城市化不僅是一個(gè)農業(yè)人口不斷轉變?yōu)榉寝r業(yè)人口并向城市集聚的過(guò)程，也是一個(gè)農民生產(chǎn)生活方式不斷轉變、綜合素質(zhì)不斷提高并逐步融合到城市社會(huì )之中的過(guò)程。
從我省城市化過(guò)程的特點(diǎn)和難點(diǎn)來(lái)看，現階段農民最緊迫的主要是在城市快速擴張過(guò)程中，近郊農村集體土地被征用后的失地農民問(wèn)題，重點(diǎn)是城市規劃區內特別是建成區內的“城中村”農民，包括已經(jīng)農轉非或將要整體性農轉非的農民，以及“撤村建居”過(guò)程中就地農轉非的農民。
（一）失地農民的基本情況
改革開(kāi)放以來(lái)，隨著(zhù)鄉鎮企業(yè)的蓬勃發(fā)展和農村工業(yè)化進(jìn)程的加快，我省城市化進(jìn)程也不斷加速，特別是1998年省委、省政府提出城市化發(fā)展戰略，推動(dòng)了新一輪城市建設、擴張高潮和新一輪的城市化進(jìn)程。據統計，到2001年底，全省縣城及以上城市區域面積達到了18702.84平方公里，建成區面積達到1385.60平方公里，比1990年的506.9平方公里擴大了1.73倍。全省城市化率從1998年的36.7％提高到2000年的39.5％，到2002年達到了43.5％(按五普口徑為51.9％)。
工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快，城郊農村集體土地征用數量越來(lái)越大，失地農民也越來(lái)越多。據統計，全省“八五”期間年均征用集體土地11.94萬(wàn)畝，“九五”期間年均19.78萬(wàn)畝，2001年達到43.41萬(wàn)畝，2002年增加到了62.18萬(wàn)畝。據省國土資源廳2002年的調查，全省1999—2001年三年間共有105.74萬(wàn)農民失去土地。2001年全省除衢州、麗水、舟山3市外其余8個(gè)市土地征用面積均超過(guò)了2萬(wàn)畝，失地農民都在2萬(wàn)人以上，其中杭州、溫州、寧波、臺州4市的失地農民在5萬(wàn)人以上。土地征用后，農民絕大多數是通過(guò)貨幣化方式安置的，而且大都沒(méi)有農轉非。三年間全省共辦理農轉非13.61萬(wàn)人，只占失地農民的12.87％。據調查，臺州市黃巖區1996年至2002年8月共農轉非37937人，其中土地征用農轉非15094人，占總數的39.8％。
（二）失地農民存在的主要問(wèn)題
首先，獲得社會(huì )保障難。一是長(cháng)期形成的城鄉二元社會(huì )保障制度壁壘仍非常森嚴，城鄉居民在社會(huì )養老保險及醫療保險等方面的制度差別還很大，城鎮的社會(huì )保障體系相對完善，而農村的社會(huì )保障制度卻殘缺不全，兩種制度間的對接難。二是土地征用后，每一農民拿到的勞力安置費一般少則萬(wàn)把元、多則幾萬(wàn)元，加上從村集體分到的征地補償費，也不過(guò)只有2—3萬(wàn)元，遠遠不能替代土地對農民的保障作用。三是大多數農民缺乏投資理財意識，對土地征用補償費如何用于養老、醫療保障缺乏長(cháng)遠的考慮，沒(méi)有及時(shí)辦理相應的養老保險，這些錢(qián)大多會(huì )在幾年
內很快用完。
其次，實(shí)現勞動(dòng)就業(yè)難。一是城市就業(yè)機會(huì )有限，素質(zhì)技能要求高，而失地農民由于文化程度低、素質(zhì)差，很難滿(mǎn)足這種需要。二是“城中村”農民生活水準提升較快，對勞動(dòng)條件和勞動(dòng)報酬要求高，很難與“肯吃苦、低報酬”的外來(lái)民工競爭就業(yè)崗位。大部分企業(yè)不愿招收當地的“城中村”農民。三是隨著(zhù)勞動(dòng)用工制度的改革和企業(yè)的轉制、兼并和倒閉，不少過(guò)去招工安置的土地征用人員，也紛紛下崗或失業(yè)回村，要求村里解決生活出路和保障，給村集體帶來(lái)很大的工作和經(jīng)濟壓力。
（三）失地農民養老保險制度的探索
失地農民養老保險是一個(gè)不可回避的社會(huì )問(wèn)題，因而各地都進(jìn)行了積極的探索，主要有以下幾種辦法：
1．參照實(shí)行職工基本養老保險的標準和辦法。目前，杭州、嘉興、衢州等地基本上采取的是這種做法。衢州市在柯城區的亭川村和小南門(mén)村的試點(diǎn)中，把年滿(mǎn)16周歲及其以上的常住農業(yè)戶(hù)口人員全部納入養老統籌保險。參保人員一次性交納的基本養老保險金為24112.8元，其中，農民個(gè)人交納1.2萬(wàn)元，村集體從土地補償費中支出1.2萬(wàn)元，從集體積累中支出112.8元，并按一定比例逐年增長(cháng)。嘉興市主要是參照職工基本養老保險辦法，將大部分土地補償費(70％—80％)與安置補助費捆在一起，直接劃人勞動(dòng)部門(mén)設立的“安置費”專(zhuān)戶(hù)，實(shí)行封閉運行，統一用于被征地人員的社會(huì )保險統籌和生活補助，并由勞動(dòng)部門(mén)與被安置對象簽訂安置協(xié)議，對不同年齡檔次人員按6種類(lèi)型，采取不同的政策，建立
社會(huì )保險個(gè)人賬戶(hù)，并按當地職工平均工資每年調整一次。
2．參照職工基本養老保險實(shí)行低門(mén)檻進(jìn)入低標準享受的“新人”辦法。龍游等縣主要采取的是這種方式。龍游縣對“城中村”失地農民，村改居后實(shí)行低門(mén)檻進(jìn)入、低標準享受，建立個(gè)人賬戶(hù)。規定25周歲至75周歲的人員必須全部參加養老保險。16周歲至25周歲、75周歲以上的人員，可自愿選擇是否參保。參保人員一次性繳納基本養老保險費，費用主要是個(gè)人從征地安置費和集體從土地補償費中支出，不足部分由村從集體積累中彌補。
3．分檔建立被征地人員養老保障基金個(gè)人賬戶(hù)。寧波市目前采取的是這種辦法。從2002年起寧波市為市區被征地人員分檔建立了社會(huì )保障制度。規定男滿(mǎn)60周歲和女滿(mǎn)55周歲被征地人員，可根據其繳納檔次按月享受養老保障待遇，以后隨經(jīng)濟發(fā)展和城鎮居民生活水平適時(shí)調整。被征地人員自愿選擇是否參保及其繳費和待遇標準檔次。同時(shí)，建立市、區兩級被征地人員養老保障基金和社會(huì )保障風(fēng)險基金。被征地人員的養老保障費實(shí)行專(zhuān)款專(zhuān)用、收支兩條線(xiàn)和個(gè)人賬戶(hù)管理。養老金先從個(gè)人賬戶(hù)支付，個(gè)人賬戶(hù)不足支付時(shí)，由風(fēng)險資金支付。
4．參照實(shí)行城鎮集體企業(yè)的標準和辦法。目前，湖州市、臺州市椒江區聯(lián)誼村采取的是這種方式。聯(lián)誼村是臺州市撤村建居的試點(diǎn)村，已于1991年撤消了行政村，成立了“聯(lián)誼實(shí)業(yè)總公司”，村民全部農轉非。1993年村屬集體企業(yè)開(kāi)始為職工辦理養老保險，到1996年村集體企業(yè)職工已基本上參加了市統籌養老保險。2000年聯(lián)誼實(shí)業(yè)總公司在股份制改造過(guò)程中，村從集體資產(chǎn)中拿出1500多萬(wàn)元，按照市集體改制企業(yè)的標準和辦法，為其他村民辦理了統籌養老保險和醫療保險。目前，全村751個(gè)村民已全部參加了市統籌養老保險和醫療保險。
不少地方除了國家給予的部分土地補償資金外，現有的集體資產(chǎn)首先用于補充農民的養老保險費用。如衢州市政府規定，在“城中村”撤村建居時(shí)，村集體資產(chǎn)要優(yōu)先用于補充村民社會(huì )保險和16周歲以下不能參保人員的一次性生活補助。不少地方，還為失地農民提供一定比例的生活補助。該市柯城區政府規定，“村改居”后，凡2002年12月31日以前出生的農村在冊人口，每人一次性發(fā)放2萬(wàn)元現金，計算到人，發(fā)放到戶(hù)。
(四)工作中存在的主要問(wèn)題
由于城市化是一個(gè)系統性的社會(huì )經(jīng)濟轉型過(guò)程，應充分認識到失地農民在推進(jìn)城市化中的重要性、復雜性和長(cháng)期性。目前在處理和解決上述問(wèn)題時(shí)，因缺少整體考慮和長(cháng)遠打算，政策措施均不配套，方法途徑各不相同，標準設置互不統一，遺留的矛盾和問(wèn)題很多，給今后的制度銜接和政策過(guò)渡帶來(lái)了許多困難。
在失地農民養老保險上，一是與城鎮養老保險制度相脫節，獨立運行。目前已建的失地農民養老保險制度基本上都是獨立運作的。而且，從目前的做法上看，其參保對象、交費標準、交費年限、享受水平及其運作管理體系等與城鎮居民都不一樣，十分不利于與城市社會(huì )保障制度的平衡和銜接。二是由于缺乏規范化的操作程序，政策的銜接和標準的統一比較難。從縱向看，不同的時(shí)期有不同的制度和政策安排，農民獲得的保障方式和水平大不相同。以衢州市區為例，1987—1997年，征用農民土地政府給予經(jīng)濟補償并安排招工就業(yè)，同時(shí)按照城鎮企業(yè)職工參加社會(huì )保險并享受相應的待遇；1997—2001年基本上采取一次性經(jīng)濟補償，進(jìn)行貨幣化安置，不辦理養老保險；從2002年起實(shí)施“村改居”，同時(shí)強制性地辦理養老等社會(huì )保險。從橫向看，各地在失地農民養老保險工作中的做法各不相同，養老保險對象的年齡、交費及享受標準互不統一。按現行的政策處理，衢州市區規定凡年滿(mǎn)16周歲及其以上的常住農業(yè)戶(hù)口人員都要參加養老保險，農民每人交費2.4萬(wàn)多元后每月可享受406元養老金；而龍游縣則規定25周歲至75周歲的人員必須全部參加養老保險，每人交費標準僅為1.9萬(wàn)多元，每月享受標準226元；寧波市對征地農民根據家庭經(jīng)濟狀況采取2.0萬(wàn)元、3.3萬(wàn)元和4.6萬(wàn)元三檔繳費標準，退休后每月分別領(lǐng)取200元、250元和300元的養老金。
（五）失地農民養老保險制度的基本思路
從現階段我省經(jīng)濟發(fā)展的現狀來(lái)看，我們的社會(huì )生產(chǎn)力水平和收入水平還不高，要為失地農民建立完全與城市居民相同的社會(huì )保障制度，還有一定的難度?，F實(shí)的做法是從各地實(shí)際出發(fā)，設計一個(gè)相對接近的、也便于今后與城鎮社保體系相銜接的、能按社會(huì )保障制度基本運行規律運作的操作方案，先養老保險，后醫療保險和失業(yè)保險，因地制宜、循序漸進(jìn)。
我省失地農民的養老保險交費標準和享受標準的確定，應以“低門(mén)檻進(jìn)入、低標準享受”為原則，參照職工基本養老保險的“新人”辦法進(jìn)行，其基礎養老金標準應全省統一，個(gè)人帳戶(hù)養老金可根據各地的經(jīng)濟發(fā)展水平和收入水平確定不同標準，但在一個(gè)市域范圍內必須統一。養老保險金的來(lái)源也應以個(gè)人為主，政府和集體支持為輔。村民個(gè)人應將勞力安置補償費全額用于養老保險費，村集體土地補償費和集體資產(chǎn)應首先用于村民的養老保險，政府也要從當期或延期的土地出讓金凈收益中按一定比例劃入社?；?，或是財政補貼一部分。同時(shí)，還要積極鼓勵失地農民參加大病統籌醫療保險等其它社會(huì )保險或商業(yè)保險，提高其保障水平。
