我們必須對我國稀土產(chǎn)業(yè)所處的內外困局作全面分析,找出癥結所在,從戰略高度找到一條適合我國的破局之路。要認真處理好國際國內兩個(gè)市場(chǎng)平衡關(guān)系,既要適當維持對國際市場(chǎng)一定的稀土供應份額,又要力爭保證國內稀土開(kāi)采和應用技術(shù)可持續發(fā)展的要求
自2010年年底G20召開(kāi)以來(lái),中國管制稀土出口這一議題一直是中國與歐美日等國之間重大的經(jīng)貿爭議焦點(diǎn)。中國限制稀土出口給國外稀土應用大國帶來(lái)了強烈的危機感,這一行動(dòng)不僅受到了歐美日等進(jìn)口國的指責,而且正面臨歐美日等國起訴至WTO爭端解決機構的壓力。
這是美歐日首次同時(shí)提出訴訟。對照歷史經(jīng)驗,如果歐美日等國家和地區對中國稀土出口配額問(wèn)題向WTO爭端解決機制進(jìn)行申訴,申訴的焦點(diǎn)主要集中在以下兩個(gè)方面:第一,中國稀土材料出口限制的法律是否符合WTO規定:GATT第20條(g)項(即有關(guān)資源進(jìn)出口限制的規定,即GATT不得妨礙成員方實(shí)施“與保護可用竭的自然資源有關(guān)的措施,且與限制國內生產(chǎn)或消費措施同時(shí)實(shí)施?！?；第二,中國出口關(guān)稅是否符合例外情形。
第一個(gè)問(wèn)題要援引GATT第20條(g)項的規定。從WTO爭端解決實(shí)踐角度來(lái)看,中國要成功援引該條款,必須證明以下三點(diǎn):(1)限制措施所保護的對象必須是“可用竭的自然資源”。(2)采取的限制措施必須是與保護可用竭的自然資源有關(guān)的措施。(3)措施與限制國內生產(chǎn)或消費一同實(shí)施。顯然,稀土是一種不可再生的自然資源,在開(kāi)采過(guò)程中會(huì )被用竭。當前,中國為了滿(mǎn)足外國稀土材料的需求而無(wú)節制開(kāi)采,使資源和環(huán)境遭受?chē)乐仄茐?。因?中國限制國內稀土生產(chǎn)和稀土出口,是基于國內環(huán)境保護以及非可再生資源保護因素的考慮。合乎第一項和第二項的規則。
按照WTO規則理解第三項規定,如果一國針對本國可用竭的資源實(shí)施對外貿易限制,而在國內卻沒(méi)有相應配套的限制措施,將被疑是變相的貿易保護措施,而非真正以保護資源為目的。因此,GATT20條(g)款要求此類(lèi)措施與限制國內生產(chǎn)或消費一同實(shí)施。中國在國內稀土開(kāi)采和消費方面尚未采取相應的限制措施,因此這一點(diǎn)可能成為中國在該場(chǎng)訴訟中的軟肋。但是,從近幾年顯示數據可以看出,中國在限制出口的同時(shí)更多的是縮緊了國內的生產(chǎn)量。但從法律角度看來(lái),我國需要向WTO證明采取了相應的國內限制生產(chǎn)或消費措施,為稀土出口配額措施的正當性作辯護。
第二個(gè)問(wèn)題涉及稀土出口稅。2001年簽訂的《中國入世議定書(shū)》的“附件6:實(shí)施出口稅的產(chǎn)品”中共囊括84種產(chǎn)品,并有補充注釋內容為“中國確認本附件中所含關(guān)稅水平為最高水平,不得超過(guò)。中國進(jìn)一步確認將不提高現行實(shí)施稅率,但例外情況除外。如出現此類(lèi)情況,中國將在提高實(shí)施關(guān)稅前,與受影響的成員進(jìn)行磋商,以期找到雙方均可接受的解決辦法?！逼渲?稀土(出口鏑、鋱是25%的關(guān)稅,出口鑭、鈰、鐠、釹是15%關(guān)稅)并未出現在協(xié)定書(shū)的可實(shí)施出口稅的產(chǎn)品中。至于特殊情況的例外,根據爭端解決機制的實(shí)踐經(jīng)驗,能夠獲得認可的特殊情況極其罕見(jiàn)。并且,即使符合,中國能夠證明特殊情況的存在,附件6還規定了在采取提高出口關(guān)稅之前,中國必須滿(mǎn)足一些程序性要件,例如“與受影響的成員事先磋商”。而顯然,中國并沒(méi)有履行這些程序。WTO極其重視國家與國家之間的談判溝通。因此,在缺乏合作、溝通的前提下,獨自提高關(guān)稅的辦法無(wú)疑在現行WTO框架下是不具有正當性的。
雖然此次訴訟的焦點(diǎn)圍繞在出口配額和出口關(guān)稅上,但同時(shí)使我國稀土行業(yè)發(fā)展中的內部問(wèn)題凸顯。我國稀土行業(yè)發(fā)展中長(cháng)期存在非法開(kāi)采屢禁不止、冶煉分離產(chǎn)能擴張過(guò)快、生態(tài)環(huán)境破壞和資源浪費嚴重、高端應用研發(fā)滯后、出口秩序較為混亂等一系列問(wèn)題。而政府旨在通過(guò)實(shí)施出口配額,加收出口賦稅及費用等措施來(lái)整頓稀土市場(chǎng)持續十幾年的混亂局面,不能在根本上扭轉我國稀土開(kāi)發(fā)以及出口產(chǎn)業(yè)的不利局面,這種方法也并非長(cháng)久之策。我們必須對我國稀土產(chǎn)業(yè)所處的內外困局作全面分析,找出癥結所在,從戰略高度找到一條適合我國的破局之路。這一突破口就在于對內要加強監管力度、提高產(chǎn)業(yè)集中度、以出口結構優(yōu)化和技術(shù)研發(fā)為著(zhù)力點(diǎn),推動(dòng)我國稀土產(chǎn)業(yè)結構的優(yōu)化整合；對外要積極展開(kāi)雙邊磋商和談判,緩解我國稀土國際貿易爭端的壓力,通過(guò)加強對國內稀土市場(chǎng)秩序的治理,體現WTO框架下的公平貿易原則,認真處理好國際國內兩個(gè)市場(chǎng)平衡關(guān)系,既要適當維持對國際市場(chǎng)一定的稀土供應份額,又要力爭保證國內稀土開(kāi)采和應用技術(shù)可持續發(fā)展的要求。
(湯 婧 作者單位:中國社科院財經(jīng)戰略研究院)
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