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農村土地綜合整治作為解決社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展過(guò)程中鄉村土地利用問(wèn)題的重要舉措，關(guān)系著(zhù)鄉村地區人口、土地、產(chǎn)業(yè)等核心發(fā)展要素的轉型重構，是實(shí)現農業(yè)農村現代化和國土空間優(yōu)化重組的關(guān)鍵。文章構建農村土地綜合整治與鄉村全面振興的銜接框架，以“農村土地綜合整治—'三生’空間優(yōu)化—鄉村全面振興”為邏輯主線(xiàn)，揭示農村土地綜合整治與“三生”空間優(yōu)化的作用關(guān)系，指出農村土地綜合整治、鄉村“三生”空間重組、鄉村全面振興三者具有緊密的邏輯與銜接關(guān)系，其傳導機制在于以農村土地綜合整治推動(dòng)鄉村“三生”空間優(yōu)化重組，進(jìn)而促進(jìn)鄉村的全面振興，并從土地功能、結構和要素等維度探索國土空間整治助力鄉村振興的耦合機制。

[關(guān)鍵詞] 農村土地綜合整治；“三生”空間；土地利用；鄉村空間轉型；鄉村振興

[文章編號] 1006-0022(2023)05-0012-07

[中圖分類(lèi)號] TU981

[文獻標識碼] A

[引文格式] 林元城，楊忍，葛語(yǔ)思．農村土地綜合整治助力鄉村振興的內在邏輯與傳導機制[J]．規劃師，2023(5)：12-18．

0?引言

土地作為人類(lèi)主要社會(huì )經(jīng)濟活動(dòng)的重要空間載體，其利用方式、空間結構及組織模式等關(guān)系著(zhù)區域和國家的發(fā)展轉型。然而，在快速工業(yè)化和城鎮化的背景下，我國城鎮與鄉村的土地利用方式、利用效率和制度體系存在巨大差異，導致在城鎮地區經(jīng)濟社會(huì )快速發(fā)展的同時(shí)鄉村地區的發(fā)展面臨諸多難題，這嚴重阻礙了城鄉的融合與協(xié)調發(fā)展。大量鄉村地區面臨農用地撂荒、建設用地空廢、宅基地閑置和生態(tài)環(huán)境惡化等困境，出現了耕地破碎化、生產(chǎn)和生活空間無(wú)序化、產(chǎn)業(yè)低端化以及生態(tài)功能退化等問(wèn)題，這些也是實(shí)現鄉村發(fā)展轉型和農業(yè)農村現代化亟待解決的核心問(wèn)題。圍繞鄉村農用地、建設用地及生態(tài)環(huán)境的整治建設和制度改革，成為推動(dòng)鄉村發(fā)展轉型及解決各類(lèi)“鄉村病”的關(guān)鍵。2017年以來(lái)，隨著(zhù)鄉村振興作為國家戰略在全國范圍內實(shí)施開(kāi)展，圍繞“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目傮w目標，我國鄉村建設逐步進(jìn)入以有序推進(jìn)鄉村人居環(huán)境、生態(tài)環(huán)境提升和產(chǎn)業(yè)體系、治理模式轉型為核心內容，以實(shí)現生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間(“三生”空間)融合協(xié)調為目標的新發(fā)展階段。

鄉村土地作為社會(huì )生產(chǎn)的基本要素，不僅是農民最根本的生存資料，還是農村實(shí)現發(fā)展轉型的物質(zhì)資本，在推動(dòng)鄉村振興與農業(yè)農村現代化過(guò)程中起著(zhù)關(guān)鍵作用。統籌推動(dòng)鄉村土地資源的有效利用，促進(jìn)農村地區“三生”空間的協(xié)調發(fā)展，關(guān)系著(zhù)鄉村產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)和組織的全面振興。2019年以來(lái)，針對城鄉土地利用、空間管控和土地整治等方面存在的問(wèn)題，國家開(kāi)展了國土空間規劃和全域土地綜合整治工作，旨在通過(guò)科學(xué)合理的空間規劃、土地整治等實(shí)現國土空間的優(yōu)化調整，推動(dòng)可持續發(fā)展、城鄉融合及鄉村振興。從本質(zhì)上看，鄉鎮層面的國土空間規劃、農村土地綜合整治、鄉村振興三者在目標上具有一致性，均以改善農村生產(chǎn)和生活條件、打造高質(zhì)量生態(tài)環(huán)境為核心目標。其中，以鄉鎮級國土空間總體規劃為依據的農村土地綜合整治是解決鄉村土地問(wèn)題、實(shí)現鄉村發(fā)展與振興的重要舉措，其以土地資源整理為立足點(diǎn)，通過(guò)農用地整理、建設用地整理和鄉村生態(tài)保護修復等實(shí)現鄉村“三生”空間的優(yōu)化提升，對助推鄉村全面可持續發(fā)展具有重要意義。

隨著(zhù)我國土地利用重點(diǎn)問(wèn)題與發(fā)展目標的變化，農村土地綜合整治的功能、內涵不斷豐富，與國家重大發(fā)展戰略間的內在聯(lián)系也在不斷加強。農村土地綜合整治以鄉村地域為主要對象，按照國土空間規劃確定的目標和用途，以土地整理復墾、開(kāi)發(fā)和城鄉建設用地增減掛鉤為平臺，對田、水、路、林、村等進(jìn)行綜合整治。新時(shí)期，農村土地綜合整治被賦予了更多的內涵與意義，并要求其與鄉村振興、國土空間生態(tài)修復等進(jìn)行銜接。有部分學(xué)者從“人、地、業(yè)、權”多要素協(xié)同重組、統籌權衡城鄉土地利用配置間的復雜關(guān)聯(lián)、鄉村轉型的“要素—結構—功能”機制與土地多功能性的關(guān)聯(lián)、鄉村空間重構等視角探究了農村土地綜合整治與鄉村振興的關(guān)系。然而，農村土地綜合整治助力鄉村振興的內在邏輯與傳導機制仍需進(jìn)一步理清，農村土地綜合整治與國土空間優(yōu)化、鄉村全面振興的銜接框架有待建構?；诖?，本文以鄉村“三生”空間為核心落腳點(diǎn)，遵循“農村土地綜合整治—'三生’空間優(yōu)化—鄉村全面振興”的邏輯主線(xiàn)，揭示農村土地綜合整治助力鄉村振興的內在邏輯與傳導機制，以期為鄉村發(fā)展轉型、農業(yè)農村現代化和鄉村空間規劃提供科學(xué)指導與借鑒。

1　農村土地綜合整治與鄉村振興的銜接框架

20世紀90年代以來(lái)，我國快速的工業(yè)化和城鎮化促使城鄉要素的流動(dòng)、重組及交互作用不斷增強，農村地區經(jīng)濟社會(huì )和空間組織發(fā)生轉型重構，加快了農村人地關(guān)系重構及土地利用的轉型。同時(shí)，農村“三生”空間發(fā)生巨變，出現土質(zhì)退化、農用地撂荒、建設用地空廢化、水土污染等問(wèn)題，直接影響了鄉村發(fā)展轉型與城鄉協(xié)調。隨著(zhù)2017年國家開(kāi)始實(shí)施鄉村振興戰略，圍繞人口、土地和產(chǎn)業(yè)等的一系列鄉村建設活動(dòng)和農村制度改革廣泛開(kāi)展。其中，農村土地整治作為解決鄉村發(fā)展中土地問(wèn)題的重要舉措，為優(yōu)化鄉村地區土地資源配置、推進(jìn)鄉村發(fā)展轉型提供了有力支撐。以2019年12月自然資源部在全國范圍內組織開(kāi)展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作為標志，我國農村土地整治由此進(jìn)入系統綜合的新階段。

農村土地綜合整治、鄉村“三生”空間重組、鄉村全面振興三者具有緊密的邏輯與銜接關(guān)系(圖1)，其傳導機制為以農村土地綜合整治推動(dòng)鄉村“三生”空間優(yōu)化重組，進(jìn)而促進(jìn)鄉村的全面振興。農村土地綜合整治打破了以往農村土地整治以土地利用結構優(yōu)化和功能提升為主要內容的局限，以更加全面綜合的視角審視農村土地整治的社會(huì )、文化功能以及生態(tài)服務(wù)價(jià)值，強調鄉村土地、人口、產(chǎn)業(yè)等關(guān)鍵要素的聯(lián)動(dòng)效應，這與鄉村振興的多重目標相契合。農村土地綜合整治以鄉村地域系統理論為基礎，從區域一體化、城鄉交互的視角出發(fā)，對鄉村地域系統中的要素進(jìn)行綜合整治，以資源整合的方式實(shí)現土地利用效益提升、鄉村發(fā)展轉型和城鄉融合發(fā)展?？傊?，農村土地綜合整治是在鄉村地域范圍內，以科學(xué)合理的國土空間規劃為前提，通過(guò)農用地整理、建設用地整理和鄉村生態(tài)保護修復等對農村山水林田湖草沙全要素進(jìn)行綜合整治，優(yōu)化農村生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間格局，革新農村生產(chǎn)方式、改善生活環(huán)境和生態(tài)質(zhì)量，并通過(guò)土地功能優(yōu)化、結構調整和要素整合實(shí)現農村土地節約集約利用、存量盤(pán)活和布局優(yōu)化，促進(jìn)鄉村產(chǎn)業(yè)轉型發(fā)展、人居環(huán)境提升、生態(tài)環(huán)境改善和文化價(jià)值挖掘，助推鄉村全面振興的綜合性活動(dòng)。此外，農村土地綜合整治還注重增加耕地數量、提高耕地質(zhì)量以保障糧食安全，以及協(xié)調鄉村資源、均衡城鄉發(fā)展。

2　農村土地綜合整治與“三生”空間重組的作用關(guān)系

農村土地綜合整治的重要目標是對鄉村地域進(jìn)行全要素管控和整治，實(shí)現鄉村空間協(xié)調發(fā)展。農村土地綜合整治與鄉村“三生”空間重組的作用關(guān)系具體表現為農用地整理推動(dòng)生產(chǎn)空間集約高效、建設用地整理促進(jìn)生活空間宜居適度、鄉村生態(tài)保護修復實(shí)現生態(tài)空間優(yōu)化及綠色可持續發(fā)展(圖2)。

2.1　農用地整理與生產(chǎn)空間轉變

長(cháng)期以來(lái)，鄉村地區面臨耕地碎片化、數量減少、質(zhì)量下降、廢棄撂荒、“非農化”、“非糧化”，以及生產(chǎn)空間效益低、主體缺失、中大型項目難以落地等問(wèn)題，阻礙了鄉村振興。根據第三次全國國土調查主要數據公報，截至2019年底，我國耕地面積為19.18億畝(1畝≈666.67?m²)，與2009年第二次全國國土調查的數據相比減少了1.13億畝，人均耕地面積為1.36畝，同比減少了10.53％，這表明作為食物供給載體的生產(chǎn)空間的保障性功能受到?jīng)_擊。根據第三次全國農業(yè)普查主要數據公報，2016年底全國農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)人員約3.14億人，其中規模農業(yè)經(jīng)營(yíng)戶(hù)農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)人員不足0.13億，僅占農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)人員總數的4.14％。此外，隨著(zhù)社會(huì )經(jīng)濟的發(fā)展，耕地非糧化及農用地非農化等現象日益突出，甚至威脅到了永久基本農田保護區。由此，以鄉鎮為基本單元進(jìn)行農用地整理和空間騰挪，是實(shí)現鄉村生產(chǎn)空間優(yōu)化布局與調整的重要路徑。農用地整理具體包括耕地整理以及林、園、草等其他農用地整理，重點(diǎn)圍繞高標準農田建設、旱地改水田、耕地質(zhì)量提升、耕地后備資源開(kāi)發(fā)和農田基礎設施建設等工作展開(kāi)，其目的是通過(guò)統籌新增耕地布局和調整農用地結構，實(shí)現耕地數量與質(zhì)量提升、農用地集中連片及農田生態(tài)環(huán)境改善，促進(jìn)生產(chǎn)空間的集約化、高效化轉型。

鄉村生產(chǎn)空間是以農業(yè)生產(chǎn)為主導、為人類(lèi)提供農產(chǎn)品的國土空間，其關(guān)系著(zhù)國家糧食安全。農用地整理直接作用于鄉村生產(chǎn)空間，對鄉村生產(chǎn)空間的效率、類(lèi)型及發(fā)展模式等產(chǎn)生深刻影響。一方面，農用地整理從數量、質(zhì)量和生態(tài)3個(gè)方面分析新增耕地的開(kāi)發(fā)潛力及耕地改造的可行性，然后通過(guò)農田基礎設施建設和耕地質(zhì)量改造工程實(shí)現鄉村生產(chǎn)空間的提質(zhì)增效。在耕地數量增加、土地質(zhì)量改善及農田基礎設施優(yōu)化的共同作用下，鄉村生產(chǎn)空間的農產(chǎn)品生產(chǎn)和糧食保障功能得到強化，空間生產(chǎn)能力和效率得到提升。在農用地整理過(guò)程中應堅持永久基本農田保護與耕地總體數量不減少的原則，防止為社會(huì )提供物質(zhì)基礎的鄉村生產(chǎn)空間進(jìn)一步萎縮。另一方面，農用地整理強調耕地的集中性和土地的平整，著(zhù)力解決農用地碎片化及分散化等問(wèn)題，在空間格局及農用地分布方面為現代農業(yè)的適度規?；瘎?chuàng )造條件。農用地去碎片化為生產(chǎn)空間的集約高效轉型提供了支撐，同時(shí)也促使農業(yè)生產(chǎn)朝著(zhù)園區化的趨勢發(fā)展(如農業(yè)產(chǎn)業(yè)園、科技園和創(chuàng )意園等)，提高了空間生產(chǎn)能力及農業(yè)專(zhuān)業(yè)化程度。此外，農用地的分類(lèi)整理也為農業(yè)生產(chǎn)功能分區提供了助力，以糧食、蔬果等重要或特色農產(chǎn)品供給為優(yōu)勢的農業(yè)分區得以顯現，進(jìn)而強化了生產(chǎn)空間的適宜性、提高了生產(chǎn)效率。

2.2　建設用地整理與生活空間重組

全球城鎮化發(fā)展的普遍規律主要表現為城鎮建設用地增加、農村建設用地減少，同時(shí)農村耕地增加。然而，我國城鎮化發(fā)展所呈現的特點(diǎn)卻與之相悖：鄉村人口向城市集聚導致鄉村人口持續減少，而農村建設用地卻呈現增長(cháng)態(tài)勢。根據第七次全國人口普查公報和第三次全國國土調查主要數據公報，2010—2020年我國鄉村人口從6.74億減少到5.10億，減少了24.33％(約1.64億人)；2009—2019年村莊建設用地從2.77億畝增長(cháng)到3.29億畝，增長(cháng)了18.77％。在鄉村“人減地增”的背景下，農村建設用地空廢化、閑置及低效利用問(wèn)題突出，阻礙了鄉村產(chǎn)業(yè)的轉型升級以及鄉村人居環(huán)境的優(yōu)化，尤其是對鄉村生活空間的舒適性及協(xié)調性產(chǎn)生了負面影響。建設用地整理包括農村宅基地整理、工礦廢棄地整理和低效閑置建設用地整理，主要通過(guò)調整建設用地的規模、位置、利用模式等優(yōu)化用地結構和布局，通過(guò)分析鄉村建設用地拆舊復墾的潛力，盤(pán)活建設用地并使之規模減量化，提升農村建設用地的空間效益和集約化水平，以支持鄉村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)融合以及人居環(huán)境改善。農村建設用地整理統籌農民住宅、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)和基礎設施等各類(lèi)建設用地，對豐富生活空間的產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)、優(yōu)化生活空間的布局結構、提升生活空間的效益及節約集約化程度有著(zhù)重要的推動(dòng)作用。

鄉村生活空間是以社會(huì )生活為主導、以農村居民點(diǎn)為主體、以為農村居民提供生產(chǎn)生活服務(wù)為主要功能的國土空間，其涉及農村居民的居住、就業(yè)、休閑、消費和娛樂(lè )等空間，是村民進(jìn)行社會(huì )經(jīng)濟活動(dòng)的空間集合。農村建設用地整理旨在通過(guò)調整建設用地布局、結構和利用模式來(lái)提高建設用地的利用效率、推動(dòng)工礦廢棄地的復用，促進(jìn)農村低效閑置建設用地的盤(pán)活再利用，重構鄉村生活空間的格局，提高生活空間的舒適性及效益性。宅基地整理作為農村建設用地整理的重要內容，其目的是整治閑置、荒廢及老舊的農村居民點(diǎn)，在落實(shí)“一戶(hù)一宅”政策的基礎上對宅基地進(jìn)行綜合管控，引導宅基地建設規范化與標準化，使居民生活空間尺度適宜與布局協(xié)調。工礦廢棄地整理以盤(pán)活農村閑置空廢的建設用地為導向，按照規模集中、管控布局的要求，將工礦廢棄地合理改造為服務(wù)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)和基礎設施建設等的建設用地，如農村旅游用地、電子商務(wù)用地、新型農業(yè)企業(yè)用地等，以支持農村地區新興業(yè)態(tài)的發(fā)展，進(jìn)而提升生活空間的利用效率和活力。農村地區的低效閑置建設用地不僅在土地利用層面影響了空間生產(chǎn)價(jià)值、功能的變現，還對鄉村景觀(guān)、人居環(huán)境的協(xié)調性和美觀(guān)性產(chǎn)生了負面影響，阻礙了宜居、宜業(yè)的“和美鄉村”建設。對低效閑置建設用地的整理可參考城鄉建設用地的增減掛鉤政策，整理騰挪的建設用地指標優(yōu)先滿(mǎn)足村鎮建設需求，節余部分可在縣區、省市范圍內有償轉移，在價(jià)值實(shí)現的同時(shí)形成相對集中、集約高效的鄉村建設用地格局，推動(dòng)生活空間的人性化和多樣化，營(yíng)造便捷、舒適、和諧的生活環(huán)境。

2.3　鄉村生態(tài)保護修復與生態(tài)空間優(yōu)化

在城鎮化、工業(yè)化和現代化發(fā)展的綜合作用下，鄉村地域受到人口、資本和產(chǎn)業(yè)轉移的影響，農村建設用地迅速增加，產(chǎn)業(yè)向工業(yè)化、商業(yè)化轉型，導致鄉村生態(tài)空間持續萎縮、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降，加劇了資源承載壓力，農業(yè)、工業(yè)及商業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)過(guò)程中使用的農藥、化肥和產(chǎn)生的廢水等對鄉村生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生了負面影響，農村水土環(huán)境污損化現象嚴重。在鄉村生態(tài)環(huán)境質(zhì)量普遍下降的背景下，農村耕地質(zhì)量亦呈現下降趨勢，根據2021年中國生態(tài)環(huán)境狀況公報，全國耕地質(zhì)量平均等級為4.76等，中等地及低等地占比接近70％。鄉村生態(tài)環(huán)境影響著(zhù)農業(yè)生產(chǎn)的質(zhì)量，關(guān)系著(zhù)城鄉社會(huì )經(jīng)濟的可持續發(fā)展，因此保護、修復及提升生態(tài)空間可為國家糧食安全提供保障。鄉村生態(tài)保護修復是針對農村地區存在的環(huán)境問(wèn)題開(kāi)展的整治工程，其按照山水林田湖草沙一體化保護和系統治理要求，強調鄉村系統修復與綜合治理，優(yōu)化及調整生態(tài)用地布局、恢復及增強鄉村生態(tài)功能、保護鄉村自然生態(tài)景觀(guān)，確保農村地區生態(tài)保護紅線(xiàn)不突破，提高生物多樣性、自然災害防御能力及鄉村系統的韌性。鄉村生態(tài)保護修復是鄉村生態(tài)空間優(yōu)化提升的治理過(guò)程，不僅包括農田生態(tài)環(huán)境治理、礦山環(huán)境治理、歷史遺留損毀土地治理，還包括河湖濕地整治、沿江沿河流域生態(tài)保護和地質(zhì)災害綜合防治等，為鄉村生態(tài)空間的綠色可持續發(fā)展提供保障。

鄉村生態(tài)空間是以提供生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)為主要功能、具有自然屬性和特征的國土空間，主要發(fā)揮維持鄉村生態(tài)系統穩定的作用，為鄉村居民生存提供基礎性自然條件和生態(tài)效用。鄉村生態(tài)保護修復基于整治區域歷史以及當下的生態(tài)環(huán)境狀況，立足生態(tài)系統和場(chǎng)所功能，首先關(guān)注農田生態(tài)系統的保護和修復，將作為人造景觀(guān)的農田視為生態(tài)空間的組成部分，強化生態(tài)空間的整體性，以系統的視角處理生態(tài)空間中各要素的關(guān)系。其次，關(guān)注生態(tài)網(wǎng)絡(luò )連通性和生態(tài)廊道建設，修復和改善鄉村生態(tài)空間的格局與連通性，增強生態(tài)系統服務(wù)功能；對鄉村河流、水庫、地下水等水體進(jìn)行修復和治理，并劃定鄉村林地的保護紅線(xiàn)，優(yōu)化鄉村水系、林網(wǎng)等生態(tài)空間的格局。鄉村生態(tài)保護修復措施還包括增加林地、草地面積，合理復綠工礦廢棄土地及歷史遺留損毀土地，劃定生態(tài)敏感區及生態(tài)保育區等，這些舉措有利于提高鄉村生物多樣性及生態(tài)系統防御自然災害的能力，不僅顯化了鄉村生態(tài)空間的價(jià)值，還增強了鄉村生態(tài)空間的穩定性、抗風(fēng)險能力和可持續性。

3　國土空間優(yōu)化與鄉村全面振興的耦合機制

作為協(xié)調鄉村人地關(guān)系的一種手段，農村土地綜合整治具有優(yōu)化土地功能、調整空間結構和整合要素資源等作用，對鄉村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人居環(huán)境改善、生態(tài)質(zhì)量提升、文化價(jià)值顯現及空間治理等具有重要作用。因此，國土空間的優(yōu)化直接關(guān)系著(zhù)鄉村的轉型發(fā)展，是鄉村地區開(kāi)展經(jīng)濟、社會(huì )、政治和文化活動(dòng)的物質(zhì)基礎，有力推動(dòng)了鄉村全面振興(圖3)。

3.1　土地功能優(yōu)化重塑鄉村產(chǎn)業(yè)類(lèi)型與發(fā)展模式

與以往農村土地整治聚焦于耕地數量和質(zhì)量提升、強調經(jīng)濟建設、側重生產(chǎn)功能不同，農村土地綜合整治更加關(guān)注鄉村振興戰略背景下土地功能、人口發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉型升級間的互動(dòng)機制，強調農村土地的多功能性，推動(dòng)土地從單一的生產(chǎn)功能向集生產(chǎn)、社會(huì )、文化和生態(tài)等功能于一體轉變。在農用地整理、建設用地整理及鄉村生態(tài)保護修復的共同作用下，耕地、建設用地、草地、林地等得到整合利用，農村土地不僅可用于農業(yè)生產(chǎn)，還能為工業(yè)、商業(yè)等不同產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)提供發(fā)展空間。土地利用的多樣化推動(dòng)著(zhù)農村土地功能的優(yōu)化調整，使農村土地的農業(yè)生產(chǎn)、社會(huì )就業(yè)、文化傳播及生態(tài)服務(wù)等功能得到增強，重塑鄉村產(chǎn)業(yè)類(lèi)型與發(fā)展模式，促使農產(chǎn)品加工、農村電子商務(wù)、鄉村旅游、農家樂(lè )等各類(lèi)鄉村工業(yè)和商業(yè)業(yè)態(tài)不斷涌現，推動(dòng)了鄉村土地價(jià)值增值，促使業(yè)態(tài)朝著(zhù)多元融合的趨勢發(fā)展。

農用地整理通過(guò)提升耕地數量和質(zhì)量、加強農田基礎設施建設以及推動(dòng)農用地規?；s化等，增強了土地的農業(yè)生產(chǎn)功能，為高質(zhì)量農業(yè)發(fā)展與現代農業(yè)轉型提供了物質(zhì)基礎，同時(shí)也為國家糧食安全、國土空間優(yōu)化等提供了支撐和保障。此外，耕地、園地、林地、草地及養殖水面等農用地的集中連片化為城市資本下鄉提供了物質(zhì)基礎，進(jìn)而更好地釋放了農用地的生產(chǎn)發(fā)展潛力，提升了農村土地利用價(jià)值。建設用地整理為鄉村工業(yè)和商業(yè)發(fā)展提供了可用的土地，使原本閑置廢棄的工礦用地和宅基地等得到重新利用，豐富了鄉村產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)，并為鄉村居民提供了更多的就業(yè)崗位，土地的社會(huì )就業(yè)功能得以彰顯。尤其是通過(guò)農村土地綜合整治形成的鄉村旅游、農業(yè)觀(guān)光等服務(wù)業(yè)吸引了大量村民參與，與之配套的零售、餐飲等行業(yè)興起，農村土地保障社會(huì )民生的功能得以實(shí)現。鄉村生態(tài)保護修復一方面關(guān)注鄉村生態(tài)空間的優(yōu)化，增強林地、草地、濕地、水域等自然環(huán)境的生態(tài)功能；另一方面也注重對鄉村風(fēng)貌和景觀(guān)的保護及修復，通過(guò)協(xié)調人文景觀(guān)與自然景觀(guān)，形成以旅游景點(diǎn)、廟宇、文化設施及文化遺產(chǎn)等為具象表征的文化功能。鄉村作為區別于城市的異質(zhì)性景觀(guān)，其生態(tài)和文化功能是吸引外來(lái)游客、發(fā)展鄉村旅游的關(guān)鍵，是鄉村產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉型的環(huán)境基礎?？傊?，農村土地功能優(yōu)化為鄉村產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉型提供了支撐，兼具生產(chǎn)、社會(huì )、文化和生態(tài)功能的農村土地為豐富鄉村產(chǎn)業(yè)形態(tài)、延伸產(chǎn)業(yè)鏈、打造優(yōu)質(zhì)化及專(zhuān)業(yè)化產(chǎn)業(yè)提供了物質(zhì)基礎。

3.2　空間結構重組提升鄉村人居環(huán)境與治理效率

農村土地綜合整治通過(guò)“三生”空間結構、鄉村產(chǎn)業(yè)結構和農民生計結構等的優(yōu)化重組，推動(dòng)了鄉村人居環(huán)境及治理的轉型提升。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著(zhù)我國經(jīng)濟社會(huì )的快速發(fā)展，大量鄉村青壯年勞動(dòng)力向城鎮地區轉移，導致農村地區的生產(chǎn)主體老弱化及土地閑置撂荒，大量農用地及建設用地日益空廢化。同時(shí)，部分農村地區在產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中忽視了對生態(tài)環(huán)境的保護，導致生態(tài)空間遭到擠占和破壞，生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間結構失衡。土地利用結構的不合理限制了農民生計模式及產(chǎn)業(yè)類(lèi)型的擴展和豐富，導致農民生計結構單一、鄉村產(chǎn)業(yè)結構不合理、鄉村治理結構不完善，阻礙了鄉村人居環(huán)境及治理的有效提升。農村土地綜合整治聚焦于農用地、建設用地的平整化及集中化，以及林地、草地及水域等生態(tài)環(huán)境與社會(huì )經(jīng)濟活動(dòng)的協(xié)調性，為鄉村空間結構的優(yōu)化重組提供了組織基礎。農村土地綜合整治推動(dòng)鄉村空間結構重組，促使鄉村人居環(huán)境優(yōu)化以及鄉村治理向有序化和高效化轉變。

在國土空間規劃的總體框架下，農村土地綜合整治改變了以往土地整治側重生產(chǎn)空間的傾向，強調以區域性視角推動(dòng)鄉村地域的規劃、設計和綜合治理，尤其關(guān)注“三生”空間的統籌調整，規范耕地保護、建設用地管理、生態(tài)修復，以實(shí)現“三生”空間的結構優(yōu)化。在農用地方面，優(yōu)化包括農場(chǎng)、牧場(chǎng)及林場(chǎng)等農業(yè)生產(chǎn)空間的布局，注重農用地與居民點(diǎn)、工廠(chǎng)、公共服務(wù)設施等建設用地和自然生態(tài)用地的空間關(guān)系，注重生態(tài)廊道、緩沖帶、生態(tài)保護區等的規劃設置，推動(dòng)鄉村各類(lèi)空間的科學(xué)合理布局，進(jìn)而改善鄉村人居環(huán)境。此外，耕地等農用地的去碎片化與高標準農田建設使得農村空間結構以及土地質(zhì)量、土地產(chǎn)權等隱形結構更有利于農業(yè)生產(chǎn)，這在一定程度上也降低了農業(yè)生產(chǎn)對自然生態(tài)環(huán)境的干擾。在建設用地方面，通過(guò)宅基地、閑置建設用地及廢棄用地等的整理，對散落于農村居民點(diǎn)的廢棄房屋、老舊設施及衰敗節點(diǎn)等進(jìn)行重新規劃整治，優(yōu)化了農村居民點(diǎn)的空間結構，為鄉村生活條件的改善、人居環(huán)境的提升，以及鄉村綜合治理的高效實(shí)施提供了支撐。此外，城鄉建設用地增減掛鉤在政策層面為調整農村建設用地布局、提高農村建設用地效率提供了新路徑，有助于實(shí)現區域、城鄉尺度的空間置換與結構優(yōu)化(圖4)。隨著(zhù)空間結構的優(yōu)化，農村產(chǎn)業(yè)發(fā)展獲得新的發(fā)展空間，產(chǎn)業(yè)結構從單一農業(yè)轉向三產(chǎn)融合，且直接推動(dòng)村民生計結構轉變，農戶(hù)兼業(yè)化、農業(yè)商業(yè)化及專(zhuān)業(yè)化趨勢增強。整體來(lái)看，面向國土空間優(yōu)化的農村土地綜合整治實(shí)現了農村空間結構的重組，促進(jìn)了鄉村人居環(huán)境的改善與治理效率的提升。

3.3　要素整合顯化鄉村生態(tài)及文化價(jià)值

在鄉村生態(tài)景觀(guān)功能退化、空間污損化加劇的背景下，農村土地綜合整治從以往單一要素整治轉向多要素整治，由地塊整治向區域整治發(fā)展；綜合考量農用地、建設用地、生態(tài)用地以及鄉村歷史文化等，強調生態(tài)環(huán)境是鄉村發(fā)展的本底性條件。農村土地綜合整治是對鄉村地域內山水林田湖草沙全要素的系統治理，涉及田、水、路、林、礦、村等鄉村空間組成部分，以全要素、全覆蓋及全過(guò)程的模式推動(dòng)鄉村產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及生態(tài)環(huán)境的修復與提升，突出了鄉村生態(tài)對鄉村經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展及實(shí)現可持續性的重要價(jià)值。隨著(zhù)農村土地整治對象的多元化發(fā)展，鄉村土地、人力、資本、產(chǎn)業(yè)、技術(shù)等發(fā)展關(guān)鍵要素被激活，進(jìn)而推動(dòng)鄉村“三生”空間的重構。全要素的土地綜合整治在顯化鄉村生態(tài)、文化價(jià)值的過(guò)程中，推動(dòng)了人口、土地和產(chǎn)業(yè)等要素的流動(dòng)與交互，進(jìn)而助力實(shí)現人地關(guān)系的協(xié)調耦合發(fā)展。

農村土地綜合整治將土地作為核心要素，通過(guò)對各類(lèi)土地的功能及空間結構的調整優(yōu)化，帶動(dòng)鄉村經(jīng)濟、社會(huì )、生態(tài)及文化價(jià)值的提升。農村土地綜合整治不僅強調多要素的整治，還注重對鄉村要素的整合，如對土地、人力、資本、技術(shù)和資源等要素的整合，通過(guò)改變土地利用方式激活土地發(fā)展潛力，推動(dòng)鄉村核心發(fā)展要素的流動(dòng)與發(fā)展。以土地為核心要素的要素整合過(guò)程，不僅促進(jìn)了鄉村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村民生活品質(zhì)提高及人居環(huán)境改善，還提升了鄉村生態(tài)空間及文化要素的價(jià)值，充分發(fā)揮了農村區別于城市的生態(tài)服務(wù)及傳承傳統文化的功能。通過(guò)要素整合發(fā)展地域特色產(chǎn)業(yè)、顯化鄉村生態(tài)及文化價(jià)值的邏輯在全域土地綜合整治試點(diǎn)工作中也得到了實(shí)踐。例如，廣州市從化區作為全國唯一的縣(區)域土地綜合整治試點(diǎn)，基于要素整合、顯化鄉村生態(tài)及文化價(jià)值的思路，形成了以流域協(xié)同構建生態(tài)價(jià)值轉化鏈條的生態(tài)價(jià)值實(shí)現模式。從化區遠離廣州市主城區，其森林覆蓋率接近70％，生態(tài)保護紅線(xiàn)面積占廣州市全市生態(tài)保護紅線(xiàn)面積的50％，是典型的城郊型鄉村，亦是廣州市乃至粵港澳大灣區的重要生態(tài)屏障。從化區生態(tài)價(jià)值實(shí)現模式遵循“生態(tài)安全—生態(tài)價(jià)值—生態(tài)產(chǎn)品”的轉化鏈條，通過(guò)打造華南國家植物園遷地保護從化示范區，擴大從化溫泉、國家文化項目、生態(tài)設計小鎮、馬場(chǎng)等高端項目的品牌效應，打造高附加值生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈，挖掘粵港澳大灣區超大規模市場(chǎng)的消費潛能。

4　總結與展望

農村土地綜合整治通過(guò)農用地整理、建設用地整理和鄉村生態(tài)保護修復等舉措推動(dòng)鄉村“三生”空間的集約高效、宜居適度和山清水秀，并以土地功能優(yōu)化、空間結構調整和要素資源整合等實(shí)現鄉村產(chǎn)業(yè)轉型發(fā)展、人居環(huán)境提升、生態(tài)和文化價(jià)值顯現以及鄉村空間治理的集約化，促進(jìn)鄉村經(jīng)濟、社會(huì )、生態(tài)、文化、政治、治理和福祉的全面發(fā)展，形成從農村土地綜合整治到國土空間優(yōu)化，再到鄉村全面振興的內在邏輯和傳導機制。其中，農村土地綜合整治與鄉村“三生”空間重組的作用關(guān)系體現在農用地整理與生產(chǎn)空間轉變、建設用地整理與生活空間重組、鄉村生態(tài)保護修復與生態(tài)空間優(yōu)化3個(gè)方面。由此可知，以土地功能優(yōu)化、空間結構重組和要素資源整合為核心的農村土地綜合整治推動(dòng)了國土空間的優(yōu)化調整，促進(jìn)了鄉村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人居環(huán)境及治理提升、生態(tài)和文化價(jià)值顯化；生態(tài)—社會(huì )—文化功能一體化、“三生”空間結構優(yōu)化調整以及鄉村發(fā)展核心要素激活促使鄉村產(chǎn)業(yè)融合和效益提升、人居環(huán)境改善、生態(tài)環(huán)境修復優(yōu)化、鄉村文化價(jià)值顯現及鄉村空間治理有效集中等，助力鄉村實(shí)現經(jīng)濟、社會(huì )、生態(tài)和文化等多位一體的全面振興。

綜上所述，本文認為未來(lái)農村土地綜合整治的研究與實(shí)踐還應重點(diǎn)關(guān)注以下5個(gè)方面的內容：①農村土地綜合整治作為一項復雜的系統性工程，涉及多方的利益協(xié)調和博弈，需要各級政府、村集體、村民、專(zhuān)業(yè)整治機構乃至企業(yè)等多元主體的參與，形成政府主導、市場(chǎng)主體積極投入、村民和村集體共同參與的多元化整治模式；②創(chuàng )新社會(huì )資本參與農村土地綜合整治的機制，推動(dòng)政企合作以解決整治過(guò)程中的資金、技術(shù)和管理等問(wèn)題，積極探索多樣化的投資、融資渠道；③農村土地綜合整治包含整治前期的調查評價(jià)、規劃設計，整治中期的項目工程實(shí)施以及整治后期的管理和利用等，亟須建構包括鄉鎮級國土空間總體規劃、頂層設計等在內的政策和治理體系；④農村土地綜合整治應根據不同的鄉村地域類(lèi)型，強調從功能、結構和要素等方面把握鄉村地區發(fā)展的特點(diǎn)，因地制宜地對不同的鄉村地區進(jìn)行土地綜合整治，探索農村土地綜合整治的多元化模式；⑤農村土地綜合整治體現了系統工程、多措并舉的特點(diǎn)，應關(guān)注鄉村地域系統的動(dòng)態(tài)性與可持續性，采用跨學(xué)科、跨部門(mén)的綜合技術(shù)手段解決整治過(guò)程中面臨的實(shí)際問(wèn)題，以綠色可持續為目標進(jìn)行土地工程整治和生態(tài)修復。誠然，目前我國農村土地綜合整治仍處于探索和試點(diǎn)階段，仍需創(chuàng )新基礎理論、探索土地整治工程等學(xué)科建設，通過(guò)多元化的發(fā)展模式、打造保護修復樣本、組織實(shí)施方案等實(shí)現農村土地綜合整治在鄉村全面振興中的實(shí)踐價(jià)值。

新媒體編輯：黃玉嬋

審讀：鄧倩

終審：劉芳

文章全文詳見(jiàn)《規劃師》2023年05期

《農村土地綜合整治助力鄉村振興的內在邏輯與傳導機制》