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在PPP項目中，雖然項目的直接實(shí)施主體和PPP項目合同的簽署主體通常是社會(huì )資本設立的項目公司，但項目的實(shí)施仍主要依賴(lài)于社會(huì )資本自身的資金和技術(shù)實(shí)力。項目公司自身或其母公司的股權結構發(fā)生變化，可能會(huì )導致不合適的主體成為PPP項目的投資人或實(shí)際控制人，進(jìn)而有可能會(huì )影響項目的實(shí)施?！敦斦筷P(guān)于規范政府和社會(huì )資本合作合同管理工作的通知》（財金[2014]156號），《PPP項目合同指南（試行）》，對股權變更的含義與范圍、股權變更的限制做了說(shuō)明。

在不同PPP項目中，政府方希望控制的股權變更范圍和程度也會(huì )有所不同，通常股權變更的范圍包括：

(1)直接或間接轉讓股權

在國際PPP實(shí)踐、特別是涉及外商投資的PPP項目中，投資人經(jīng)常會(huì )搭建多層級的投資架構，以確保初始投資人的股權變更不會(huì )對項目公司的股權結構產(chǎn)生直接影響。但在一些PPP項目合同中，會(huì )將項目公司及其各層級母公司的股權變更均納入股權變更的限制范圍，但對于母公司股權變更的限制，一般僅限于可能導致母公司控股股東變更的情形。例如，在PPP項目合同中規定，在一定的期間內，項目公司的股權變更及其各級控股母公司的控股股權變更均須經(jīng)過(guò)政府的事前書(shū)面批準。

(2)并購、增發(fā)等其他方式導致的股權變更

股權變更通常并不局限于項目公司或母公司的股東直接或間接將股權轉讓給第三人，還包括以收購其他公司股權或者增發(fā)新股等其他方式導致或可能導致項目公司股權結構或母公司控股股東發(fā)生變化的情形。

(3)股份相關(guān)權益的變更

廣義上的股權變更，除包括普通股、優(yōu)先股等股份的持有權變更以外，還包括股份上附著(zhù)的其他相關(guān)權益的變更，例如表決權等。此外，一些特殊債權，如股東借款、可轉換公司債等，如果也帶有一定的表決權或者將來(lái)可轉換成股權，則也可能被納入“股權變更”的限制范圍。

(4)兜底規定

為了確?！肮蓹嘧兏狈秶軌蛉娴睾w有可能影響項目實(shí)施的股權變更，PPP項目合同中往往還會(huì )增加一個(gè)關(guān)于股權變更范圍的“兜底性條款”，即“其他任何可能導致股權變更的事項”。

1、鎖定期

鎖定期是指限制社會(huì )資本轉讓其所直接或間接持有的項目公司股權的期間。通常在PPP項目合同中會(huì )直接規定：在一定期間內，未經(jīng)政府批準，項目公司及其母公司不得發(fā)生上文定義的任何股權變更的情形。這也是股權變更限制的最主要機制。

鎖定期的期限需要根據項目的具體情況進(jìn)行設定，常見(jiàn)的鎖定期是自合同生效日起，至項目開(kāi)始運營(yíng)日后的一定期限（例如2年，通常至少直至項目缺陷責任期屆滿(mǎn)）。這一規定的目的是為了確保在社會(huì )資本履行完其全部出資義務(wù)之前不得輕易退出項目。

在鎖定期內，如果發(fā)生以下特殊的情形，可以允許發(fā)生股權變更：

（1）項目貸款人為履行本項目融資項下的擔保而涉及的股權結構變更；

（2）將項目公司及其母公司的股權轉讓給社會(huì )資本的關(guān)聯(lián)公司；

（3）如果政府參股了項目公司，則政府轉讓其在項目公司股權的不受上述股權變更限制。

2、其他限制

除鎖定期外，在一些PPP項目合同中還可能會(huì )約定對受讓方的要求和限制，例如約定受讓方須具備相應的履約能力及資格，并繼承轉讓方相應的權利義務(wù)等。在一些特定的項目中，政府方有可能不希望特定的主體參與到PPP項目中，因此可能直接在合同中約定禁止將項目公司的股權轉讓給特定的主體。

這類(lèi)對于股權受讓方的特殊限制通常不以鎖定期為限，即使在鎖定期后，仍然需要政府方的事前批準才能實(shí)施。但此類(lèi)限制通常不應存在任何地域或所有制歧視。

3、違反股權變更限制的后果

一旦發(fā)生違反股權變更限制的情形，將直接認定為項目公司的違約行為，情節嚴重的，政府方將有權因該違約而提前終止項目合同。（《PPP項目策劃與操作實(shí)務(wù)》，CCP整理）