實(shí)體與程序并重 法與合理兼顧 執法與指導并舉
工商行政管理機關(guān)依法行政工作取得新進(jìn)展
——工商行政管理機關(guān)2009年度行政執法檢查情況綜述
2007年9月4日，總局頒布了《工商行政管理機關(guān)行政處罰程序規定》，并于2007年10月1日起施行。2008年10月30日，總局印發(fā)了《工商行政管理機關(guān)行政處罰文書(shū)、行政復議文書(shū)和行政賠償文書(shū)》，并要求全國工商行政管理機關(guān)從2009年1月1日起正式使用。2008年2月22日，總局印發(fā)了《關(guān)于正確行使行政處罰自由裁量權的指導意見(jiàn)》。2009年3月18日，總局批轉了《福建省工商局關(guān)于泉州市工商局推行行政指導工作的報告》；11月25日，總局制定了《關(guān)于工商行政管理機關(guān)全面推進(jìn)行政指導工作的意見(jiàn)》。系列規章、規范性文件的出臺，為全國工商行政管理系統依法行政工作提出了明確的要求，豐富了規范行政執法行為、打造法治工商的工作內容。
為確保全國工商行政管理系統按照總局部署要求認真履職，依法行政，2009年11月至12月，全國工商行政管理系統開(kāi)展了以使用《工商行政處罰文書(shū)、行政復議文書(shū)和行政賠償文書(shū)》、正確行使行政處罰自由裁量權、依法實(shí)施行政強制措施和開(kāi)展行政指導工作為主要內容的行政執法檢查。11月17日至12月5日，總局派出法規司工作人員組成的查組對廣西、江西、甘肅、四川工商行政管理系統有關(guān)行政執法以及開(kāi)展執法檢查的情況進(jìn)行了抽查；12月9日、16日，總局法規司在廣東肇慶和海南?？诜謩e召開(kāi)了執法檢查自查匯報會(huì )，聽(tīng)取了全國31個(gè)省、自治區、直轄市和15個(gè)計劃單列市、副省級市工商局開(kāi)展執法檢查情況的匯報。
從此次執法檢查的情況來(lái)看，各地切實(shí)規范行政執法程序，正確使用行政執法文書(shū)，大力推進(jìn)行政指導，執法工作中注重實(shí)體與程序并重、合法與合理兼顧、執法與指導并舉，行政執法水平明顯提高，依法行政能力顯著(zhù)增強，依法行政工作取得了新進(jìn)展。
一、完善工作規則，制度建設不斷取得新成果。
各地進(jìn)一步轉變監管執法理念，加強制度建設，規范執法程序，合法合理行政，加大履職指導，強化執法監督，進(jìn)一步完善了規范行政執法行為的制度體系。
——實(shí)體與程序并重，進(jìn)一步規范了行政處罰程序。17個(gè)省、自治區、直轄市工商局對暫扣、罰沒(méi)物資的管理和處理進(jìn)行了專(zhuān)門(mén)規定。安徽、河南、湖北、海南、云南等地對于行政強制措施的實(shí)施進(jìn)行了全面的規范。江西、廣州針對執法文書(shū)使用出臺了指導意見(jiàn)。青海實(shí)施了重點(diǎn)執法文書(shū)統一編號并由法制機構發(fā)放的制度。山西、甘肅、濟南、杭州針對工商行政管理所的執法辦案程序專(zhuān)門(mén)出臺了相關(guān)規定。
——合法性與合理性兼顧，加強了對行政處罰合理性的考量。12個(gè)省、自治區、直轄市工商局制定了增強行政處罰文書(shū)說(shuō)理性的相關(guān)規定，還有部分地方在進(jìn)行試點(diǎn)、醞釀。24個(gè)省、自治區、直轄市工商局出臺了關(guān)于規范行使行政處罰自由裁量權的制度，其中北京、遼寧、福建、江西、河南、湖北、湖南、廣東、海南、四川、西藏、新疆等地出臺了自由裁量適用標準或參照標準。大連出臺了《行政處罰先例制度》。濟南通過(guò)市政府網(wǎng)站和紅盾信息網(wǎng)向社會(huì )公開(kāi)了行政處罰自由裁量標準。
——執法與指導并舉，進(jìn)一步推進(jìn)了行政指導。近幾年，福建、北京、河北、山東、四川等地積極推進(jìn)行政指導、逐步建立和完善了行政指導工作機制。2009年，吉林、上海、河南、浙江、安徽、陜西、寧夏、新疆等地相繼下發(fā)指導意見(jiàn)，制訂工作規程，并逐步建立完善對行政指導的監督、評價(jià)制度，全面推進(jìn)行政指導。截至2009年底，全面推進(jìn)行政指導的省、自治區、直轄市工商局達到了13個(gè)。山西、江蘇、遼寧、海南、重慶、云南、湖南、廣東等地在具體業(yè)務(wù)工作中提出了實(shí)施行政指導的要求。南京制定了《規范執法行為實(shí)施行政指導為促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)的若干意見(jiàn)》。
——進(jìn)一步拓展監督范圍，強化評價(jià)考核、責任追究，促進(jìn)了依法行政。天津、西藏等17個(gè)省、自治區、直轄市工商局出臺了案卷評查相關(guān)規定，甘肅、重慶、寧夏、貴州、北京等地具體制定修訂案卷評查評分標準，進(jìn)一步保障案卷評查的準確性。北京出臺了《行政許可監督檢查及責任追究辦法》，浙江省局與省政府法制辦一起下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好工商行政許可和行政處罰工作的通知》，內蒙古、西安出臺規定加強了對抽象行政行為的監督，拓展了監督范圍。廣西、四川部分地方工商局實(shí)施了行政處罰決定公開(kāi)制度，成都提出在執法辦案中要嚴格把好“十關(guān)”，完善監督方式。黑龍江出臺了《構建行政執法責任制體系實(shí)施方案》，陜西出臺了《關(guān)于加強全省工商系統依法行政工作的決定》，哈爾濱出臺了《行政執法體系實(shí)施方案》，廈門(mén)構建了執法權力運行規范體系，構建全面規范行政執法行為制度體系，有效促進(jìn)了依法行政。
二、嚴格執行行政處罰文書(shū)，行政處罰程序規范水平不斷提高。
各地以使用新行政處罰文書(shū)為契機，注重規范行政處罰程序，實(shí)現了程序正當、形式規范。
——進(jìn)行了新文書(shū)使用的培訓、指導?？偩窒掳l(fā)《關(guān)于印發(fā)〈工商行政管理機關(guān)行政處罰文書(shū)、行政復議文書(shū)和行政賠償文書(shū)〉的通知》后，各地迅速開(kāi)展了行政處罰文書(shū)的使用培訓工作，采取全員培訓、競賽考試、專(zhuān)項答疑等多種形式，保障執法人員正確行使行政處罰文書(shū)?？偩址ㄒ幩?，北京、上海等地制作了執法文書(shū)使用范例，黑龍江編印了行政執法手冊，沈陽(yáng)制作了《行政處罰示范案匯編》，更加直觀(guān)地對執法人員進(jìn)行指導。
——及時(shí)更新行政處罰文書(shū)，完善行政處罰程序。各地按照總局要求，全面更新了行政處罰文書(shū)，順利完成了新處罰文書(shū)的印發(fā)管理和原處罰文書(shū)的回收、銷(xiāo)毀等工作。應用行政執法案件管理系統的地方及時(shí)部署了軟件更新工作，相關(guān)部門(mén)密切配合，保障了處罰文書(shū)的有序銜接。各地以更新行政處罰文書(shū)為契機，進(jìn)一步落實(shí)《工商行政管理機關(guān)行政處罰程序規定》，全面規范了行政處罰程序。
——加強對行政處罰文書(shū)使用的監督、評查。山東、甘肅召開(kāi)了以行政處罰文書(shū)使用為重要內容的全系統行政處罰案卷評審會(huì )，促進(jìn)行政處罰文書(shū)的規范使用。武漢規定凡未使用新行政處罰文書(shū)的案件，核審中一律不予通過(guò)，有力推動(dòng)了新行政處罰文書(shū)的使用。
三、正確行使自由裁量權，行政處罰合理性工作不斷推進(jìn)。
在《國家工商行政管理總局關(guān)于正確行使行政處罰自由裁量權的指導意見(jiàn)》下發(fā)以來(lái)，各地統一了思想，提高了認識，自覺(jué)采取多種形式規范行政處罰自由裁量權的行使。規范行政處罰自由裁量權工作初見(jiàn)成效，行政處罰的合理性顯著(zhù)提高，畸輕畸重現象得到有力遏制。工商系統規范行使自由裁量權工作多次被當地政府作為典型予以推廣。
——制訂規則。各地先后制訂了行政處罰自由裁量權的適用規則和適用標準、參照標準，為行政處罰自由裁量權的行使奠定制度基礎。深圳制訂16大類(lèi)75種違法行為行政處罰裁量標準，并將對自由裁量權的規范和約束延伸至登記注冊工作，形成了《法定代表人登記審查操作指引》等14個(gè)涉及各類(lèi)登記事項審批標準的文件，解決登記注冊窗口人員操作不統一、認識不一致、裁量幅度過(guò)大的問(wèn)題。
——加強培訓。各地對自由裁量的理論知識和執法實(shí)務(wù)進(jìn)行了重點(diǎn)培訓，并通過(guò)法治論壇、法制簡(jiǎn)報等途徑對疑難問(wèn)題進(jìn)行專(zhuān)門(mén)解答。上海通過(guò)視頻會(huì )議以典型案例為教材對一線(xiàn)執法人員進(jìn)行了培訓，增強了執法人員合理行政觀(guān)念，提高了運用行政處罰自由裁量權的水平。
——強化監督。各地普遍在案件核審、行政復議當中加強了對自由裁量權行使的審查。遼寧通過(guò)在網(wǎng)上執法辦案軟件中增加自由裁量控制模塊進(jìn)行程序控制，2009年1月至11月，共對1760件案件做出重新處理。重慶、廣西在評議考核分值中增加自由裁量權行使評分比重，加強對自由裁量權的監督。
四、依法實(shí)施行政強制措施，行政強制措施行為得到不斷規范。
各地大都能夠按照法律法規的規定實(shí)施行政強制措施，行政強制措施行為基本規范。各地大力完善行政強制措施審批程序，加強涉案物品管理，強化全程監督，通過(guò)正確實(shí)施行政強制措施，規范行政處罰行為，促進(jìn)廉政建設，取得了很好的成效。很多地方通過(guò)建立相關(guān)制度的方式強化對行政強制措施的規范和監督，進(jìn)行了多種嘗試，取得了良好的效果。
——推行“公物倉”管理制度。針對以往涉案財物由辦案機構保管處置容易引發(fā)質(zhì)疑的問(wèn)題，北京、天津、福建、山東、廣西、青海、新疆等地實(shí)施了“公物倉”管理模式，設置了對涉案物品統一接收、保管、處置的專(zhuān)門(mén)機構。形成了執法辦案部門(mén)與物品管理部門(mén)相互分離、相互制約的涉案財物管理機制，從機制上保障了對涉案財物的規范管理、合法處置。
——梳理行政強制措施依據。針對行政強制措施種類(lèi)多，涉及法律法規范圍廣的問(wèn)題，海南將工商行政管理當中可以采取的行政強制措施及有關(guān)措施依據條款進(jìn)行梳理，編印成冊，指導執法人員正確行使行政強制措施。吉林進(jìn)一步將有關(guān)行政強制措施梳理結果上網(wǎng)對外公布，在方便執法的基礎上，為加強社會(huì )監督提供了條件。
——加強對行政強制文書(shū)的管理和監督。針對行政強制審批環(huán)節較少又直接涉及當事人權益的特點(diǎn)，很多地方對行政強制文書(shū)采取了有別于其他執法文書(shū)的特別管理和監督方式。寧夏、新疆、青島規定由法制機構對行政強制文書(shū)統一發(fā)放，河北要求辦案機構實(shí)施行政強制措施需先經(jīng)同級法制機構審查，四川規定行政強制措施文書(shū)須向核審機構備案，強化了法制機構對行政強制行為的監督。長(cháng)春對行政強制文書(shū)實(shí)施市局統一印制、編號、保管，專(zhuān)項領(lǐng)取，及時(shí)收回，集中管理，實(shí)現了對行政強制文書(shū)的全程管理。
五、大力推進(jìn)行政指導，服務(wù)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的能力不斷增強。
推進(jìn)行政指導是監管理念的轉變和監管方式的創(chuàng )新，是促進(jìn)監管執法與服務(wù)水平的提高，進(jìn)一步轉變政府職能，營(yíng)造和諧監管良好氛圍的有效探索。2008年底開(kāi)始，總局法規司先后赴北京、天津、河北、遼寧、吉林、上海、江蘇、福建、山東等地進(jìn)行了14次調研，了解各地推進(jìn)行政指導基本情況。2009年2月，總局在浙江省杭州市組織召開(kāi)了部分省市工商局行政指導工作座談會(huì )，泉州市工商局、吉林市工商局、蘇州市工商局、臺州市工商局、煙臺市工商局在會(huì )上做了經(jīng)驗介紹。3月，總局下發(fā)了《關(guān)于批轉福建省工商局關(guān)于泉州市工商局推行行政指導工作的報告的通知》（工商法字〔2009〕58號）。6月，總局法規司與中國人民大學(xué)憲政與行政法治研究中心合作開(kāi)展了“工商行政管理行政指導實(shí)證研究”課題。9月底，在北京召開(kāi)了“工商行政管理行政指導工作座談會(huì )”，聽(tīng)取相關(guān)地方工商局同志和專(zhuān)家學(xué)者的意見(jiàn)和建議。11月25日，總局制定下發(fā)了《關(guān)于工商行政管理機關(guān)全面推進(jìn)行政指導工作的意見(jiàn)》，明確了實(shí)施行政指導重要意義、基本原則、適用范圍、實(shí)施方式，要求各地切實(shí)加強領(lǐng)導，全面推進(jìn)行政指導工作。各地按照總局要求，采取多種方式推進(jìn)行政指導工作，推動(dòng)經(jīng)濟社會(huì )又好又快發(fā)展。
——建立工作機制，發(fā)揮行政指導積極作用。各地紛紛制訂推進(jìn)行政指導的指導意見(jiàn)、實(shí)施意見(jiàn)，建立健全工作機制，將行政指導貫穿于市場(chǎng)主體準入與監管、市場(chǎng)秩序維護、消費者權益保護、商標知識產(chǎn)權保護和廣告監管、禁止傳銷(xiāo)與規范直銷(xiāo)等工商行政管理各項業(yè)務(wù)工作中。江蘇以“紅盾保民生護企業(yè)促發(fā)展”為主題在全省工商系統推行行政指導四項工作機制，進(jìn)一步營(yíng)造寬松有序的發(fā)展環(huán)境。
——加強總結交流，推動(dòng)行政指導工作深入開(kāi)展。福建召開(kāi)了全省工商系統行政指導工作會(huì )議，制定了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)行政指導工作的意見(jiàn)》，提出了業(yè)務(wù)化、日?；?、規范化、長(cháng)效化的工作目標，并會(huì )同省法制辦、省政府發(fā)展研究中心及多家省政府直屬部門(mén)共同對福州、泉州兩地工商部門(mén)進(jìn)行行政指導專(zhuān)題調研考察，交流經(jīng)驗。河北在2009年先后召開(kāi)了關(guān)于行政指導的現場(chǎng)會(huì )、匯報交流會(huì )、總結匯報會(huì )，推動(dòng)行政指導工作。浙江召開(kāi)了全省工商行政指導經(jīng)驗交流和理論研討會(huì )，加強對行政指導的理論探討。
——探索對行政指導行為進(jìn)行監督評議的方式方法。福建在全系統開(kāi)展行政指導單項績(jì)效評估工作，制定了涵蓋內容全面、量化標準合理、導向作用明顯、實(shí)際操作便捷的考評辦法。寧波明確將行政指導工作情況納入年度目標責任制考核范圍。
各地工商系統通過(guò)行政指導轉變監管理念，豐富監管方式，切實(shí)服務(wù)地方經(jīng)濟發(fā)展，服務(wù)企業(yè)發(fā)展，維護消費者權益，得到了社會(huì )各界和地方黨委、政府的廣泛好評。一年來(lái)，北京市工商系統共實(shí)施行政提示72741次，行政告誡14698次，行政約見(jiàn)4510次，行政建議3320次，失信披露74次，調停型行政指導7102次，助成型行政指導17384次，積極扶持企業(yè)健康發(fā)展，服務(wù)首都經(jīng)濟發(fā)展。在省內經(jīng)濟受到國際金融危機重大沖擊的情況下，浙江省局提出工商機關(guān)不能做壓死駱駝的最后一根稻草，要做企業(yè)的培訓員、護理員、指導員，實(shí)現了從“我管你”為“我為你”、變“黑臉”為“笑臉”、變“打倒”為“指導” 的轉變。一縣政府給予當地工商“指導一次三冬暖，處罰一回六月寒”評語(yǔ)，高度評價(jià)工商行政指導工作。臺州市黃巖分局通過(guò)行政指導提升了工商形象，被授予“人民滿(mǎn)意機關(guān)”榮譽(yù)稱(chēng)號。2009年9月、10月，蘇州市、吉林市政府分別推廣工商部門(mén)的行政指導經(jīng)驗，在本市行政執法部門(mén)全面推進(jìn)行政指導。
六、認真探索工作機制，行政執法工作不斷呈現新亮點(diǎn)。
各地不斷加強制度化、規范化、程序化、法制化建設，在行政執法工作當中認真探索、不斷總結，形成了一些行之有效的工作機制和方式方法。
——增強行政處罰文書(shū)說(shuō)理性工作日益受到重視。自浙江提出全面增強行政處罰文書(shū)說(shuō)理性之后，不少地方制定了增強行政處罰文書(shū)說(shuō)理性的指導意見(jiàn)，明確了構成要件、主要內容、說(shuō)理要求、重點(diǎn)環(huán)節等內容。重慶、新疆制作下發(fā)了示范文本，涵蓋常見(jiàn)和典型行政違法類(lèi)型。寧夏和內蒙古開(kāi)展了增強說(shuō)理性文書(shū)的評比活動(dòng)。江西專(zhuān)門(mén)制作了說(shuō)理式行政處罰決定書(shū)制作答疑。從增強行政處罰文書(shū)說(shuō)理性工作情況來(lái)看，增強行政處罰的事實(shí)認定、證據分析、自由裁量理由等方面的說(shuō)理，對于化解執法矛盾、減少行政爭議、提高執法水平、促進(jìn)依法行政等具有重大的積極意義。貴州的《說(shuō)理式行政執法文書(shū)制作規范》，得到貴州省政府法制辦和貴州省依法治省辦的高度肯定。
——以執法案卷評查為抓手強化執法監督。執法案卷是行政處罰全過(guò)程的完整體現，案卷記載了行政處罰全過(guò)程，直接體現了執法水平。一直以來(lái)，執法案卷評查都是執法監督的一個(gè)重要手段。目前，各地對執法案卷評查的重要作用不斷加深認識，紛紛出臺了評查辦法和評查標準，嚴格評查程序，依照標準評分，輔以分析反饋，提升執法水平。甘肅制訂了案卷評查基礎標準、一般扣分標準、自由裁量扣分標準，2009年評查行政處罰案卷4000余份，天津評選了十大優(yōu)秀案卷，取得了良好效果。
——將電子技術(shù)應用于執法辦案。越來(lái)越多的地方建立了信息化、網(wǎng)絡(luò )化、數字化的行政執法案件管理系統，實(shí)現信息共享、全程管理。實(shí)踐中，行政執法案件管理系統發(fā)揮了日益明顯的作用，保障了行政處罰行為依法定程序進(jìn)行，可以及時(shí)、高效、低成本地實(shí)現對執法程序、執法文書(shū)等進(jìn)行調整和更新。遼寧、新疆還通過(guò)執法案件管理系統實(shí)現了對自由裁量權的規范。
七、工商行政管理行政執法中存在的主要問(wèn)題及整改措施。
近年來(lái)，地方各級工商局能夠按照總局推進(jìn)“四化建設”、實(shí)現“四個(gè)統一”的目標和要求，認真貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)，立足本職，服務(wù)大局，規范執法，強化監督，各級工商行政管理機關(guān)的執法水平有較大提高，依法行政工作取得較大進(jìn)展。但在新的形勢和新的挑戰面前，執法工作還存在一定的差距和不足：適應服務(wù)科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì )和諧的需要，部分執法人員的執法理念還需要進(jìn)一步更新，合理行政、和諧監管的觀(guān)念需要進(jìn)一步增強；適應推進(jìn)依法行政、建設法治政府的需要，執法程序還需進(jìn)一步規范，形式完備、程序正當的工作機制需進(jìn)一步建立；適應公正執法、文明執法的需要，基層執法行為的監督機制還需要進(jìn)一步完善，執法監督方式和途徑還需進(jìn)一步創(chuàng )新；未按法律法規規定查封、超期扣押、違法處置扣押財物的現象還不同程度的存在。
工商行政管理機關(guān)應當全面踐行科學(xué)發(fā)展觀(guān)，認真落實(shí)新“三定”，切實(shí)適應新形勢，著(zhù)力解決行政執法當中存在的問(wèn)題和矛盾。一是要以推進(jìn)“四化建設”為抓手，積極構建完備的工商行政執法制度保障體系。建立和完善規范基層執法程序、增強行政處罰文書(shū)說(shuō)理性、正確行使自由裁量權、行政執法案卷評查、行政執法信息公開(kāi)、行政執法評議考核、規范性文件備案審查等制度。二是以總結行政指導工作經(jīng)驗為抓手，探索和發(fā)展服務(wù)科學(xué)發(fā)展的行政監管新機制。按照“四個(gè)只有”要求，繼續積極探索行政指導等非強制性行政管理方式，探索事前指導、事中指導和事后指導的新途徑、新方法，逐步建立服務(wù)科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì )和諧的行政管理新機制。三是以推行行政執法責任制為抓手，完善工商行政執法責任體系。動(dòng)態(tài)梳理行政執法依據，依法界定行政執法職責，通過(guò)案卷評查，執法質(zhì)量考核，執法績(jì)效評估和社會(huì )滿(mǎn)意度評議等方式，科學(xué)評價(jià)工商執法人員的執法情況。完善行政執法責任追究制度，解決不愿追究、不敢追究、不能追究的問(wèn)題。建立和完善推行行政執法責任制信息化管理系統，通過(guò)高科技的手段實(shí)現執法依據、執法職權、執法過(guò)程、執法主體明晰化。從而達到執法行為規范化、執法考評科學(xué)化、執法責任客觀(guān)化。四是以加強培訓教育為抓手，打造“三個(gè)過(guò)硬”高素質(zhì)工商行政執法隊伍。加強社會(huì )主義法治理念教育，增強服務(wù)科學(xué)發(fā)展的監管理念、服務(wù)理念、維權理念和執法理念。加強執法依據的培訓教育，特別要加強經(jīng)常使用和新公布施行的法律、法規和規章的培訓。加強執法技能的培訓教育，特別是制作法律文書(shū)、收集固定證據、采取強制措施、行使自由裁量權、實(shí)施行政指導等方面的執法技能培訓。全面實(shí)現建設高素質(zhì)的隊伍、運用高科技的手段、實(shí)現高效能的監管、達到高質(zhì)量的服務(wù)的工作目標。
