自2014年以來(lái)，我國政府為了提升投資效率、轉變政府職能、緩解財政壓力、擴大供給范圍，大力推廣和使用政府和社會(huì )資本合作模式（PPP）以促進(jìn)基礎設施和公共服務(wù)事業(yè)的發(fā)展。隨著(zhù)近幾年P(guān)PP模式在國內的大范圍推廣以及大量PPP項目的落地，有相當一部分PPP項目已經(jīng)進(jìn)入了建設期或初期運營(yíng)階段。然而在PPP項目大面積開(kāi)花結果的同時(shí)，部分項目卻由于前期手續合規性、合作模式合理性、融資環(huán)境變化等諸多原因不得不走向提前終止。在出現以上問(wèn)題后，如何合法合規提前終止政企合作關(guān)系，最大程度降低各方損失，保障各方利益，同時(shí)保證PPP合作關(guān)系終止后項目繼續有序實(shí)施成為目前部分項目面臨的重點(diǎn)問(wèn)題。本文基于提前終止的政策依據和原因，對項目推進(jìn)過(guò)程中在不同階段提前終止時(shí)的問(wèn)題與操作思路進(jìn)行簡(jiǎn)要的分析與研究，希望能為同類(lèi)項目提供一定的經(jīng)驗與幫助。
一、提前終止的政策依據
提前終止是指由于某些事項的發(fā)生，導致觸發(fā)PPP合同約定的提前終止條件達成，由某一方提出并經(jīng)雙方協(xié)商一致后，在約定的PPP項目合作期限到期前提前終止政府和社會(huì )資本合作關(guān)系。目前，政策對于PPP項目提前終止并無(wú)具體的規定，僅是在合同指南或范本中對于PPP合同的提前終止做了相應的約定。財政部《PPP項目合同指南（試行）》和國家發(fā)展和改革委員會(huì )《政府和社會(huì )資本合作項目通用合同指南（2014年版）》、《財政部辦公廳關(guān)于印發(fā)污水處理和垃圾處理領(lǐng)域PPP項目合同示范文本的通知》（財辦金[2020]10號）分別對PPP合同的提前終止問(wèn)題進(jìn)行了相關(guān)的說(shuō)明，要求PPP合同中應該包含提前終止相關(guān)的條件。PPP合同的執行或終止，也應該按照《合同法》的有關(guān)規定執行，因此，合同法中關(guān)于雙方提前解除合同的條件，也適用于PPP合同。PPP項目的提前終止在政策沒(méi)有明確規定的情況下，一般參照PPP合同中關(guān)于提前終止的有關(guān)約定執行，若PPP合同中未約定相關(guān)的條款，則需合同雙方協(xié)商終止。
二、提前終止的原因
PPP項目提前終止的原因很多，根據責任主體的不同主要分為政府方嚴重違約導致的提前終止、社會(huì )資本方嚴重違約導致的提前終止、不可抗力原因導致的提前終止。
政府方嚴重違約導致的提前終止是指政府方未能按約定履行PPP合同中規定的義務(wù)，導致項目無(wú)法繼續實(shí)施。一般的情況有：項目征拆及土地供給銜接出現問(wèn)題、財承超壓而退庫、項目操作前期不規范、政策環(huán)境變化等。
社會(huì )資本方嚴重違約導致的提前終止是指社會(huì )資本方未能按約定履行PPP合同規定的義務(wù)，導致項目無(wú)法繼續實(shí)施。一般的情況有：融資未能及時(shí)足額到位、項目實(shí)施進(jìn)度嚴重滯后、項目施工及運營(yíng)過(guò)程中相關(guān)行為嚴重違反合同約定等。
不可抗力原因導致的提前終止指由于地震、洪水、干旱等自然災害，或者戰爭、瘟疫等不可抗力導致項目無(wú)法繼續實(shí)施。
三、提前終止的操作思路
需要注意的是，無(wú)論導致項目提前終止的責任屬于哪一方，項目各參與方一般都會(huì )將重點(diǎn)放在如何在項目提前終止的情況下將自身利益最大化或最大程度降低損失，各方對補償的索求及責任的追訴最直接的體現就是貨幣。因此項目終止時(shí)的核心問(wèn)題是針對補償金額及方式的協(xié)商談判。
根據項目實(shí)施進(jìn)展的階段不同，終止談判的操作流程與方法也不盡相同。提前終止時(shí)項目的進(jìn)展階段一般分為三種情況：
1、招標后，項目公司成立前項目終止
在項目通過(guò)公開(kāi)競爭方式確定社會(huì )資本方后，由于社會(huì )資本方自身原因無(wú)法按時(shí)成立項目公司并簽署相關(guān)協(xié)議文件或者社會(huì )資本方明確表示不再實(shí)施本項目。此時(shí)，社會(huì )資本方為項目的實(shí)際投入不大，一般協(xié)商后政企雙方各自承擔各自的成本，個(gè)別情況下，項目實(shí)施機構在考慮到項目推進(jìn)過(guò)程中的時(shí)間和經(jīng)濟成本的基礎上，適當兌取社會(huì )資本的投標擔保。
2、項目公司成立后，完成融資前項目終止
在項目公司成立后，由于市場(chǎng)金融環(huán)境變化、或者社會(huì )資本方自身銀行授信等原因，導致項目未能在規定的時(shí)間內完成融資，并且無(wú)法在可預見(jiàn)的時(shí)間內完成融資的情況下，提前終止PPP合作。這時(shí)候需要根據PPP合同的約定以及項目公司實(shí)際資金投入情況，雙方協(xié)商解除PPP合同。此時(shí)項目公司資本金一般已經(jīng)部分或全部到位，并發(fā)生了部分前期費用及實(shí)際工程產(chǎn)出。因此，這種情況下需先對項目在建部分進(jìn)行資產(chǎn)評估或工程計量審計，明確項目終止時(shí)間節點(diǎn)下項目實(shí)際產(chǎn)出情況、建設資金構成及使用情況。項目基本情況清晰后，政府方、項目公司及社會(huì )投資人再根據PPP合同相關(guān)約定及項目實(shí)際情況就終止補償的責權劃分、補償金額、補償形式、時(shí)間安排等相關(guān)事宜進(jìn)行協(xié)商談判，各方協(xié)商一致后通過(guò)終止協(xié)議等形式履行后續的協(xié)議簽署、公司清算等終止程序。
3、項目完成融資，建設期或運營(yíng)期提前終止
項目公司成立后已按約定完成項目融資交割工作，但是在項目實(shí)施過(guò)程中由于政府方或社會(huì )資本方某一方原因，或者由于政策法規的不確定性及其他不可抗力導致項目提前終止。
這種情況下首先需要對接的是銀行等金融機構，項目完成融資后提前終止，金融機構最關(guān)注的問(wèn)題是如何保障自己的資金回流，項目提前終止涉及的補償及支付事宜是否滿(mǎn)足貸款協(xié)議還款要求，是否有必要要求項目公司一次性提前還款等問(wèn)題，金融機構的態(tài)度與意見(jiàn)會(huì )直接影響項目提前終止的模式設計。
此種情況下項目提前終止，一般可分為資產(chǎn)移交和股權轉讓兩種操作思路：
（1）資產(chǎn)移交
雙方達成提前終止意向之后，項目公司將項目截至提前終止日所涉及的所有資產(chǎn)在經(jīng)評估后移交給政府方，政府方根據PPP合同中的相關(guān)約定及雙方協(xié)商談判結果，給予項目公司一定的補償。項目公司通過(guò)提前終止獲得的補償資金來(lái)償還銀行貸款等公司債務(wù)并清算注銷(xiāo)。
資產(chǎn)移交模式的優(yōu)點(diǎn)在于能夠較為清晰的劃分債權債務(wù)關(guān)系，雙方根據項目實(shí)際情況協(xié)商確定補償標準及補償形式后，政府接收的相關(guān)資產(chǎn)在脫離項目公司的過(guò)程中不涉及債務(wù)問(wèn)題，項目公司的相關(guān)債務(wù)仍保留在其公司內部，同時(shí)通過(guò)終止協(xié)議將項目公司與項目進(jìn)行清晰分割。但這種模式下由于涉及到項目所有資產(chǎn)的移交，對于政府方而言短期內資金壓力較大，同時(shí)項目可能涉及相關(guān)前期立項審批及產(chǎn)權手續的變更等問(wèn)題，許多前期手續都需要重新辦理或調整。
（2）股權轉讓
即項目各方達成終止意向之后，政府方出資代表承接社會(huì )資本方股權并全資控股項目公司，社會(huì )資本方通過(guò)股權轉讓的方式退出項目公司并終止合作關(guān)系，政府方通過(guò)股權變更后的項目公司繼續進(jìn)行項目后續建設及運營(yíng)維護。
股權轉讓模式在操作上更加便捷，項目公司仍然存續，政府方短期內資金壓力較小，項目終止后政府方在繼續建設或運營(yíng)過(guò)程中能夠更好地通過(guò)項目公司進(jìn)行運作。但是存續的項目公司由政府方出資代表全額控股，項目公司原有的相關(guān)債務(wù)仍由其繼續承擔，需要與金融機構提前對接原有融資新的償還計劃，同時(shí)政府方需要在后續項目實(shí)施過(guò)程中做好債務(wù)管理與化解工作。
四、小結
本文中所提到的提前終止操作模式僅為項目提前終止操作過(guò)程中大的思路與方向，在實(shí)際操作中，由于各項目實(shí)際情況的不同還應對癥下藥。
根據項目實(shí)操經(jīng)驗，終止一個(gè)項目往往要比促成一個(gè)項目落地更加困難?！把┍赖臅r(shí)候，沒(méi)有一片雪花是無(wú)辜的”，當一個(gè)PPP項目不得不走上提前終止的道路時(shí)，必然是種種原因相互作用導致的結果，而這個(gè)時(shí)候不管是對于地方政府部門(mén)還是社會(huì )資本方來(lái)說(shuō)，最重要的不是撇清責任獨善其身，而是應該通力合作，在將項目提前終止給各方帶來(lái)的負面影響降到最低的同時(shí)，及時(shí)反思總結問(wèn)題所在，吸取經(jīng)驗與教訓。最好能從項目初期就借助專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)機構力量嚴格把關(guān)項目推進(jìn)過(guò)程中的每個(gè)環(huán)節，實(shí)事求是的發(fā)展高質(zhì)量PPP項目，切實(shí)提升公共服務(wù)供給水平，提高城市建設和管理效率。
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