責任政府是一種理想的政府形態(tài)，責任政府與其他形態(tài)政府的根本區別在于責任政府是一個(gè)以責任為本位的政府，從而在根本上顛覆了傳統政府以權力為本位的邏輯，實(shí)現了責任對權力行使的限制。責任政府還為政府權力與機構的合理設置提供了依據，為勘定政府權力的合理邊界明示了方向。
責任政府是責任本位的政府
傳統的政府是一種以權力為本位的組織，政府的組織建構是先有權力，然后配置相應的責任，并與利益密切掛鉤。在這一政治邏輯下，政府官員對利益的謀求就轉變?yōu)閷嗔Φ淖分?，政府處于不斷擴張權力的沖動(dòng)之中;同時(shí)，政府往往只爭權謀利而推諉責任，把權力主要作為謀取私利的手段。針對這一問(wèn)題，“權責一致”主張就成為民主與法治訴求的重要內容并形成系統的理論體系。該理論認為政府的權力必然伴隨著(zhù)責任的規定，政治權力與政治責任是相互依存的。這一理論強調政府權責一致無(wú)疑具有重要意義，但并沒(méi)有把顛倒的權力—責任關(guān)系顛倒過(guò)來(lái)，這一理論的邏輯仍然是先有權力后有責任，權力是政府的基礎，責任是對權力的限制與指向。責任政府則要顛覆這種關(guān)系，強調責任是政府的基礎，權力是政府履行責任的工具，是先有政府責任然后才有政府權力。責任政府不僅意味著(zhù)責任對權力行使目的的限制，還包含著(zhù)責任要對權力的邊界進(jìn)行勘定。按這一邏輯構建政府責任與權力體系應該是先設置政府的責任，然后按照政府履責的實(shí)際需要配置相應與必要的政府權力。建立在這一邏輯之上的責任政府遵循的是一種責任本位，政府首先是一個(gè)責任主體，是為了履行公共責任而設置的公共管理組織。政府權力則是政府履行責任需要配置的一種必要工具，而不是政府必然擁有的力量。從權力本位走向責任本位、從“權責關(guān)系”走向“責權關(guān)系”，是政府管理向民主政治的重大回歸，是政府與公民關(guān)系從政府為中心走向公民為中心的重大進(jìn)步。
責任政府的組織邏輯不僅要責任先置，還應該責任分置。決策、執行與監督是任何組織的三項基本活動(dòng)，組織行為的專(zhuān)業(yè)化分離是人類(lèi)分工在組織管理的反映，有利于管理水平的提高。將政府的責任按決策、執行與監督三項基本組織活動(dòng)進(jìn)行分置，適應政府管理專(zhuān)業(yè)化的特點(diǎn)，有利于政府更有效地履行責任，是責任政府保障有效履責的重要制度基礎。在政府責任分置的基礎上，政府相應地配置決策權、執行權與監督權。從權力本位到責任本位的發(fā)展，要求政府權力跟隨責任分置而分離，決策、執行與監督的三責分置必然要求決策權、執行權與監督權三權分立，決策權、執行權與監督權的分離與制衡是政府責任分置的邏輯延伸。決策權、執行權與監督權三權分立體制就成為責任政府三責分置的邏輯結果。
責任本位是政民關(guān)系的
民主回歸
政府的責任本位是對政府權力本位的根本顛覆，是政民關(guān)系向民主方向的重大回歸。政府權力本位是集權體制的基本特征，在權力本位下，政府在政民關(guān)系中處于主導地位;在責任本位下，公民在政民關(guān)系中應處于主導地位，政府作為公共管理機構，受公民委托行使權力，是公民的代理人，必須對公民負責。當今，承認對公民負責已成為普遍認同的政治理念，任何政府都會(huì )以一定形式承諾對公民負責。但在實(shí)際政治生活中，政府有沒(méi)有真正對公民負責，卻是另一個(gè)問(wèn)題，事實(shí)上許多政府并沒(méi)有切實(shí)履行對公民負責的承諾。這就提出一個(gè)問(wèn)題，如何保證政府對公民履行責任，使政府真正成為以責任為本位的責任政府。
從責任政府作為一種制度的角度來(lái)看，責任政府實(shí)質(zhì)上包含了兩重含義：一方面，政府責任是一種工作制度，即政府運用法律和制度的手段，將政府責任具體化、固定化和合法化，以此作為責任確定、責任追究的依據;另一方面，政府責任是國家整體政治法律制度的一部分，政府及其官員的行為受到法律法規的明確規定，并在政治過(guò)程中與其他國家機關(guān)及其官員發(fā)生互相制約的關(guān)系。后一種意義上的政府責任即是說(shuō)，政府及其官員須在政治法律制度框架內活動(dòng)，一旦違反政治法律制度，試圖突破現存的民主憲政架構，其行政行為就將外部受阻，并被追究相應的政府責任。
責任政府是法治的必然要求，法治之下的政府必須對公民、對社會(huì )負責，而不是凌駕于公民和社會(huì )之上的官僚機構。在法治國家，政府的行政權是人民賦予的，并通過(guò)法律予以明確規定。因此，對政府而言，政府責任不僅意味著(zhù)政府要對公民負責，而且要對法律負責。法治下的政府對法律負有責任，受法律監督。政府的行政行為必須在法律規定的范圍內按法定程序實(shí)施，嚴格依法行政;行政權不得濫用，必須接受法律的制約;濫用行政權力造成的損害必須能夠經(jīng)過(guò)法定程序予以救濟，并對行政違法責任人追究責任。
政府向責任本位的回歸體現了民主政治的提升，因此也是公民主體地位的回歸。公民的意志和愿望應成為責任政府公共政策的基本導向，責任政府不僅是一個(gè)服務(wù)型政府，更應該是一個(gè)公共需求導向的服務(wù)型政府。
政府問(wèn)責制是責任本位的
實(shí)現機制
在責任政府中權力無(wú)法脫離責任而存在,責任之外的權力顯然逾越了責任本位的原則,這種權力就是非法權力。同時(shí),責任也無(wú)法脫離權力而單獨存在，沒(méi)有權力,官員就沒(méi)有相應的能力去履行或承擔責任。因此，政府權力是有限的,有其明確的邊界;同時(shí)官員的責任也是有限的,有其明確的規定。政府問(wèn)責制實(shí)際上是責權一致原則合乎邏輯的制度延伸,問(wèn)責的目的就是要規范權力與責任的關(guān)系,實(shí)現權力與責任的平衡,保持責任與權力的統一。問(wèn)責制不僅追究政府官員的失職瀆職行為，使政府官員為失職行為承擔必要的懲罰，同時(shí)問(wèn)責制還應該不斷向政府官員追問(wèn)他們承擔的責任，強化他們的責任意識，提高他們的履責覺(jué)悟，使責任與權力在政府官員的意識中得到高度統一。因此，政府問(wèn)責應貫穿于政府行為的各個(gè)階段，不能局限于對事后失職瀆職現象的追究，更應該通過(guò)對政府官員進(jìn)行事中、事前的問(wèn)責，及其糾正失職瀆職現象，提高他們的履責動(dòng)力和履責能力。
政府問(wèn)責的基礎是責任與權力的統一性，需要得到法律的確定。只有在法律法規上設定合理的、明示的責任，才能避免權力邊界的模糊性和任意擴張。具有法律保障的責任才能以國家司法力量為后盾對失職瀆職行為進(jìn)行追究，運用法律遏制權力的濫用，使權力嚴格限制在合法的范圍，如果權力越出合法的范圍，相應的責任追究就是權力越界的必然代價(jià)。責任與權力的相關(guān)共存性為責任制約權力提供了規則依據，法治下的政府權力都應該有相應的法律責任，責任政府的權力意味著(zhù)權力的規范化、明晰化和有限性。
因此，政府問(wèn)責制是政府得以有效監督的制度保障，政府的權力一旦逾越了責任的邊界，政府問(wèn)責制就應該啟動(dòng)對政府權力越界的懲罰。政府問(wèn)責制對政府權力的監督制約，主要表現為對政府行為的校正和心理上的警示。在這里責任體現了權力濫用所帶來(lái)的代價(jià)，就是說(shuō)，政府在行使權力時(shí)濫用權力或失職瀆職就會(huì )招致責任的追究。這時(shí)責任對政府權力的制約必然形成一種內在的力量，這種力量既是政府有效運行的驅動(dòng)力，也是防止政府濫用權力的制動(dòng)力。當政府視責任為政治使命時(shí)，責任就成為政府行動(dòng)的方向和政府內在的推動(dòng)力量。當政府將責任視為外部的一種制約，責任就會(huì )成為遏制政府濫用權力的內在制約力量。
責任追究制度是政府問(wèn)責制的基本形式。責任追究制度主要包括責任確定機制和責任獎懲機制，它將政府官員的晉升任用制度和物質(zhì)利益分配政策緊密結合在一起。從經(jīng)濟學(xué)的角度來(lái)看，責任政府就是為了保證政府權力的行使者努力為公共利益服務(wù)，保障公共利益不因政府權力行使者不負責的行為蒙受重大損失，而建立起來(lái)的責任追究制度。這種制度要使權力行使者的損失盡可能趨近權力授予者所受到的損失，或者使權力行使者的損失達到足以使他對自己不負責的行為引起足夠重視的水平，從而制約權力行使者不負責的行為的發(fā)生。
政府問(wèn)責制與公民參與具有內在的互動(dòng)關(guān)系。公民積極參與政治，關(guān)注政府的活動(dòng)，監督政府的行為對于政府責任精神的形成具有重要的意義。如果公民對政府行為采取漠然的態(tài)度，不積極表達自己的意愿，不對政府的不當或違法行為進(jìn)行批評、譴責和監督，政府對公民的意愿和社會(huì )的要求也同樣會(huì )漠然視之。建立責任政府不僅是政府官員的職責，也應該是民主政治下每個(gè)公民的愿望和義務(wù)，每個(gè)公民都應該主動(dòng)監督政府的履責情況，成為政府問(wèn)責主體的一員。
綜上所述，政府從權力本位到責任本位是責權關(guān)系根本性的顛覆，但在責任本位基礎上構建政府權力與組織體系是一個(gè)新的命題，解決這一問(wèn)題的切入點(diǎn)是建立政府問(wèn)責制，從而形成制度化的力量推動(dòng)政府官員責任意識的形成并轉化為法律法規。從制度構建路徑來(lái)說(shuō)，從決策責任、執行責任與監督責任三責分置出發(fā)，設置相應的決策權、執行權與監督權是構建責任政府責權關(guān)系的合理路徑。三責分置與三權分立為政府有效履責與防止權力的濫用提供了有效的制度保障。但責任與權力最終都落實(shí)到政府官員個(gè)人的身上，尤其是行政領(lǐng)導的身上，因此，責任政府與政府問(wèn)責制又最終通過(guò)政府官員尤其是各級領(lǐng)導的有效履責才能得以實(shí)現。
(作者單位：浙江大學(xué)公共管理系)
文章出處：中國社會(huì )科學(xué)院報
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