夠拿出有效可行的指導意見(jiàn)，以便基層落實(shí)。
(4) 社區環(huán)境整治。建議區、街道還要就治理小區衛生整治和社區內停車(chē)場(chǎng)等問(wèn)題，拿出切實(shí)可行的辦法。針對社區內交通安全問(wèn)題，建議市、區、街道和社區聯(lián)合交通、公安、城管等部門(mén)，拿出切實(shí)可行的辦法，解決穿越小區公路的交通擁擠和交通安全問(wèn)題，方便老年人出行。
4. 警惕“政策扭曲”
所謂“政策扭曲”是指在政策的制定和實(shí)施過(guò)程中，不遵循政策本身的規律，或人為設立障礙，使得政策達不到預期的效果，甚至出現負面效果等等。“政策扭曲”直接導致政策失效，或者說(shuō)是貫徹失靈。為了防止“政策扭曲”。
（1）要提高政府意識。態(tài)度決定行動(dòng)。各級政府，特別是主要領(lǐng)導要提高對社區居家養老工作重要性、必要性和緊迫性的認識，端正態(tài)度?？朔辉钢贫ㄕ吆椭贫苏卟粓绦械鹊葐?wèn)題。
（2）要提高政策水平。這就要求政策制定者要了解實(shí)際，制定的政策要對頭，要切合實(shí)際，要有可操作性，防止政策超前和落后。政策超前，結果是政策落實(shí)不下去；政策落實(shí)，會(huì )引起社會(huì )的不滿(mǎn)，甚至阻礙社區居家養老服務(wù)工作的發(fā)展，這兩者都是要不得的。
（3）防止政策攀比。遏制在貫徹落實(shí)社區居家養老政策過(guò)程中的攀比心理，比如，在建設老年人設施中，不切實(shí)際地比誰(shuí)的面積大，誰(shuí)的功能設施齊全，誰(shuí)的檔次高，誰(shuí)的豪華等等。
（4）防止套用資金。防止基層利用現有的居家養老服務(wù)項目套取更多上級政府的資金支持，防止爭取到國家資金和地方配套資金后，挪做他用，防止資金使用中的浪費和腐敗等現象的發(fā)生。
（5）要樹(shù)立正確的“政績(jì)觀(guān)”。要實(shí)實(shí)在在地做好社區居家養老工作，防止為了在短期任職內謀求政績(jì)，大搞形象工程，片面推行“政策高消費”或“政策大躍進(jìn)”，造成政策嚴重脫離實(shí)際，無(wú)法有效執行，結果是勞民傷財。
結束語(yǔ)
通過(guò)這次調查研究，我們對于開(kāi)展社區居家養老工作又有了新的認識。
1、必須加強老齡辦在開(kāi)展社區居家養老服務(wù)工作的綜合協(xié)調作用。
從社區居家養老服務(wù)工作的實(shí)踐來(lái)看,老齡部門(mén)的綜合協(xié)調職能必須加強，綜合協(xié)調的能力必須提高。建議強化老齡辦的工作職責，突出老齡辦在社區居家養老工作中的地位和作用。
2、必須明確政府在社區居家養老服務(wù)工作的職責。
如何在社區居家養老服務(wù)工作中，明確政府職責，推動(dòng)政府職能轉變，培育市場(chǎng)，發(fā)展社會(huì )組織，是今后要努力的方向。
總之，我們開(kāi)展社區居家養老服務(wù)工作的目的，就是為了促進(jìn)和諧社會(huì )建設，讓更多的老年人共享社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展成果。
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