針對糧田面積日益縮減的局勢，為確保糧食安全，我們要從地方政府規劃、用地制度革新、財政平衡補償、健全農民社會(huì )保障機制及糧食產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)等多方面下手，確?；炯Z田的穩定，促進(jìn)糧食生產(chǎn)規?；б娴奶嵘?，保障糧食產(chǎn)業(yè)安全、有序、健康發(fā)展。
自古以來(lái)，在中國就有這么一句俗語(yǔ)：“江浙熟，天下足”，它足以證明了江浙地區的糧食生產(chǎn)在中國的重要地位。然而，歷史的變遷是巨大的，隨著(zhù)國內30年來(lái)改革開(kāi)放的成功，中國經(jīng)濟正日益快速發(fā)展，人民生活水平不斷提高。尤其在蘇南等經(jīng)濟相對發(fā)達的東部沿海地區，各個(gè)行業(yè)的發(fā)展都離不開(kāi)土地這一主要載體，用土矛盾日益突出。
原有的大片肥沃農田正成片成片的在消失，不斷淹沒(méi)在城市與工業(yè)發(fā)展的浪潮中。那種站在一望無(wú)垠的田邊，深情吮吸稻谷飄香的情景已成兒時(shí)回憶。
雖然國家一再強調守護18億畝口糧生命線(xiàn)，國務(wù)院、國土資源部也一再出臺政策，強調要保護基本農田，并發(fā)布了農業(yè)用地“五不準”、“六不批”政策，但在實(shí)際操作中，在工業(yè)經(jīng)濟指標考核、財政稅收提升目標、經(jīng)濟利益目的的驅逐下，各級地方政府是各顯神通、千方百計使用各種手段、通過(guò)各種途徑，將農業(yè)用地轉為其他性質(zhì)用地，或轉為城市開(kāi)發(fā)、或轉為工業(yè)開(kāi)發(fā)、城鎮建設等用地。
其次，在近幾年為提高農業(yè)經(jīng)濟效益、提升農民收入，廣大農村開(kāi)展了蔚為壯觀(guān)的農業(yè)結構大調整，在這些年的農業(yè)結構調整行動(dòng)中，由于傳統稻、麥產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程辛苦勞累、效益低下、農民厭農，大量的糧田被改成效益相對較高的特種特養、農業(yè)經(jīng)濟作物田所替代，糧田被大量侵占。形成了只有種養經(jīng)濟作物、非糧作物才是農業(yè)結構調整的觀(guān)念。在蘇南農村，原本人口密集度就高，農村村莊群落也多，在現代城市、城鎮及現代工業(yè)、高效農業(yè)的發(fā)展擠壓下，糧田日益減少。
糧油基本作物在當今世界各國，包括經(jīng)濟發(fā)達的西方國家，都是被國家確立為穩定國家發(fā)展需要的基礎能源物資、戰略性保障物資來(lái)看待的，政府對農業(yè)的補貼政策、保障機制都有十分嚴格的法律、法規保護。由于中國國情所致，擁有13億人口的人口大國，糧油對社會(huì )、經(jīng)濟發(fā)展的保障、安定作用更甚于西方國家。
這幾年里，食用油幾乎已完全被國外資本控股，難道我們還經(jīng)得起糧食的失控嗎？那么，怎樣才能在確保經(jīng)濟高速發(fā)展的同時(shí)保證糧食供應安全，平衡好糧食用基本農田與其他行業(yè)發(fā)展對土地的需求，這是個(gè)值得深思的問(wèn)題。本人一直在蘇南農業(yè)一線(xiàn)進(jìn)行農技推廣工作，對工作中所涉及到的蘇南農業(yè)土地現象及問(wèn)題，想與大家交流一下。
一、要談農業(yè)生產(chǎn)，當然首當其沖的會(huì )談到土地政策及性質(zhì)的問(wèn)題，土地是農業(yè)生產(chǎn)的首要因素，土地政策是農業(yè)最根本的政策制度。眾所周知，國內農村的農業(yè)用地政策實(shí)行的是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制度，農民自主經(jīng)營(yíng)承包的土地，國家也是一再強調，為了確保農民利益不受侵害、為了確保農村穩定，土地承包制度不會(huì )改，并且會(huì )在相當幾十年內保持不變。
這種農業(yè)土地承包到戶(hù)的政策，在以往相當長(cháng)的一段歷史時(shí)期內，尤其是在解決溫保是首要任務(wù)的時(shí)期，農村勞動(dòng)力只能?chē)?zhù)土地進(jìn)行生產(chǎn)活動(dòng)的時(shí)期，應該說(shuō)，在當時(shí)社會(huì )的背景下，有了土地就能確保生存，有了生存才能保障發(fā)展，解決了溫保才能做好其他社會(huì )事業(yè)的發(fā)展。
這種制度在當時(shí)不但解決了人民的溫保問(wèn)題，還有效解決的社會(huì )農村人員的就業(yè)問(wèn)題。它對穩定社會(huì )、促進(jìn)社會(huì )發(fā)展，具有不可磨滅的功績(jì)。但這種土地政策最明顯的特征是使土地分散化、零星化，并需要大量勞力從事體力耕作。這種被分割到戶(hù)、化整為零的土地致使現代化農業(yè)機械無(wú)法進(jìn)行成片規?；?，機械耕作的作業(yè)半徑被縮小、機械作業(yè)能力被降低、機械損耗被提高。
生產(chǎn)者與出讓者均全然不顧“五不準”相關(guān)條例規定，大量原先種植水稻、小麥等糧食的農田挪作它用，基本上是種植者想種什么就種什么，什么賺錢(qián)就種什么，成片的水果園、林木基地、花卉園、水產(chǎn)園、濕地公園、農業(yè)休閑觀(guān)光園等非糧農業(yè)項目大量出現在基本糧田內，稻、麥糧田面積逐年遞減。如今在蘇南地區，想找一片面積在300畝以上、設施完備的小規模水稻田都可以說(shuō)已是難覓蹤影。
二、從生產(chǎn)效益方面分析，糧食具有公共物品屬性，糧食生產(chǎn)是一種帶有穩定國家次序、確保社會(huì )穩定的公益性行為；糧食是一種自然與市場(chǎng)風(fēng)險大、供給與需求彈性小、投入回報率低的產(chǎn)品。糧食作物的非經(jīng)濟性質(zhì)，決定了傳統水稻、小麥價(jià)格的平穩性、生產(chǎn)經(jīng)濟效益的低收益性，加上土地承包制度將土地的零星化，致使土地的單體效益收入低下：在蘇南農村，每戶(hù)農民家庭（以5口之家為多）的耕地面積平均也就是在2畝左右，在現在農民的意識中，現有的2畝左右的土地量，所從事的稻麥種植活動(dòng)無(wú)非就是在工業(yè)收入之外確?？诩Z的自我供給。
按目前蘇南地區水稻與小麥的生產(chǎn)能力水平，2011年全年平均每畝小麥、水稻的經(jīng)濟凈效益大約在1065元左右，這還包括了政府對稻麥種植各項的補貼。經(jīng)過(guò)30年的改革開(kāi)放，尤其是在經(jīng)濟較為發(fā)達的沿海蘇南地區，大量工廠(chǎng)、企業(yè)的發(fā)展與壯大，給所在農村勞力提供了大量的就業(yè)機會(huì )，農民得以擺脫土地的束縛，進(jìn)入工廠(chǎng)打工，正逐步成為產(chǎn)業(yè)工人的一員。
按一個(gè)參與個(gè)體企業(yè)打零工的工人標準來(lái)計算，現在每個(gè)零時(shí)工在工廠(chǎng)的收入按8小時(shí)計算，每天據不同的勞動(dòng)強度，人工工資大約在50—70元，強度大點(diǎn)的為80—100元，這樣算下來(lái)，一個(gè)農業(yè)家庭一年稻麥的凈收入為1065*2=2130元左右，大約是一個(gè)進(jìn)廠(chǎng)做工者1—1.5個(gè)月的收入，稻麥種植所能給這些所謂的“農民”帶來(lái)的收益，只占了家庭收入的5—8%，對現在農民已毫無(wú)吸引力，對他們而言，稻麥田成了他們食之無(wú)味、棄之可惜的“雞肋”。
三、由于單體效益低下，現有的農業(yè)設施基本上都是七八十年代時(shí)的設施，現在各地政府部門(mén)、村居委會(huì )對這些使用了30—40年之久的農業(yè)溝渠等水利設施大多以修修補補為主，原有集體的機械設施也基本上都轉為私人所有，由于可耕作面積越來(lái)越少，雖有政府購機補貼政策，但也是投入收成比差大，私人投資的農業(yè)成套設備保有量也是越來(lái)越少，每到收獲季節，絕大部分鄉鎮的農機要依賴(lài)外地調劑。
前幾年被政府大力提倡的水稻機械栽培，由于沒(méi)有統一工廠(chǎng)化的育秧、供秧機制，前期成本偏高等因素，也是被當地農民以更為省工省時(shí)的直播栽培方式替代的所剩無(wú)幾。由此可見(jiàn)，可以說(shuō)，現有的這種土地制度已完成了其歷史使命，這種各家各戶(hù)分散的、大量依靠勞力進(jìn)行精細耕作型小農經(jīng)濟也是已是后續無(wú)力。農業(yè)用地的土地使用政策或模式的調整已是迫在眉睫。這種土地使用策略已嚴重制約農業(yè)產(chǎn)業(yè)尤其是傳統稻麥生產(chǎn)的發(fā)展。
四、從農業(yè)生產(chǎn)者的人口結構特點(diǎn)來(lái)看，由于傳統家庭型糧食生產(chǎn)所產(chǎn)生的土地單位效益低下，從事傳統農業(yè)種植的人員結構也開(kāi)始出現了嚴重斷層。據調查，現在在口糧地上從事稻麥種植的農民，基本上都是60歲以上的老人，50歲—60歲年齡之間的人員也是以工廠(chǎng)為主，農業(yè)生產(chǎn)只是利用工廠(chǎng)打工的空余時(shí)間兼帶而已。
50以下的青壯年勞力無(wú)不進(jìn)入其他產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。鮮有極少數青壯勞力、年輕人從事農業(yè)活動(dòng)的，但絕大部分進(jìn)行的是其他經(jīng)濟收益相對較高的農業(yè)經(jīng)濟作物的種養與栽培。年輕人從事傳統農業(yè)生產(chǎn)，被視為沒(méi)有出息的人，沒(méi)有出路的行為，農民厭農情緒明顯。由于我國實(shí)行的是計劃生育制度，再過(guò)8—10年，單從人口結構而言，我國將成為全世界老齡化最嚴重的國家之一，不但工業(yè)、三產(chǎn)的有效勞動(dòng)力會(huì )出現緊缺現象，糧食生產(chǎn)更會(huì )先期面臨有效勞動(dòng)力的大面積斷層現象，大量勞力斷層現象的出現，會(huì )對正常農業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)產(chǎn)生極其嚴重的后果。
社會(huì )負擔會(huì )呈現前所未有的沉重，勞力缺失會(huì )成為影響國家穩定的重要因素。但農民向產(chǎn)業(yè)工人轉移也是社會(huì )發(fā)展必然趨向，因此，我們更應該預先意識到這一問(wèn)題的嚴重性，提前引導、培育新一代科技型、知識型、管理型的新農民，努力提升稻、麥生產(chǎn)總體效益，吸收和穩定一批年輕農業(yè)生產(chǎn)勞力，這才是發(fā)展方向。
五、地方政府的政策導向也有一定的問(wèn)題。目前土地所能解決、所要解決的遠不是溫保問(wèn)題了，人們對其提出了再高的價(jià)值期望。各地方的政府領(lǐng)導也是以如何經(jīng)營(yíng)好土地，讓土地如何為財政收入提供更高的價(jià)值而絞盡腦汁。
在這種情形下不但原有耕地不斷被轉為其他用途，不斷被用于城市建設擴張，商業(yè)、房產(chǎn)的開(kāi)發(fā)，工業(yè)、旅游等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展使用。并且在近幾年的農業(yè)結構調整中，耕地被大量轉移為農業(yè)經(jīng)濟作物種養、休閑觀(guān)光農業(yè)等項目使用。在這里要著(zhù)重商討農業(yè)結構調整，在一般人的意識中，所謂的農業(yè)結構調整，就是將原來(lái)種植水稻、小麥的耕地變成其他經(jīng)濟作物的栽培、種養殖才是農業(yè)結構調整。形成了只有搞非糧經(jīng)濟作物才是農業(yè)結構調整的風(fēng)氣。在地方政府的助推下，糧田面積大幅下調。
六、其次，要對惡意囤地現象引起高度重視。這些年來(lái)，隨著(zhù)人們知識文化水平的不斷提高，法律意識的增強，政策信息的公開(kāi)化、透明化，人們接收信息、更新知識的速度快了、渠道多了。在地方政府大力推進(jìn)城鎮開(kāi)發(fā)、工業(yè)園區的開(kāi)發(fā)中，各種用地矛盾越來(lái)越多，廣大人民群眾也都知道土地是不可再生資源，在與政府的征用、拆遷的談判中和事例中，人們積累了更多怎么從土地上獲取更多政府賠償金的技巧，從中知道了土地的價(jià)值所在，他們從已征用的經(jīng)濟作物地上看到了快速致富的門(mén)道。
于是，有些心存不軌的人，便吃準了當時(shí)有些地方領(lǐng)導怕事、怕麻煩的心態(tài)，吃準了老百姓怕種稻、麥的念頭，借用各種所謂現代高效農業(yè)、休閑觀(guān)光農業(yè)項目開(kāi)發(fā)、投資的名義，鉆政策的空子、打擦邊球，進(jìn)行惡意囤地，大量侵占耕地種植非糧作物。
其實(shí)他們并不是真心實(shí)意的投資、管理好農業(yè)項目，發(fā)展農業(yè)事業(yè)，他們是期待在不久的將來(lái)，可用手中土地上經(jīng)濟作物的高賠付值，用作與地方政府談判、博弈的籌碼，一夜暴富的跳板。這些土地今后一旦被征用，不管是用于何種用途，其付出的隱性成本，最終還不是都要轉嫁到廣大終端消費者的頭上？所以，作為地方政府，須有效防止這種惡意囤地行為給今后土地利用帶來(lái)的不利因素。
隨著(zhù)社會(huì )經(jīng)濟的發(fā)展，農業(yè)要轉型、農民成為產(chǎn)業(yè)工人，這也是符合歷史發(fā)展潮流的，是不可逆轉的社會(huì )發(fā)展規律。鑒于以上出現的種種有關(guān)農業(yè)生產(chǎn)中的現象，本人結合本地實(shí)情，提出一些改革或改進(jìn)措施，以供大家互相學(xué)習、探討。
首先，各級地方政府要確立糧食能源保障意識。糧食是國家自強、民族自立、民生保障的基本戰略物資，解決我國的糧食問(wèn)題必須始終堅持立足國內的基本方針，穩定發(fā)展糧食生產(chǎn)是保障國家糧食安全的根本之策，糧食保有產(chǎn)區是提供商品糧源、保障糧食安全的重要基地。對糧食保有產(chǎn)區實(shí)行特殊的保護政策，事關(guān)國計民生，有利于國家長(cháng)治久安。對糧食保有產(chǎn)區實(shí)行保護糧食耕地和支持糧食生產(chǎn)的補償政策，符合社會(huì )公平、正義的原則。
政府相關(guān)部門(mén)對糧食作物與非糧作物用地要進(jìn)行合理、科學(xué)的規劃、配置。這是一個(gè)綜合的系統工程，更是一項涉及多個(gè)政府部門(mén)及各級地方政府利益調配的統籌規劃工程、民生民計工程。第一，要對土地的利用和開(kāi)發(fā)要有長(cháng)遠規劃，土地性質(zhì)與用途一旦被確認，在相當一定的規劃發(fā)展期內，要以法定的形式確定下來(lái)，不能朝令夕改，堅決杜絕對土地性質(zhì)和用途的隨意變更。
根據本地經(jīng)濟、人口、社會(huì )、環(huán)境等實(shí)際情況，科學(xué)、合理的制定一個(gè)區域內各區、縣，各鄉、鎮農業(yè)用地的糧田與非糧農田的合理配置比例；限定糧田與非糧田的使用性狀，不得隨意更改；設定一個(gè)區域內農田最低保有基數。并將保護糧田安全基數作為地方政府政績(jì)考核的重要指標，保護糧田也可成為地方領(lǐng)導干部政務(wù)政績(jì)的重要內容。從根本上解決地方領(lǐng)導重工輕農思想。
為了確保配置科學(xué)、合理、切實(shí)、可行，在布局實(shí)施中要把握好以下幾個(gè)基本方針：全力保障糧田面積，優(yōu)先確保菜籃子工程，適量發(fā)展林果、畜禽，科學(xué)挖掘糧食作物與非糧作物項目的綜合利用性能，提高附加值。非糧作物地用地要盡量減少占用現有糧田面積，更要嚴禁在糧田內進(jìn)行開(kāi)挖漁塘等破壞糧田的行為。其實(shí)，在萬(wàn)傾良田邊，只要道路、綠化、河道等設施完善，在科學(xué)、合理的規劃配置下，田間、河邊也是一個(gè)美好的休閑觀(guān)光好去處。
稻、麥田也是有很大的環(huán)境保護、小氣候調節、蓄水排澇等社會(huì )、環(huán)保功能的，并非只有林果、花卉間才有休閑娛樂(lè )功能。要更新地方領(lǐng)導的思路和理念，將糧田改為非糧作物并非是農業(yè)結構調整唯一出路和農業(yè)增收唯一方法，將糧田有效整合，把糧食作物進(jìn)行規?；?、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)也是農業(yè)結構調整的重要內容。
其次，要制定非農經(jīng)濟回補農業(yè)經(jīng)濟的經(jīng)濟調控政策。非農經(jīng)濟強的鄉鎮或區域，其經(jīng)濟考核指標偏重非農產(chǎn)業(yè)，并將其一定量的財政稅收金源調撥于保有上一級政府統籌確保有糧田面積的農業(yè)鄉鎮；非農經(jīng)濟占有優(yōu)勢的區、市同樣要設定一定量的財政稅收金源轉移到農業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度高、保有糧田面積大的農業(yè)區、市。受益地區應采取資金補助、定向援助、對口支援等多種形式，對重點(diǎn)糧食、生態(tài)功能區因加強糧食生產(chǎn)和流通及生態(tài)環(huán)境保護的投入以及造成的利益損失進(jìn)行補償。
也可以大力鼓勵農戶(hù)將手中的口糧田統一將由政府或有件的稻、麥種植大戶(hù)代種代管，或干脆以土地入股，以股份的形式享有糧田收益，可以按口糧田的面積折股兌糧或兌現，這樣既能夠保障農民利益，也可推動(dòng)糧田集中管理。
統一后的農業(yè)用地要優(yōu)先確保用于糧食作物的生產(chǎn)和發(fā)展，要進(jìn)行規?；?jīng)營(yíng)。稻、麥等糧食作物是民生保障物品，國家安全物資，它的低附加值是無(wú)法改變的事實(shí)，低附加值產(chǎn)品只有通過(guò)規?；?jīng)營(yíng)，大力推廣現代化機械耕作，提高總產(chǎn)量，靠量取勝，才能最終實(shí)現提高其經(jīng)濟效益的目標。要制定目標計劃，大量建設、完善農田水利設施，提高承包人員專(zhuān)業(yè)技術(shù)文化、吸引青壯年勞力的加入、加大農業(yè)機械化應用力度，減少糧田對勞力的需求量，每個(gè)區要建立一定數量的上規模的現代化糧食生產(chǎn)基地、大農場(chǎng)。
以現有栽培水平上為例，如我鎮承包面積達100畝以上的糧食種植承包戶(hù)，雖然其目前的畝凈收益由于要上交土地租金等的因素，稍低于農戶(hù)的畝產(chǎn)凈收益，稻、麥兩熟作物畝凈收益大約在850--900元左右，但按照承包100畝的基數來(lái)計算的話(huà)，承包戶(hù)家庭一年的收益就可達到8—9萬(wàn)左右，這要的收入水平就是在蘇南經(jīng)濟發(fā)達地區，還是相當可觀(guān)的，規模效應顯而易見(jiàn)。
這還沒(méi)有剔除現有承包大戶(hù)承包的土地也大多處于半零星、半分散狀小規模的農田現狀帶來(lái)的影響，更沒(méi)有計算由于糧田水利設施年久失修等因素引起的間接損失?，F有零星的農戶(hù)對農田水利設施不會(huì )有任何投資，只有當農業(yè)種植大戶(hù)有這樣的相當收益，他們才能去投入基礎設施，只要承包政策穩定，可有效推進(jìn)政府與民間共同出資對于農田水利設施的投資與建設。
其次，土地形成規模后，按現在政府發(fā)放的稻麥良種、農資補貼約每畝每年約140元左右，發(fā)放到每戶(hù)家庭，大概也就在300元左右，這些錢(qián)對于目前蘇南的經(jīng)濟、物價(jià)水平，可以說(shuō)是微不足道的，農民也不會(huì )因為得到了這筆補貼而增加對農業(yè)的熱情。但對于一個(gè)農田承包大戶(hù)來(lái)說(shuō)，100畝的補貼就達到了14000多元，這相當于一個(gè)老年零工打工者近一年的工資收入了，還是比較可觀(guān)的，激勵作用明顯。
再者，在糧田規?；?、集中化過(guò)程中，要創(chuàng )新投資機制，多元化合作模式，多渠道吸引民間資本、實(shí)業(yè)資本對糧田設施進(jìn)行投資、建設；引進(jìn)企業(yè)化的生產(chǎn)管理模式對糧田進(jìn)行高效生產(chǎn)管理；引入現代市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機制，開(kāi)發(fā)優(yōu)質(zhì)稻、麥商品糧，提高稻、麥效益。
土地集中后，能進(jìn)一步有利于政府對糧田的統一監管，有利新品種的推廣、新技術(shù)、新農機的應用，稻、麥無(wú)公害栽培、秸稈回田、集中回收等工程的推進(jìn)。并能有效監控糧食生產(chǎn)全過(guò)程，進(jìn)行科學(xué)測土配肥，促進(jìn)節肥減排，確保糧食的供應安全、質(zhì)量安全。
因此，切實(shí)根據不同區域經(jīng)濟、社會(huì )發(fā)展水平的差異性，盡快改變現有農田管理、使用機制，盡快將小農經(jīng)濟變?yōu)橐幠；r業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟，將土地化零為整，科學(xué)推動(dòng)農業(yè)現代化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，響應中央保護18億畝口糧生命線(xiàn)號召，確保所在區域糧食生產(chǎn)和供應安全，是我們現在各級地方政府、地方領(lǐng)導干部、農業(yè)生產(chǎn)技術(shù)推廣者的當務(wù)之急。
責任編輯：Leo Wei
