一、新型城鎮化背景下的土地“困局”
眾所周知，城鎮化已經(jīng)成為近年來(lái)中國最熱的話(huà)題之一，尤其是“十八大”明確提出“新型城鎮化”概念并于今年上半年出臺《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》后，城鎮化進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段。但是，需要注意的是，在中國試圖通過(guò)城鎮化釋放改革發(fā)展紅利之時(shí)，城市“攤大餅”與農民“被上樓”共存，“鬼城”、“死城”與“地王”、“天價(jià)樓盤(pán)”同現，種種“繞不開(kāi)”的難題亟待破解。同時(shí)，在各地推進(jìn)城鎮化的過(guò)程中，許多城市由于擴張速度過(guò)快，建設用地需求激增，土地供需矛盾不斷加劇，城鎮化的“土地困局”成為制約城市發(fā)展的一大桎梏。
在此背景下，農村集體土地的流轉為推進(jìn)城鎮化和解決建設用地困局提供了一個(gè)可行的思路和發(fā)展路徑。
二、什么是農村集體土地
農村集體土地是指農民集體所有的土地，《中華人民共和國土地管理法》明確規定，“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有;宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有?！?/span>
農村集體土地可分為三大類(lèi)，即農用地(耕地、園地、林地、牧草地、設施農業(yè)用地、農村道路、坑塘水面、曬谷場(chǎng)等)，集體建設用地(公益事業(yè)用地、公共設施用地、宅基地等)和未利用地(荒草地、鹽堿地、沙地、裸土地、河流水面等其他未利用土地等)。
農用地的“集體”屬性決定了其流轉帶有明顯的地方特色，近二十年來(lái)，全國眾多省市進(jìn)行了形式各樣的探索?！懊?zhù)石頭過(guò)河”的過(guò)程中所取得的寶貴的經(jīng)驗教訓為農地流轉模式的進(jìn)一步深化和完善提供了有益借鑒。
三、農村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權的流轉
農村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權的流轉主要有土地轉包、出租、互換、轉讓及股份合作等形式，全國多地已經(jīng)進(jìn)行了各種各樣的探索和實(shí)踐，對促進(jìn)城鄉統籌發(fā)展做出了積極的貢獻。
在土地轉包方面，浙江溫州和重慶忠縣的代種代耕、大戶(hù)承包、社會(huì )化耕種模式最為典型;土地出租方面，安徽小崗村進(jìn)行了有益的實(shí)踐探索，全村的2000畝耕地中超過(guò)60%被出租流轉;新疆沙灣縣通過(guò)土地互換解決了土地過(guò)于分散的問(wèn)題，有效提高了土地利用率同時(shí)增加了可耕種面積;土地經(jīng)營(yíng)權轉讓方面，山東棗莊對土地確權并建立農村土地使用產(chǎn)權交易所，農戶(hù)在持有《農村土地使用產(chǎn)權證》期間可依法使用、經(jīng)營(yíng)、流轉和抵押擔保;上海奉賢在股份合作模式上成果豐碩，通過(guò)“合作社 基地 農戶(hù)”和“合作社 農戶(hù)”、“龍頭企業(yè) 合作社 農戶(hù)”等多種經(jīng)營(yíng)形式，形成了農村土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉市場(chǎng)，農民組織化程度達到75%以上。
四、農村集體建設用地的流轉
在農村集體建設用地流轉被視為破解城市發(fā)展的“缺地困局“的可行途徑之一，尤其是十八大之后，多地透漏出土地改革的信息，農村集體建設用地流轉的探索進(jìn)入深化階段。
農村集體建設用地流轉大體上可以分為三個(gè)階段：
第一階段(1996-2008)：早期實(shí)踐
蘇州——蘇州1996年即開(kāi)展農村集體建設用地流轉的探索，早期的集體建設用地流轉主要是為配合鄉鎮企業(yè)改制和吸引外商投資而實(shí)施的，局限于城市規劃區外的存量集體建設用地。2002年，蘇州集體建設用地流轉的范圍從城市規劃區外拓展到規劃區內，還將流轉對象從存量建設用地擴展到新增建設用地，規定集體存量建設用地和集體經(jīng)濟組織內部投資舉辦的企業(yè)新增建設用地可以通過(guò)出租、轉讓、入股等形式入市流轉，但不得開(kāi)發(fā)大型娛樂(lè )和高檔房地產(chǎn)項目，同時(shí)明確規定流轉收益在政府、集體經(jīng)濟組織與農民之間按2：4：4比例進(jìn)行分配。
蕪湖——1999年底，蕪湖獲得國土部批準，開(kāi)始在5個(gè)鎮試行農村建設用地使用權流轉試點(diǎn)。2003年4月，流轉試點(diǎn)擴大到15個(gè)鎮。2006年2月起，集體建設用地流轉工作在全市鋪開(kāi)。土地規劃和流轉的具體工作鄉鎮政府負責，采取招標、拍賣(mài)方式提供土地，土地流轉收益一半留在村集體，但沒(méi)有界定農民和村集體之間的利益分配比例。
廣東——2003年，廣東開(kāi)始試行農村集體建設用地流轉，兩年后正式出臺《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》，廣東新政對農村建設用地的流轉條件(符合規劃、權屬清晰)、土地使用權益(與國有土地同權)、流轉最高年限(不超過(guò)國有土地使用權出讓年限)及用途(不得進(jìn)用于商品房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)建設和住宅建設)進(jìn)行了明確規定，被視為中國土地政策的新一場(chǎng)“革命”。廣東不同城市在政策框架內還進(jìn)行了不同形式的深化和創(chuàng )新，如順德對集體建設用地的基準地價(jià)進(jìn)行了規定，佛山市南海區采用股份合作制流轉，農村建設用地可直接出租或修建廠(chǎng)房后出租等。
重慶九龍坡——2007年，九龍坡區被重慶市列為城鄉統籌先行試驗區，該區自行制定了試點(diǎn)內容宅基地換住房，承包地換社保的“雙交換”政策，農民可享受城鎮就業(yè)、教育、醫療、養老等待遇，因補償標準較高而頗受農民歡迎。后因置換出來(lái)的農村土地，被大量改變土地的農用地用途，被國土資源部叫停整改。
第二階段(2008-2012)：廣泛試行
2008年起，國家對農村集體建設用地的管理和流轉日益重視，并開(kāi)始完善相關(guān)的政策措施，各地廣泛開(kāi)展了農村建設用地流轉的試點(diǎn)工作。
天津——天津是實(shí)行城鄉建設用地增減掛鉤，以宅基地換房模式實(shí)現農村集體建設用地流轉的典型試點(diǎn)城市，其操作思路在2008年得到了國家有關(guān)部門(mén)的肯定和大力支持，并被國土資源部列為全國土地掛鉤試點(diǎn)城市。2009年天津出臺了《以宅基地換房建設示范小城鎮管理辦法》，宅基地換房在天津得到了良好的推行。隨后，嘉興、北京、蘇州、佛山、中山、青島等眾多城市均紛紛試點(diǎn)換房模式。
浙江嘉興——“兩分兩換”：將宅基地與承包地分開(kāi)，搬遷與土地流轉分開(kāi);以承包地換股、換租、換保障，推進(jìn)集約經(jīng)營(yíng)，轉換生產(chǎn)方式;以宅基地換錢(qián)、換房、換地方，推進(jìn)集中居住，轉換生活方式。 2009年，嘉興推出了勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì )保障、戶(hù)籍制度、新居民管理、涉農體制、村鎮建設、金融體系、公共服務(wù)、規劃統籌等的“十改聯(lián)動(dòng)”，在全國率先取消了“農業(yè)戶(hù)口”。
重慶江津區——“地票模式”創(chuàng )新，主要是通過(guò)復墾農村建設用地和城鄉建設用地指標增減掛鉤機制，增加城鎮建設用地指標，尤其是經(jīng)土地交易所跨區流轉為中心城區建設用地指標。2008年重慶設立農交所，地票交易正式開(kāi)始，其中江津區是試點(diǎn)最早、動(dòng)作模式最成熟的區域，地票供應集中在偏遠區域。從重慶地票模式的操作實(shí)踐來(lái)看，雖然得到了高層面的肯定，但仍然存在不少問(wèn)題，一是實(shí)效有限，釋放的土地量不大，對房地產(chǎn)市場(chǎng)影響微弱;二是流轉收益分配存在爭議，有一定尋租空間;三是地票非土地競拍準入條件，房地產(chǎn)企業(yè)參與地票交易積極性不高，近年來(lái)房企基本沒(méi)有參與地票競買(mǎi)。
成都——成都2010年8月啟動(dòng)了地票交易模式，并公布了《持證準入通知》。2010年12月17日成都舉辦了第一場(chǎng)地票交易會(huì )，保利、榮盛、金地等房企均有參與，但由于地票交易價(jià)格較高，引起了國土部門(mén)對此事進(jìn)行調查，原定于同月舉辦的第二場(chǎng)交易會(huì )被迫暫停。2011年4月，成都地票交易重啟，將持證準入改為持證準用，取消了拍地門(mén)檻。
上?！⒊青l統一的上海市土地交易中心，探索國有建設用地和農村集體建設用地“兩種產(chǎn)權、同一市場(chǎng)、統一管理”的新途徑。2010年8月，上海市規劃國土資源局發(fā)布《農村集體建設用地流轉試點(diǎn)操作規范(試行)》的通知，規定農村集體建設用地與國有土地“同地同權”，對依法取得的農村集體建設用地，可以用于工業(yè)、商業(yè)、旅游業(yè)、服務(wù)業(yè)等經(jīng)營(yíng)性項目，禁止進(jìn)行商品住宅開(kāi)發(fā)建設;農村集體建設用地全面實(shí)行有償使用，建立最低限價(jià)制度，出讓底價(jià)不低于同類(lèi)國有建設用地基準地價(jià)的70%，租賃地價(jià)按照相應標準進(jìn)行換算;農村集體建設用地的出讓或租賃等流轉活動(dòng)，必須通過(guò)市土地市場(chǎng)統一進(jìn)行;在交易方式、交易價(jià)格、使用期限等方面，與國有土地“同地、同權”，也可轉讓、轉租、抵押。
杭州——2012年3月，發(fā)布《杭州市人民政府關(guān)于開(kāi)展集體建設用地流轉試點(diǎn)工作的實(shí)施意見(jiàn)》，明確集體建設用地使用權可按出讓、轉讓、出租、轉租、抵押等方式進(jìn)行流轉，其地上合法建筑物及其他附著(zhù)物隨之出讓、轉讓、出租、轉租和抵押。同時(shí)，嚴禁使用集體建設用地進(jìn)行商品房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，地面建筑物不得進(jìn)行分割，使用權不得進(jìn)行分割登記。此外，農村宅基地暫不進(jìn)行流轉。
第三階段(十八大以后)：深化階段
2013年1月，深圳市發(fā)布促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉型升級的“1 6”文件，對工業(yè)用地的供應方式做出改革，允許集體工業(yè)用地直接掛牌入市。文件規定原農村集體經(jīng)濟組織繼受單位實(shí)際占用的符合城市規劃的產(chǎn)業(yè)用地，在理清土地經(jīng)濟利益關(guān)系，完成青苗、建筑物及附著(zhù)物的清理、補償和拆除后，可申請以?huà)炫品绞焦_(kāi)出(轉)讓土地使用權。
深圳新政為“國土部特批”政策，打破了以往政府作為土地唯一供應方的格局，拉開(kāi)了土地供給雙規制的序幕，為土地改革重大創(chuàng )新，對未來(lái)的農村集體建設用地流轉提供了有益啟示。
五、道路曲折，前景可期
當前各地農村集體建設用地流轉實(shí)踐中，由于政策機制及收益分配方面的種種問(wèn)題，農民利益不能得到充分保障，同時(shí)，流轉土地大多被限制不能用作房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，導致各地集體建設用地流轉試點(diǎn)屢遭瓶頸，整體推進(jìn)緩慢。
但是新型城鎮化的號角聲聲召喚，土地改革已成為大勢所趨，相信未來(lái)還將會(huì )有更多的創(chuàng )新性政策出臺，農村集體建設用地流轉的制度改革雖道路曲折，前景卻依然可期。
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