| 新型城鎮化必須將重心下沉 日期：2013-12-18 作者：羅守貴 來(lái)源：文匯報 |
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新型城鎮化必須將重心下沉 羅守貴 從根本上轉變以往的城鎮化模式，就要將城鎮化的重心下沉，即讓中小城市尤其是小城鎮成為吸納當地農村人口的主體，成為開(kāi)發(fā)本地資源的基地，通過(guò)小城鎮的發(fā)展來(lái)破解城鄉二元結構問(wèn)題。通過(guò)這種轉變，緩解大城市交通和生態(tài)環(huán)境等方面的壓力，最終形成大中小城市協(xié)調發(fā)展的格局
中央城鎮化工作會(huì )議明確了推進(jìn)新型城鎮化的指導思想、主要目標、基本原則和重點(diǎn)任務(wù)。六大任務(wù)中的第一項，就包括“發(fā)展各具特色的城市產(chǎn)業(yè)體系，強化城市間專(zhuān)業(yè)化分工協(xié)作，增強中小城市產(chǎn)業(yè)承接能力。全面放開(kāi)建制鎮和小城市落戶(hù)限制，有序開(kāi)放中等城市落戶(hù)限制，合理確定大城市落戶(hù)條件，嚴格控制特大城市人口規?！?。這可以認為是中央適應中國城市發(fā)展實(shí)際，對城鎮化模式的科學(xué)選擇。其重要亮點(diǎn)之一，就是將人口和產(chǎn)業(yè)發(fā)展與小城鎮和中等城市發(fā)展有機結合起來(lái)。
正視大城市與小城鎮的不均衡發(fā)展問(wèn)題 改革開(kāi)放以來(lái)，中國城鎮化進(jìn)入加速發(fā)展時(shí)期。按人口統計，城鎮化率由1978年的17.9%上升到2012年的52.6%，平均每年增長(cháng)1個(gè)百分點(diǎn)。事實(shí)上，30多年來(lái)城市人口自然增長(cháng)率遠遠低于鄉村，城市人口快速增長(cháng)主要是發(fā)達地區大中城市對經(jīng)濟相對落后的鄉村人口強大引力來(lái)實(shí)現的。在這種模式下，大城市和超大城市人口迅速膨脹。 截至2012年底，全國100萬(wàn)以上人口的特大城市達到82座，其中400萬(wàn)人以上的超大城市有14座。而如果包括市轄縣人口，超過(guò)500萬(wàn)人口的城市就達25座，其中北京、上海、重慶、廣州、成都、鄭州、深圳、蘇州等8座城市都超過(guò)1000萬(wàn)人，天津、石家莊、哈爾濱3座城市亦接近千萬(wàn)。 我們在城市管理方面遇到的問(wèn)題，國外并非沒(méi)有，但遠不像中國這樣復雜。以幾個(gè)著(zhù)名的世界級大都市為例，倫敦、巴黎、紐約的城市人口在達到700萬(wàn)-800萬(wàn)以后就進(jìn)入緩慢增長(cháng)甚至停止增長(cháng)階段。這種情況就允許這些城市逐步建立并完善其交通和其他基礎設施，使城市管理和運行逐步優(yōu)化。而大量千萬(wàn)人口級城市的出現，給我國城市管理帶來(lái)了巨大的挑戰。事實(shí)已經(jīng)證明，當城市超過(guò)一定規模以后，交通和生態(tài)環(huán)境等問(wèn)題不但難以解決，還會(huì )形成加速惡化的態(tài)勢。近年來(lái)，北京、上海等城市雖然加快建造地鐵的速度，但交通擁堵?tīng)顩r仍在進(jìn)一步惡化；霧霾等環(huán)境污染問(wèn)題也越來(lái)越突出。 而在大城市人口急速膨脹的同時(shí)，小城鎮，尤其是中西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區的小城鎮則是另一個(gè)極端。大量小城鎮對人口的吸納能力非常弱，人口城鎮化呈現出大城市與小城鎮之間極不平衡的特征。那些具有地域特色和資源優(yōu)勢，與農村具有密切聯(lián)系，本應成為吸納農村人口的小城鎮逐步“空心化”。 這種“空心化”表現為兩種情況：一種是由于大量人口流向發(fā)達地區大城市，再加上這些欠發(fā)達地區小城鎮的基礎設施水平和各種服務(wù)能力下降，從而逐步走向衰落。另一種是缺乏產(chǎn)業(yè)支撐的小城鎮，雖然有一定人口規模，但實(shí)際上是一個(gè)個(gè)消費型的季節性城鎮。這主要是一些中西部地區的縣城。當地農民用在發(fā)達地區務(wù)工獲得的收入到本地縣城購房，并讓子女在此讀書(shū)，部分老人陪讀，務(wù)工人員則在每年春節期間回縣城短暫居住。這些縣城所在地的城鎮人口規模雖然較大，但產(chǎn)業(yè)發(fā)展跟不上，不能解決就業(yè)問(wèn)題，城鎮的持續發(fā)展能力難以形成。
城鎮化“重心下沉”利于改變“頭重腳輕”現象 大城市與小城鎮之間的種種不均衡發(fā)展現象的主要原因存在于兩個(gè)方面：第一個(gè)方面是公共服務(wù)資源配置在大城市和小城鎮之間嚴重失衡。長(cháng)期以來(lái)，我們在金融、教育、醫療衛生、文化娛樂(lè )、體育、旅游服務(wù)等公共服務(wù)設施方面的建設嚴重偏向大城市，而很多小城鎮的上述服務(wù)設施不僅數量少，質(zhì)量水平更是低下。第二個(gè)方面是產(chǎn)業(yè)布局在大城市和小城鎮之間嚴重失衡。雖然國家和地方的支柱產(chǎn)業(yè)以及重要產(chǎn)業(yè)園區布局于大城市是集聚效益的需要，但多年來(lái)對立足于小城鎮本地資源基礎、與小城鎮當地生產(chǎn)要素密切相關(guān)的產(chǎn)業(yè)在許多地方?jīng)]有得到很好發(fā)展。小城鎮產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足，必然缺少對本地人口的吸引力。 大城市過(guò)度膨脹、小城鎮發(fā)展不足的“頭重腳輕”現象，已經(jīng)嚴重影響了經(jīng)濟與社會(huì )發(fā)展的效率。有鑒于此，從根本上轉變以往的城鎮化模式，就要將城鎮化的重心下沉，即讓中小城市尤其是小城鎮成為吸納當地農村人口的主體，成為開(kāi)發(fā)本地資源的基地，通過(guò)小城鎮的發(fā)展來(lái)破解城鄉二元結構問(wèn)題。通過(guò)這種轉變，緩解大城市交通和生態(tài)環(huán)境等方面的壓力，最終形成大中小城市協(xié)調發(fā)展的格局。在這方面，我們已經(jīng)看到中央城鎮化工作會(huì )議明確指出，“新型城鎮化要找準著(zhù)力點(diǎn)，有序推進(jìn)農村轉移人口市民化，深入實(shí)施城鎮棚戶(hù)區改造，注重中西部地區城鎮化。要實(shí)行差別化的落戶(hù)政策，加強中西部地區重大基礎設施建設和引導產(chǎn)業(yè)轉移”，“在具體工作中，要科學(xué)規劃實(shí)施，加強相關(guān)法規、標準和制度建設。堅持因地制宜，探索各具特色的城鎮化發(fā)展模式”。結合學(xué)習會(huì )議精神，筆者認為城鎮化的“重心下沉”可集中體現在以下幾點(diǎn)上： 第一，嚴格控制大城市在空間上的進(jìn)一步擴張，對小城鎮建設用地要科學(xué)規劃集約化利用。對人口密集地區的縣城可按20萬(wàn)-30萬(wàn)人口的規模進(jìn)行規劃，一般的建制鎮按3萬(wàn)-5萬(wàn)人口規模進(jìn)行規劃，鄉政府駐地所在集鎮按2萬(wàn)人左右人口規模進(jìn)行規劃。如此規劃，小城鎮就可吸納全國一半以上的人口。 第二，財政轉移支付重點(diǎn)支持小城鎮發(fā)展。優(yōu)化完善財政轉移支付機制，將全國近2萬(wàn)個(gè)建制鎮作為今后一個(gè)較長(cháng)時(shí)期城市建設的重點(diǎn)，通過(guò)財政轉移資金和地方配套資金的合理配置，將這2萬(wàn)個(gè)小城鎮建成生活設施較為完善、產(chǎn)業(yè)發(fā)展支撐能力較強的社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展載體。 第三，產(chǎn)業(yè)政策區域化，區域政策產(chǎn)業(yè)化。將培育基于小城鎮本地資源優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)作為發(fā)展小城鎮的根本措施，通過(guò)稅收政策等方面在小城鎮的落實(shí)來(lái)增強小城鎮的產(chǎn)業(yè)吸引力，繼而增強小城鎮的就業(yè)吸納能力。 第四，將農村進(jìn)城人口的社會(huì )保障、子女教育以及其他福利落實(shí)的重心放在中小城市和城鎮。通過(guò)這種制度設計引導人口從大城市向中心城市和小城鎮回流。 第五，將小城鎮建成家庭農場(chǎng)的根據地。2013年中央一號文件首提發(fā)展“家庭農場(chǎng)”，而新一代農業(yè)經(jīng)營(yíng)者已不滿(mǎn)足于完全住在農村的生活方式，他們在經(jīng)營(yíng)農業(yè)的同時(shí)需要具有較好生活配套條件的城鎮生活。這就對小城鎮發(fā)展提出了新的要求，同時(shí)也為其提供了新的發(fā)展機遇。今后要把每一個(gè)小城鎮建成周?chē)霃綌倒飪燃彝マr場(chǎng)的“總部”，既方便家庭農場(chǎng)的管理，又能為家庭農場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者提供便捷的現代城鎮生活條件。 ?。ㄗ髡邽樯虾＝煌ù髮W(xué)安泰經(jīng)濟與管理學(xué)院教授、上海市知識競爭力與區域發(fā)展研究中心首席專(zhuān)家） |
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