給行政強制權戴上“緊箍咒”日期：2011-07-26 作者：丁偉 來(lái)源：文匯報 |
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| 丁偉 《行政強制法》與《行政復議法》、《行政許可法》，被并稱(chēng)為我國三大行政立法，它的出臺，標志著(zhù)我國行政立法已基本配套齊全，我國對行政權力的限制、公民權利的保障已構成完整的法律體系?！缎姓娭品ā返牧⒎ㄌ炱皆僖淮蜗蛩綑嗬麅A斜，對行政強制的設定和實(shí)施作出了一系列嚴格的限制，掀起了一場(chǎng)行政革命的急速風(fēng)暴，席卷立法、行政、司法眾多領(lǐng)域，并對地方立法、政府規章的制定權限、行政執法體制、執法理念產(chǎn)生了強烈的沖擊 今年6月30日，十一屆全國人大常委會(huì )第二十一次會(huì )議審議并通過(guò)了《行政強制法》。至此，這部從醞釀至今歷時(shí)12載、跨越兩屆半人大、歷經(jīng)5次審議、創(chuàng )下中國立法史之最的法律終于獲得通過(guò)，將自明年1月1日起施行?！缎姓娭品ā放c《行政復議法》、《行政許可法》，被并稱(chēng)為我國三大行政立法，它的出臺，標志著(zhù)我國行政立法已基本配套齊全，我國對行政權力的限制、公民權利的保障已構成完整的法律體系。 《行政強制法》旨在為行政機關(guān)定規立矩，給限制行政相對人人身權、財產(chǎn)權的行政強制權戴上“緊箍咒”，涉及公權力的邊界、行政權與司法權配置。17世紀英國思想家洛克曾一針見(jiàn)血地指出，在所有國家權力中，行政權力是最桀驁不馴的。而在政府的行政行為中，行政強制又最能體現公權對私權的拘束?；仨?2年艱辛的立法歷程，為尋求公權力與私權利之間的平衡點(diǎn)，各方錙銖必較，其博弈的激烈程度無(wú)以復加?！缎姓娭品ā返牧⒎ㄌ炱皆僖淮蜗蛩綑嗬麅A斜，對行政強制的設定和實(shí)施作出了一系列嚴格的限制，掀起了一場(chǎng)行政革命的急速風(fēng)暴，席卷立法、行政、司法眾多領(lǐng)域，并對地方立法、政府規章的制定權限、行政執法體制、執法理念產(chǎn)生了強烈的沖擊。 政府規章從此與行政強制完全絕緣 比如，地方性法規僅具有最低限度的行政強制設定權，政府規章從此與行政強制完全絕緣。 過(guò)去由于沒(méi)有統一的行政強制法，立法法也未對行政強制的設定權作出明確劃分，行政強制的設定權不明確，不少規章甚至規章以下的規范性文件也設定行政強制，且層級越低的規范性文件設定的行政強制越多。據有關(guān)部門(mén)統計，我國不同部門(mén)采用的強制手段多達200多種，其名稱(chēng)五花八門(mén)，令人眼花繚亂。一些行政機關(guān)在實(shí)施管理過(guò)程中濫設行政強制，侵害了公民、法人或者其他組織的合法權益。為從源頭上解決行政強制“亂”、“濫”的現象，《行政強制法》明確規定“行政強制措施由法律設定”，并賦予行政法規有限的設定權，地方立法僅具有最低限度的設定權：尚未制定法律、行政法規,且屬于地方性事務(wù)的，地方性法規可以設定查封場(chǎng)所、設施、財物和扣押財物這兩項行政強制措施。法律、法規以外的其他規范性文件不得設定行政強制措施。這意味著(zhù)政府規章及規章以下規范性文件將與行政強制完全絕緣。 不合法或合法但不適當的行政強制將受到拷問(wèn) 再如，嚴格規定了行政強制的設定門(mén)檻，不合法或合法但不適當的行政強制將受到拷問(wèn)。 《行政強制法》順應建設法治國家的時(shí)代要求，明確規定了行政強制設定和實(shí)施的法定原則、適當原則、教育與強制相結合原則、不得為單位和個(gè)人謀利原則，即應當依照法定的權限、范圍、條件和程序；采取非強制手段可以達到行政管理的目的，不得設定和實(shí)施強制；當事人經(jīng)教育自覺(jué)改正違法行為、履行法定義務(wù)的，就不應再采取行政強制。該法同時(shí)規定，起草法規草案，擬設定行政強制的，起草單位應當采取聽(tīng)證會(huì )、論證會(huì )等形式聽(tīng)取意見(jiàn)，并向制定機關(guān)說(shuō)明設定該行政強制的必要性、可能產(chǎn)生的影響以及聽(tīng)取和采納意見(jiàn)的情況。這意味著(zhù)，地方性法規草案如未經(jīng)該法定程序擬設定行政強制，將受到合法性的拷問(wèn)。法律同時(shí)規定，行政強制的設定機關(guān)應當定期對其設定的行政強制實(shí)施情況及存在的必要性進(jìn)行評價(jià)，并將意見(jiàn)報告該行政強制的設定機關(guān)，對不適當的行政強制應及時(shí)作出修改或者廢止；公民、法人或者其他組織可以向行政強制的設定機關(guān)和實(shí)施機關(guān)就行政強制的設定和實(shí)施提出意見(jiàn)和建議，有關(guān)機關(guān)應當認真研究論證，并以適當方式給予反饋。這意味著(zhù)，已經(jīng)設定的行政強制將有一定的生命周期，必須定期接受“體檢”。 雇用臨時(shí)人員執法將失去法律依據 又如，非行政機關(guān)執法人員、臨時(shí)雇用人員將退出行政強制措施的執法舞臺。 隨著(zhù)機構改革的不斷深入，不少行政執法機關(guān)為精簡(jiǎn)機構、人員，越來(lái)越多地將執法事項委托給事業(yè)單位，導致目前行政強制措施的執法主體龐雜、執法隊伍良莠不齊，執法隨意性較大、侵害公民合法權益的情況時(shí)有發(fā)生。為根除這一現象，《行政強制法》明確規定“行政強制措施權不得委托”，“行政強制措施應當由行政機關(guān)具備資格的正式執法人員實(shí)施，其他人員不得實(shí)施”。這意味著(zhù)現行行政執法體制將面臨重大調整，行政部門(mén)委托其他組織和不具備資格的執法人員、雇用臨時(shí)人員執法都將失去法律依據。 再如，地方性法規、政府規章從此無(wú)權染指包括“代履行”在內的行政強制執行。 長(cháng)期以來(lái)，一些地方性法規的法律責任部分對于“加處罰款或者滯納金”、“拍賣(mài)或者依法處理查封、扣押的場(chǎng)所、設施或者財物”、“代履行”等行政強制執行的方式不同程度地作了規定。不少政府部門(mén)對于“管用”的代履行方式更是“情有獨鐘”。然而，《行政強制法》明確規定“行政強制執行由法律設定”。這意味著(zhù)在國家法律沒(méi)有明確規定的情況下，地方立法與政府規章無(wú)權隨心所欲地設定包括“代履行”在內的行政強制執行事項。值得一提的是，法律還嚴格規定了代履行的設置條件，即只有在當事人逾期不履行，經(jīng)催告仍不履行，其后果已經(jīng)或者將危害交通安全、造成環(huán)境污染或者破壞自然資源的，行政機關(guān)才可以代履行，或者委托沒(méi)有利害關(guān)系的第三人代履行，且代履行不得采用暴力、脅迫以及其他非法方式，其費用按照成本合理確定，由當事人承擔。法律同時(shí)禁止行政機關(guān)、司法機關(guān)對居民生活采取停止供水、供電、供熱、供燃氣等方式迫使當事人履行相關(guān)行政決定，禁止在夜間或者法定節假日實(shí)施行政強制執行。 《行政強制法》的出臺，是我國行政立法的又一次深刻變革。該法從出臺到施行只有不到半年的過(guò)渡期，我們應當以充分的緊迫感，積極應對地方立法權限、執法體制等面臨的嚴峻挑戰，在對現行地方性法規、政府規章及其他規范性文件作全面、系統清理的同時(shí)，采取積極穩妥的方法，努力破解行政執法體制上、機制上的瓶頸。 （作者為上海市人大常委會(huì )法制工作委員會(huì )主任、教授） |
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