七、新的參照系：作為國家治理基礎和重要支柱的制度治國
行文至此，關(guān)于分稅制改革對中國體制改革和經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展之影響的論述已經(jīng)完畢。作者在寫(xiě)作過(guò)程中也產(chǎn)生了很多的困惑。毫無(wú)疑問(wèn)，分稅制是近20年來(lái)經(jīng)濟增長(cháng)的重要制度依托，也是造成今天諸多問(wèn)題的原因所在，更是全面深化財稅體制改革的起點(diǎn)。分稅制改革向市場(chǎng)注入了效率理念，其用來(lái)維系地區間公平的轉移支付又極其缺乏效率；雖然通過(guò)轉移支付改善了區域間初始財力配置的不平等，但是固守的流轉稅卻使整個(gè)稅制喪失了改善居民收入分配的能力。分稅制導致的地方財政收支不平衡雖然促進(jìn)了招商引資的進(jìn)行和全國經(jīng)濟增長(cháng)，但卻是以社會(huì )發(fā)展支出的嚴重不足為代價(jià)的。
從適應市場(chǎng)基礎到匹配國家治理體系，是對財政功能認識的深化。作為上層建筑的經(jīng)濟層面，財稅制度涉及到個(gè)人、企業(yè)與國家之間方方面面的分配關(guān)系。作為國家治理的基礎和重要支柱，制度與規則的激勵作用應當遠遠超過(guò)項目繁多的項目運作。項目至多處在機制和運行層面，而國家需要實(shí)現從項目治國到制度治國的轉變。國家治理的提出，為評估當前的財稅制度提供了新的坐標系。
收入劃分、事權劃分、轉移支付制度和分級財政管理體制是現行分稅制的四大內容。即將全面推開(kāi)的服務(wù)業(yè)“營(yíng)改增”，將地方稅第一大稅種營(yíng)業(yè)稅拋入了中央地方共享稅的范疇。2013年1.72萬(wàn)億的營(yíng)業(yè)稅，若按照75：25的增值稅比例分享，則由營(yíng)改增帶來(lái)的地方財力缺口超過(guò)1.2萬(wàn)億。地方財力缺口的彌補就成為了一個(gè)問(wèn)題。若采用稅收返還，不利于進(jìn)一步推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化；若采用轉移支付，則一般性轉移支付的規模會(huì )增加到5萬(wàn)億以上。5萬(wàn)億的一般性轉移支付按照什么規則分配，如何扼制大規模的“跑部錢(qián)進(jìn)”，無(wú)疑對財政透明提出了更高的要求。
“一級政府一級財政”的預算制度要求重建地方稅體系或者地方收入體系。按照經(jīng)濟發(fā)展的政府推動(dòng)特征，消費稅改征零售稅確實(shí)有助于促使地方政府將更多的精力用于擴大本地消費，減少地方政府對于生產(chǎn)環(huán)節的過(guò)分注重和對生產(chǎn)性資源的過(guò)度扭曲。
一個(gè)完整的政府間分配關(guān)系必須考慮全部政府收入，包括政府性基金預算、國有資本經(jīng)營(yíng)預算和社會(huì )保險基金預算和債務(wù)發(fā)行機制，還要考慮這些政府收入之間的關(guān)系。如果只是涵蓋一般公共預算，制度設計就是不完整的。政府性基金預算的主體是土地出讓收入，由于土地出讓收入基本全部歸地方所有，就會(huì )給地方政府過(guò)高的邊際激勵，從而會(huì )帶來(lái)“租稅替代”，扭曲整個(gè)宏觀(guān)經(jīng)濟（黃少安等，2012）。
事權是政府間劃分財權的基礎。從1994年分稅制改革的“財權與事權相匹配”，到“財力與事權相匹配”、“事權和支出責任相適應”，再到十八大所強調的“財力與支出責任相適應”，無(wú)疑是制度層面的明顯退讓。以市場(chǎng)化為導向的財稅制度改革，必然以重塑兩個(gè)邊界為導向，這就需要以事權或財權分配作為切入口。但事權的改革是一個(gè)復雜的系統，已經(jīng)遠遠超出了財政的范疇，推動(dòng)起來(lái)自然也不會(huì )很快。
改革的第一要務(wù)還是通過(guò)公共制度改革向市場(chǎng)重新注入效率理念，以便在支出面形成新的政府間邊界和政府市場(chǎng)邊界。建立支出面政府間邊界，第一要務(wù)是規范、簡(jiǎn)化轉移支付規則，第二是適度減少轉移支付比重。建立政府與市場(chǎng)邊界，核心是規范政府支出行為。另外，要減少財政項目支出，增加轉移性支出，少做工程，多發(fā)工資。尤其要注重清理面向企業(yè)的支出項目，通過(guò)轉移性支出加大政府財政支出與居民個(gè)人的直接聯(lián)系，構建現代國家治理能力，加快構建服務(wù)型政府步伐。
從財稅體制上講，統一政府收支涉及四個(gè)預算的統一，涉及完整的政府與市場(chǎng)邊界的建立。統一預算可以提高公共資金利用效率，例如宏觀(guān)調控的目標就是通過(guò)政府收支的跨期分配來(lái)實(shí)現逆周期調控，但是如果政府支出不統籌，四大預算之間相互抵消，根本不可能帶來(lái)預期的調控效果。應弱化稅收征管等部門(mén)行為對財政收入的影響，使預算等制衡性政治制度成為財政收支控制的主體。
針對現有稅制籌集收入職能較強、調節分配能力較差的問(wèn)題，增加所得稅比重有利于減少間接稅制所帶來(lái)的效率損失，也有利于體現公共財政的公平取向。強化自然人對于稅收的貢獻，還有利于加快構建服務(wù)型政府。過(guò)去十年來(lái)，地方政府的民生建設支出很少針對地方居民的特點(diǎn)而設計，主要是為了爭取到上級部門(mén)的財政轉移支付并完成上級部門(mén)的任務(wù)，與地方居民“用腳投票”機制還有很大距離。構建服務(wù)型政府，需要加強人口區域流動(dòng)對于地方政府稅源的影響。這就必須以流量直接稅和存量直接稅體系作為地方稅的主要來(lái)源，前者如個(gè)人所得稅，后者如財產(chǎn)稅（高培勇，2015）。
最后，要提到債務(wù)問(wèn)題。負債經(jīng)營(yíng)是任何一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟中政府的常態(tài)。從2009年第一次中央代發(fā)地方債開(kāi)始，債務(wù)一直是納入預算管理的。但地方的“政府性債務(wù)”置換，核心是以國家信用替代公司（尤其是很多區縣的）信用，因為地方債在置換之前就是標準的以融資平臺為核心的國有企業(yè)債券。以政府債替換公司債，雖然有利于總體的金融穩定，但無(wú)疑又會(huì )給政府與市場(chǎng)的關(guān)系帶來(lái)新挑戰。
作者單位：中國社會(huì )科學(xué)院財經(jīng)戰略研究院
責任編輯：楊典
圖片來(lái)源網(wǎng)絡(luò )（special.cnfol.com）
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