人民調解制度的現狀分析
陽(yáng)娜
在我國，大量的民間糾紛與爭端不是通過(guò)訴訟途徑解決，而是通過(guò)調解方式解決，尤其是通過(guò)群眾性自治組織———人民調解委員會(huì )及其工作人員耐心說(shuō)服的方法加以解決，人民調解制度在我國的司法實(shí)踐中得到廣泛運用。所謂人民調解制度，通俗來(lái)講，就是指在人民內部發(fā)生了糾紛，不用誤工，不用跑遠路，不經(jīng)訴訟，不上法院，不要花錢(qián)，不必請托，由本地人民群眾推選組成的群眾性調解組織———人民調解委員會(huì )依照國家法律、政策以及社會(huì )主義道德、習俗，在基層人民政府和基層人民法院的指導下，弄清是非曲直，進(jìn)行耐心細致的說(shuō)服工作，教育糾紛當事人雙方互諒互讓?zhuān)糸u，不傷感情，從而及時(shí)解決糾紛。街道及居民委員會(huì )的調解工作即屬于人民調解的范疇。
調解狀況定點(diǎn)分析
北京市海淀街道辦事處司法科是人民調解工作的先進(jìn)單位，曾有許多日、美學(xué)者前去調查、參觀(guān)、學(xué)習。1999年海淀街道司法科共調解民間糾紛1853起，防止矛盾激化112起，調解成功率95％。受理調解的糾紛類(lèi)型中家庭糾紛占42％，（其中子女不善待老人或父母不善待子女的占42％，夫妻矛盾占38％，遺產(chǎn)糾紛占20％），鄰里糾紛占47％，其它糾紛占11％。而十年前，家庭糾紛占33％，鄰里糾紛占35％，其它糾紛（包括數額較小的偷盜、勞資糾紛、交通事故、消費者權益保護方面的糾紛）占32％。
根據隨機訪(fǎng)談的二十名居民的回答，在一般民間糾紛發(fā)生時(shí)，將街道或居民委員會(huì )的調解作為自己最主要糾紛解決方式的占43％，選擇運用法律訴訟解決的占27％，運用其它糾紛解決方式的占30％，十年前首選街道或居民委員會(huì )調解的占50％以上，而運用法律訴訟解決的較今天要少的多。
根據海淀街道司法科及各居民委員會(huì )的反饋資料統計（因為信息不可能100％反饋，這里只是一個(gè)不完全統計），1999年通過(guò)街道或居民委員會(huì )調解達成協(xié)議之后再犯率為8％，與1998年同期相比增加了1個(gè)百分點(diǎn)。接受調解的糾紛當事人中老年人（50歲以上）占62％，中年人（30歲—50歲）占28％，年輕人（30歲以下）占1％，與十年前相比，年輕人的比例下降了20％左右。
人民調解制度生命力頑強
從調解數額來(lái)看，僅僅去年一年間，海淀街道司法科就調解了近兩千起民間糾紛。平均每天調解量達5起左右。這一數量無(wú)論從總體值還是從平均值看都是可觀(guān)的。而且這還僅僅是司法科一個(gè)職能部門(mén)的工作成績(jì)。這一數值本身就顯示了人民調解制度在城市民間糾紛解決中的現實(shí)作用。
從調解的糾紛類(lèi)型來(lái)看，其主要是家庭糾紛和鄰里糾紛，這類(lèi)糾紛雖然比不上許多刑事、經(jīng)濟案件嚴重，但卻直接關(guān)系著(zhù)社會(huì )的穩定和人們的安居樂(lè )業(yè)。這類(lèi)糾紛的產(chǎn)生往往不是突發(fā)性的，而是具有較深的歷史瓜葛，對于這類(lèi)糾紛的處理需要對矛盾的淵源與當事人的情況有較深入細致的了解。而在這一點(diǎn)上，街道、居民委員等人民調解委員會(huì )較法院具有更大的優(yōu)勢，因為它們更接近民眾，更貼近生活。
從人民調解在一般民間糾紛發(fā)生時(shí)的運用情況來(lái)看，就城市居民來(lái)說(shuō)，對于一般性的民間糾紛而言，它在所有糾紛的解決方式中，其首選率是最高的，充分顯示了居民對調解工作的信賴(lài)與它本身的存在價(jià)值。
從調解結果的執行情況來(lái)看，雖然不可避免存在著(zhù)不執行的現象，但試想在沒(méi)有法律強制力保障的情況下，仍達到90％以上的遵守程度，足見(jiàn)這種糾紛解決方式是得到了廣大居民的普遍認可和現實(shí)確認的。
從接受調解的糾紛當事人的年齡構成來(lái)看，這一糾紛解決方式在各年齡層都有一定的影響，尤其是對于老年人。這些當事人之所以接受調解是基于“家丑不可外揚”、“方便省事”、“經(jīng)濟實(shí)惠”等種種考慮，他們中許多認為如果沒(méi)有人民調解這一糾紛解決渠道，他們也不會(huì )為此輕易走上法庭。這一事實(shí)也證明人民調解制度符合了一般性民間糾紛解決的大眾心理，有利于防止糾紛惡化，及時(shí)化干戈為玉帛。
調解之生命探源
調解在我國有很長(cháng)的歷史淵源。在中華民族幾千年的歷史長(cháng)河中，“調解”作為糾紛解決的一種方式，一直得到延續不斷的運用和發(fā)展。在我國古代，對“調解”一詞有“居間”、“排解”、“調停”、“勸解”、“休和”、“和解”、“排難解紛”等多種提法。根據史料考察，我國歷史上實(shí)際存在過(guò)三種不同形式的調解：鄉治調解、宗族調解、民間調解。所謂“鄉治調解”，是指一種官方調解，調解人員是政府派設基層的小吏，他們對民事糾紛和輕微刑事案件有裁決權，國家賦予其一定強制力，調處糾紛所遵循的是國家法律。所謂“宗族調解”，是指“宗長(cháng)”、“宗賢”依照宗族規約處理糾紛。所謂“民間調解”，是群眾性自發(fā)的排難解紛活動(dòng)，與官府衙門(mén)無(wú)關(guān)。主持調解者為群眾所信賴(lài)，依靠自身的威信和社會(huì )經(jīng)驗，協(xié)商解決問(wèn)題。人民調解是歷史上調解的繼承與發(fā)展，主要淵源于崇尚和睦團結與排患解難的民間調解。
同時(shí)，調解在我國有著(zhù)深厚的文化基礎。中國文化中自古就有講協(xié)調、平衡、中庸、合一，排斥對立、差異的傳統。講和諧的價(jià)值取向及思維定勢，使人遇到糾紛或爭端，自然而然甚至條件反射地尋求調和。其次，尚柔忍讓與以和為貴的處世哲學(xué)為調解提供了方法論基礎。中國的儒家和墨家，都把“愛(ài)人”作為自己理論的重要原則，要求做到“愛(ài)人若愛(ài)其身”，“推己及人”，“己所不欲，勿施于人”，即要互相謙讓?zhuān)灰獱幎?，在人際關(guān)系中崇尚“和為貴”。這是調解制度之所以長(cháng)久流傳的深厚歷史積淀。
調解具有頑強生命力還來(lái)源于其它方面特有的社會(huì )原因。首先，法制意識、訴訟意識淡漠，使調解成為群眾歡迎的形式。中國人歷來(lái)訴訟意識淡漠，遇到權益糾紛，首先想到找人調停，很少想到法院訴訟。在古代，從統治者的“息訟”到百姓的“厭訟”使大量的民間糾紛通過(guò)包括家族族長(cháng)的定奪、親戚朋友的化解解決。其次，傳統的“家丑不可外揚”心理，使人民調解得以盛行。俗話(huà)說(shuō)“一場(chǎng)官司十年仇”，如果訴訟法庭，對簿公堂，則被認為把家丑外揚了，法官的介入被認為是外人介入矛盾，無(wú)論是當事人還是家庭、家族成員，往往難以接受。即便現在人們在生活中遇到矛盾，發(fā)生糾紛，習慣于自行解決，或通過(guò)單位領(lǐng)導做工作，或通過(guò)人民調解員調停，協(xié)商解決，也不愿訴諸法庭。
人民調解這種糾紛解決方式與法律訴訟相比，還具有獨特的優(yōu)越性。人民調解在糾紛解決方面更經(jīng)濟實(shí)惠。人民調解委員會(huì )作為一種為民服務(wù)機構，一般進(jìn)行民間糾紛調解是不收費的。比起法律訴訟，不必花費昂貴的律師費與訴訟費。再次，人民調解委員會(huì )是深入群眾的基層組織，人民調解在糾紛解決方面更快捷，更方便。
制度缺憾與現實(shí)困境
人民調解制度固然有著(zhù)強大生命力，但其也存在著(zhù)一些問(wèn)題與不足。這些不足包括制度上的內在因素，以及現實(shí)生活中的外在因素。
雖然1989年6月17日國務(wù)院發(fā)布了《人民調解委員會(huì )組織條例》，對人民調解工作做了具體規定，使人民調解成為法治系統中不可缺少的一環(huán)，但它在制度設計上還存在著(zhù)以下不足：（1）調解范圍模糊，在制度建設上不夠協(xié)調，主要表現在：①人民調解法規與涉及調解內容的法規的協(xié)調性差。比如，人民調解的對象與治安管理處罰條例第五條規定的公安機關(guān)調解的對象在內容上有何區別？②人民調解與其它組織、機構調解的區別和協(xié)調。比如，人民調解與律師調解有何不同？（2）條例第七條第一款規定：“人民調解委員會(huì )根據當事人申請及時(shí)調解糾紛；當事人沒(méi)有申請的，也可以主動(dòng)調解。”條例給人民調解委員會(huì )“主動(dòng)調解”權，在立法意圖上是好的，但也容易造成侵害個(gè)人意思自治的權利。（3）調解缺乏程序性的保障。條例沒(méi)有規定人民調解的具體法定程序，這樣使“如何進(jìn)行人民調解”無(wú)章可循，給人民調解員過(guò)大的自由裁量權。
從現實(shí)生活的外在因素看，人民調解制度面臨著(zhù)現實(shí)的困境主要體現在以下幾個(gè)方面：（1）資金嚴重短缺是人民調解最重要的問(wèn)題。（2）調解人員素質(zhì)偏低，影響調解質(zhì)量與效率。（3）調解方法僵化單一，未能推陳出新。
揚長(cháng)避短調解制度之出路
調查證明，人民調解制度具有很強的生命力，但同時(shí)也面臨著(zhù)現實(shí)的困境。那么應如何揚長(cháng)避短，發(fā)揮人民調解制度的積極作用呢？
首先，進(jìn)一步完善現有的人民調解法規———《人民調解委員會(huì )組織條例》。制訂完善相關(guān)的調解程序，真正使人民調解納入法治的軌道。
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