□ 羅秋
執法實(shí)踐中，被處罰當事人因經(jīng)濟困難提出延期或分期繳納罰款請求的情況時(shí)有發(fā)生，而相關(guān)法律法規規定并不十分詳細明確，監管人員在實(shí)踐中較難操作執行。為了使食品藥品監管人員在處理延期或分期繳納罰款申請時(shí)有所遵循，有必要對延期或分期繳納罰款的有關(guān)問(wèn)題予以探討。
《行政處罰法》第五十二條規定：“當事人確有經(jīng)濟困難，需要延期或者分期繳納罰款的，經(jīng)當事人申請和行政機關(guān)批準，可以暫緩或者分期繳納?！薄妒称匪幤沸姓幜P程序規定》第四十九條也有相關(guān)規定。申請延期或分期繳納罰款是法律賦予當事人的合法救濟權利，當事人申請行使這一權利并符合法定條件的，食品藥品監管部門(mén)應當依法維護。
食品藥品監管部門(mén)應當將當事人主觀(guān)上拒絕履行處罰決定與客觀(guān)上不能履行區別開(kāi)來(lái)。對于當事人有履行能力卻不履行繳納罰款義務(wù)的行為，行政機關(guān)應當依法采取強制執行措施，以達到行政處罰的目的。但對于當事人因特定情形無(wú)法按時(shí)履行繳納罰款義務(wù)的情況，如果輕率采取強制執行措施，不僅執行措施無(wú)法落實(shí)，還容易引發(fā)其它后果。允許確有經(jīng)濟困難的當事人延期或分期繳納罰款，充分體現了《行政處罰法》處罰與教育相結合的原則，也彰顯了“實(shí)事求是，一切從實(shí)際出發(fā)”的精神。
期限和期數
延期繳納罰款可以延期多久？分期繳納罰款可以分幾期？這些問(wèn)題，目前法律法規未作明確規定，給了執法人員較大的自由裁量空間，同時(shí)也增加了執法風(fēng)險。如果延期或分期繳納罰款的期限過(guò)長(cháng)，會(huì )造成行政處罰決定執行程序的延遲；如果過(guò)短，因缺少客觀(guān)的評判標準，當事人也不易接受。
《行政訴訟法》第四十六條規定：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當自知道或者應當知道作出行政行為之日起6個(gè)月內提出?！薄缎姓娭品ā返谖迨龡l規定：“當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒(méi)有行政強制執行權的行政機關(guān)可以自期限屆滿(mǎn)之日起3個(gè)月內，依照本章規定申請人民法院強制執行?！?018年2月8日施行的最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百五十六條明確：“沒(méi)有強制執行權的行政機關(guān)申請人民法院強制執行其行政行為，應當自被執行人的法定起訴期限屆滿(mǎn)之日起3個(gè)月內提出。逾期申請的，除有正當理由外，人民法院不予受理?！本C合上述規定，一般情況下，行政機關(guān)申請人民法院強制執行的期限為行政處罰決定書(shū)送達當事人之日起6個(gè)月之后、9個(gè)月之內。此外，根據《行政強制法》的相關(guān)規定，行政機關(guān)申請人民法院強制執行之前，還要履行催告、聽(tīng)取當事人陳述申辯等程序。為避免因此延誤申請人民法院強制執行的期間，有必要酌情留出向人民法院申請強制執行所需的合理期限。
需要說(shuō)明的是，目前司法界對于行政機關(guān)決定延期或分期繳納罰款是否屬于最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》中的“正當理由”仍有爭議。一種觀(guān)點(diǎn)認為，行政機關(guān)批準當事人延期或分期繳納罰款是根據《行政處罰法》的規定作出的，當然屬于正當理由。但反對者認為，“正當理由”只能理解為不可抗力，即不能預見(jiàn)、不能防范、難以避免的自然災害等，且應經(jīng)過(guò)人民法院審核確認，而不能包括行政機關(guān)考慮的其他人為因素，這是為了避免行政機關(guān)執法的隨意性，規范其具體行政行為。
筆者認為，為規避執法風(fēng)險，行政機關(guān)在個(gè)案中確定延期或分期繳納罰款的最長(cháng)期限應當從嚴掌握，需要申請人民法院強制執行的，不得逾越申請人民法院強制執行的期限，并酌情留出向人民法院申請強制執行所需的時(shí)間。
關(guān)于如何確定行政機關(guān)批準分期繳納罰款的期數這一問(wèn)題，筆者認為，不宜用法律條文來(lái)規定，應當在分期繳納的最長(cháng)期限以?xún)?，根據罰款數額的大小、每一分期的時(shí)間長(cháng)短和當事人在一定期間內的經(jīng)濟狀況和支付能力等因素綜合考量確定。
應遵循的程序
《食品藥品行政處罰程序規定》第四十九條第二款規定：“當事人確有經(jīng)濟困難，可以提出延期或者分期繳納罰款的申請，并提交書(shū)面材料。經(jīng)案件承辦人員審核，確定延期或者分期繳納罰款的期限和金額，報分管負責人批準后執行?！边@是依據《行政處罰法》制定的延期或者分期繳納罰款的程序性規定。
根據《行政處罰法》和《行政強制法》的有關(guān)規定，延期或分期繳納罰款的批準程序主要有申請、審核、決定三個(gè)環(huán)節。當事人申請延期或分期繳納罰款，應當向行政機關(guān)提交書(shū)面申請及相關(guān)證明材料，說(shuō)明不能按時(shí)繳納罰款的原因。行政機關(guān)對申請材料進(jìn)行審核，合理判斷當事人繳納罰款的能力，必要時(shí)應當進(jìn)行實(shí)地調查核實(shí)，既要依照《行政處罰法》和《食品藥品行政處罰程序規定》保障當事人的合法權利，又要防止當事人假借延期、分期之名，逃避法律責任。經(jīng)過(guò)審核，認為當事人申請延期或分期繳納罰款的理由成立的，經(jīng)由分管負責人批準后，應由辦案機構以執法機關(guān)的名義依法制作《延（分）期繳納罰款決定書(shū)》，并送達當事人。若認為理由不成立，經(jīng)分管負責人批準，應當及時(shí)予以駁回，并向當事人說(shuō)明理由。
當然，法律規定延期或分期繳納罰款是有條件的，當事人一旦有了履行能力，就應當按照行政機關(guān)的決定繳納罰款；如果當事人有履行能力卻故意拖延履行，或者超出行政機關(guān)批準的延期或分期繳納期限的，行政機關(guān)應當依法申請人民法院強制執行。
沒(méi)收違法所得可否適用
根據《行政處罰法》第五十二條的規定，當事人申請延期或分期繳納的只能是罰款，不包括違法所得。也就是說(shuō)，監管部門(mén)對當事人作出“沒(méi)收違法所得”的行政處罰，當事人應當在法定履行期限內履行到位，不得申請延期或分期繳納。因為罰款是對違反法律法規、不履行法定義務(wù)的當事人的一種經(jīng)濟上的處罰，剝奪的是其合法財產(chǎn)。而沒(méi)收違法所得，是由行政機關(guān)將當事人的違法收入收歸國有的處罰方式，剝奪其非法財產(chǎn)。如果同一處罰決定中，既有罰款，又有沒(méi)收違法所得，在已經(jīng)繳納的部分款項中，必須明確繳納的款項是罰款還是違法所得。
值得注意的是，執法機關(guān)切不可將延期、分期繳納罰款視為減輕行政處罰，既不催繳，又不申請人民法院強制執行，否則，一旦超過(guò)申請強制執行的時(shí)限，行政處罰執行工作將十分被動(dòng)。筆者建議相關(guān)部門(mén)進(jìn)一步健全完善延期或分期繳納罰款的期限、條件、程序等相關(guān)規定，為基層執法實(shí)踐提供更明確的法律支撐。
（作者單位：山東省濰坊市食品藥品監管局）中國醫藥報2018.03.26第3版
