對我縣鄉鎮財政運行現狀的調查與思考
調研報告
近年來(lái)，每到年頭歲尾，鄉鎮黨政主要領(lǐng)導的一個(gè)重要任務(wù)就是“找錢(qián)”，找財政拔、找銀行貸、找個(gè)人借，以度“年關(guān)”，從而保障鄉鎮政府的正常運轉。出現這種狀況，作為我國最基層的一級財政，鄉鎮財政的職能作用是怎樣發(fā)揮的呢？為此，筆者深入部分鄉鎮調研，與鄉鎮探討分析鄉鎮財政運轉困難的內在原因，并據自已多年從事鄉鎮財政工作的實(shí)踐，提出一些粗淺的建議。
鄉鎮財政運轉困難的現狀
鄉鎮財政收入的好壞、支出結構的優(yōu)劣、保障力度的大小，影響著(zhù)農村經(jīng)濟社會(huì )和諧發(fā)展。近幾年我縣鄉鎮財政資金不足，保障乏力，其主要表現有以下幾方面：
鄉鎮政府公用經(jīng)費明顯不夠。一是政府正常運轉的經(jīng)費不夠。雖然近年縣財政通過(guò)增加稅收、調整體制等方式增大了鄉鎮財政總量，同時(shí)也加大了資金拔付力度，但沒(méi)有將鄉鎮負債考慮在內，很多鄉鎮每年歸還部分新老債務(wù)（10萬(wàn)元以上，占到公用經(jīng)費年預算額的一半多）后，用于運轉的經(jīng)費就不夠了。二是發(fā)展社會(huì )事業(yè)的經(jīng)費不夠。民政方面，敬老院的修繕、困難群眾基本生活保障所需經(jīng)費不夠；安全方面，突發(fā)事件的解決處理經(jīng)費不夠；計生方面，計生服務(wù)站人員工資不能保證、手術(shù)費不夠等。要想解決點(diǎn)具體問(wèn)題，就得“等、靠、要”。要么向上級財政伸手要錢(qián)，要么通過(guò)各種途徑“爭取資金”，要么等上級出臺政策（如我縣農村醫保、低保），鄉鎮財政已沒(méi)有能力來(lái)助推社會(huì )事業(yè)發(fā)展。
鄉鎮政府公共服務(wù)提供太少。政府職能轉變后，鄉鎮政府亦從直接經(jīng)濟管理轉向提供更多的公共服務(wù)上，可財力有限，能提供的公共服務(wù)明顯偏少。一是公共安全方面，我縣近年來(lái)安全監管工作抓得很緊，亦明確了鄉鎮“安辦”在工作中有一定的行政處罰權，故“安辦”還算是一個(gè)“有錢(qián)”的部門(mén)，日常工作能正常開(kāi)展。但若要完善場(chǎng)鎮消防設施、拆除大型的危險建筑等就無(wú)能為力。二是為“三農”服務(wù)方面，農業(yè)產(chǎn)業(yè)化、工業(yè)化、農村城鎮化是我們發(fā)展農村經(jīng)濟的目標與方向，鄉鎮也是在全力推進(jìn)，可“力”太小故“效”太差?？h上強力推動(dòng)農業(yè)四大產(chǎn)業(yè)，要求“一鄉一品”，做出本文由文秘知音網(wǎng)提供，請登陸www.wm338.com查看更多文章特色，但很少有鄉鎮形成了（鄉）鎮域經(jīng)濟的支撐產(chǎn)業(yè)。鄉鎮政府在政策引導、示范帶動(dòng)、新技術(shù)推廣等方面，沒(méi)能履行好自己的職責，缺經(jīng)費就是一個(gè)重要原因。
鄉鎮政府公信力下降很快。政府的誠信度越高，工作開(kāi)展就越順利。然而，我們不得不尷尬的承認，鄉鎮政府的公信力越來(lái)越低，誠信度快速下降。一是群眾信任度下降，平時(shí)的一些工作安排如維修學(xué)校、整修村道、歸還某筆欠款（如普九借款）或是修建農業(yè)產(chǎn)業(yè)化需要的配套設施等，時(shí)常因財政資金不足無(wú)法兌現，就會(huì )得到老百姓“說(shuō)話(huà)不算話(huà)”、“不講信用”的評價(jià)。二是干部積極性下降。有些鄉鎮職工津貼發(fā)不起或是發(fā)不全，干部就不愿墊付如差旅費、購買(mǎi)小型辦公用品等費用，工作積極性就不會(huì )很高；在干部交流過(guò)程中，一些在縣級部門(mén)工作的同志就不愿到鄉鎮工作，因為“鄉鎮好困難哦”。
鄉鎮財政運轉困難的內在因素
鄉鎮財政曾經(jīng)為農村經(jīng)濟發(fā)展和各項社會(huì )事業(yè)進(jìn)步發(fā)揮了巨大作用，但隨著(zhù)經(jīng)濟社會(huì )不斷發(fā)展，國家各項改革政策不斷出臺，特別是在農村實(shí)施稅費改革以來(lái)，各種條件不斷的變化促使鄉鎮財政收支矛盾突出，運轉出現了較大的困難。
經(jīng)濟增長(cháng)緩慢，發(fā)展后勁乏力，是鄉鎮財政困難的主要原因。我縣絕大多數鄉鎮都是農業(yè)鎮，經(jīng)濟結構單一，工業(yè)發(fā)展尚未起步，鄉鎮企業(yè)和個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟發(fā)展比較滯后。有的鄉鎮自從改革開(kāi)放至今招商引資還沒(méi)有實(shí)現零的突破，幾乎沒(méi)有上過(guò)工業(yè)項目，尚處于農業(yè)經(jīng)濟社會(huì )狀態(tài)，經(jīng)濟發(fā)展普遍較慢。表現在三個(gè)方面：一是經(jīng)濟總量明顯偏低。二是產(chǎn)業(yè)結構以傳統農業(yè)為主，傳統種植業(yè)仍是我縣各鄉鎮經(jīng)濟的主業(yè)。三是二、三產(chǎn)業(yè)規模小，大多數鄉鎮沒(méi)有企業(yè)，或是僅有一、兩家磚瓦廠(chǎng)、小酒廠(chǎng)等，個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟既少且小又散。反映在財政收入上，就是稅改前這些鄉鎮的農業(yè)稅、農業(yè)特產(chǎn)稅占本級財政收入的比重達50%，高的占70-80%，稅改后沒(méi)有大的稅源作為本級財政收入的支撐。由于鄉鎮經(jīng)濟規模偏小，再加上以傳統農業(yè)為主的經(jīng)濟結構“含稅量”小，導致鄉鎮財政收入規模明顯偏小，增長(cháng)也比較緩慢，缺乏發(fā)展后勁。
鄉鎮負債過(guò)重，財政運轉困難，是鄉鎮財政困難的歷史原因。據調查，我縣各鄉鎮平均負債在400萬(wàn)元以上，最多的高達3000多萬(wàn)元，而鄉鎮債務(wù)大多是為發(fā)展公益事業(yè)（普九、雙基達標、民政五保），興辦鄉鎮企業(yè)，改善辦公條件，進(jìn)行集鎮建設和農業(yè)開(kāi)發(fā)等原因形成的，債務(wù)越積越多，鄉鎮財政不堪重負，給鄉鎮的各項工作造成了嚴重影響。一是干部職工的墊款一時(shí)無(wú)法兌現，工作積極性受到影響；二是鄉鎮領(lǐng)導經(jīng)常被債權人糾纏討債，無(wú)法正常工作；三是經(jīng)費緊缺引發(fā)了各類(lèi)社會(huì )矛盾，社會(huì )公益事業(yè)投入嚴重不足，嚴重影響經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展。
政策影響較大，收支矛盾突出，是鄉鎮財政困難的政策原因。一是農村稅費改革帶來(lái)的影響。中央實(shí)行的農村稅費改革，大大地減輕了農民的負擔，廣大群眾得到了很大的實(shí)惠，但由于我縣大多數鄉鎮經(jīng)濟比較落后，收入主要來(lái)源于三提五統、教育費附加、農業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅、農業(yè)稅等稅費。中央推行農村稅費改革后，取消了以上稅費的收取，從而使鄉鎮收入出現了較大的缺口。如：在稅費改革之前，我縣興旺鎮每年收取農特兩稅達70多萬(wàn)元、提留統籌120多萬(wàn)元，稅改后此項轉移支付補助不到110萬(wàn)元，相差80萬(wàn)，財政較為困難。二是分稅制財政體制改革的影響。分稅制財政體制改革的指導思想之一，就是通過(guò)集中地方的財力，增強中央的宏觀(guān)調控能力。但各級政府為了確保本級財力，都努力提高本級財政收入的比重，把一些如金融、電信等好的企業(yè)、個(gè)人所得稅和金融營(yíng)業(yè)稅等大的稅種都收了，于是到鄉鎮一級可收的稅就可想而知了。三是政策性開(kāi)支帶來(lái)的支出壓力過(guò)大。近幾年來(lái)，國家相繼出臺了不少增資政策，涉及面廣，增支額大；還有建立城鎮居民最低生活保障和失業(yè)保險、農村合作醫療等。鄉鎮政府所擔負的促發(fā)展保穩定職責越來(lái)越大，財政收入的增長(cháng)潛力與財政承受能力脫節，財權與事權越來(lái)越不相適應。
預算管理無(wú)方，財政監控無(wú)力，是鄉鎮財政困難的管理原因。在鄉鎮領(lǐng)導而言，一切資金開(kāi)支都由“領(lǐng)導研究決定”，財政資金管理工作就做好了。對于按預算法操作，年初搞預算、年中作調整、年終來(lái)決算不“感冒”，更勿用說(shuō)依據預算調度、使用資金。而由于體制和制度上的原因，鄉鎮財政部門(mén)也無(wú)法或無(wú)力過(guò)多的監控資金使用情況，當然也談不上提高資金的使用效益。怎樣依法（預算法、會(huì )計法）理財，提高管理水平，是鄉鎮干部特別是鄉鎮領(lǐng)導干部急需研究的一個(gè)重要課題。
另外，鄉鎮機構改革效果不理想，人員還沒(méi)有真正精簡(jiǎn)下來(lái)，財政資金主要用來(lái)“保吃飯”，也是鄉鎮財政困難的原因。 解決鄉鎮財政運行困難的建議
鄉鎮財政的問(wèn)題，關(guān)系到黨的基層政權建設，關(guān)系到黨和國家方針、政策在農村貫徹落實(shí)，關(guān)系到減輕農民負擔、維護農村社會(huì )穩定的大問(wèn)題。如何解決好鄉鎮財政運行中的困難和問(wèn)題，促進(jìn)鄉鎮財政收入的根本好轉，是各級特別是縣鄉兩級黨委、政府面臨的一項極為重要而緊迫的任務(wù)。
建議之一：循“道”生財 努力壯大鄉鎮經(jīng)濟實(shí)力
注重地方特色，打造知名品牌。圍繞我縣的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)生豬、水果、蠶桑等做好特色品牌文章，調整產(chǎn)業(yè)結構，推行“公司加基地，基地聯(lián)農戶(hù)，農戶(hù)進(jìn)協(xié)會(huì )”等工作模式。做到農產(chǎn)品有檢驗標準，工業(yè)產(chǎn)品有注冊商標，以品牌占領(lǐng)市場(chǎng)，狠抓農業(yè)產(chǎn)業(yè)化基地建設。打造“河舒豆腐”、“相如香兔”、“錦橙100號”等綠色無(wú)公害農產(chǎn)品品牌。做優(yōu)“龍頭企業(yè)、特色基地、綠色品牌、專(zhuān)業(yè)市場(chǎng)”形象，以品牌、商標注冊提高產(chǎn)品知名度，提高產(chǎn)品附加值。利用特色品牌促進(jìn)增收，實(shí)現農業(yè)增效農民增收，工業(yè)增效財稅增長(cháng)。
注重招商引資，發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟。擴大開(kāi)放，借助外力，啟動(dòng)內力，抓好開(kāi)放型經(jīng)濟，走以存量換增量，以資產(chǎn)找資本之路，實(shí)現鄉鎮工業(yè)低成本擴張。如：金溪鎮引進(jìn)外地客商打造“相如香兔”，利溪鎮利用原“利溪絲廠(chǎng)”資產(chǎn)存量，引進(jìn)外地客商組建“
絲綢”等。把發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟作為財政收入的增長(cháng)點(diǎn)來(lái)抓，加大“抓開(kāi)放，促引進(jìn)”力度。南燕鄉“白云山”礦泉水廠(chǎng)引進(jìn)南充客商把企業(yè)做大做強，現“白云”牌礦泉水生產(chǎn)品種多，銷(xiāo)售前景好，已具有一定的競爭實(shí)力；銀漢鎮、金溪鎮吸引民間資金整合農村小作坊釀酒資源，現其白酒釀造初具規模，小有名氣。引導民營(yíng)企業(yè)搞農業(yè)綜合開(kāi)發(fā)，大力推行土地集約化經(jīng)營(yíng)，羅家鎮鄭柏林租用荒山，經(jīng)過(guò)幾年發(fā)展形成了優(yōu)質(zhì)水果“一座山”；興旺鎮綠野公司租用土地近500畝，投資300多萬(wàn)，搞花、藥、菜種植和豬、兔養殖，已初顯效益。該鎮還引進(jìn)其它5戶(hù)業(yè)主種優(yōu)質(zhì)水果、搞栽桑養蠶等，形成了業(yè)主經(jīng)營(yíng)“一條線(xiàn)”，有力帶動(dòng)了農村經(jīng)濟的快速發(fā)展。
注重長(cháng)期效益，著(zhù)力發(fā)展三產(chǎn)。抓好基礎建設，以鄉村公路建設、“村村通”工程為契機，加快農網(wǎng)改造，加快小城鎮建設，打造商品流通的集散市場(chǎng)，發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)；緊緊抓住我縣打造“嘉陵第一桑梓”四A級風(fēng)景區的大好機遇，圍繞開(kāi)發(fā)旅游小商品做文章，充分利用我縣農村豐富的竹子資源，依托精湛的農家竹編手藝，發(fā)展竹編手工藝品。如竹劍、竹墜、竹笛、竹籃、竹扇、竹板（快板），在上面印有相如文君撫琴沽酒、相親相愛(ài)的畫(huà)像，或是他們的愛(ài)情傳說(shuō)，或是司馬相如的辭賦。亦可據司馬相如是大文豪的特點(diǎn)，在筆、墨、紙、硯，琴、棋、書(shū)、畫(huà)上面開(kāi)發(fā)小商品，甚至可以將嘉陵江邊的鵝卵石稍作打磨，刻、畫(huà)上與相如文君相關(guān)的字、像，作“鎮紙”賣(mài)，這其中有很多藝術(shù)品可用手工制作或是較少投資就能做出來(lái)的?；蚴窃诼糜尉€(xiàn)上打造上檔次、有特色、有知名度的“農家樂(lè )”等。通過(guò)這些方式，帶動(dòng)、促進(jìn)鄉鎮第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
建議之二：照“方”聚財 竭力提高鄉鎮造血功能
注重依法行政，強化稅收征管。加強征管，依法治稅。按照“擴大總量，提升質(zhì)量，改善結構，良性發(fā)展”的總體要求，注重財稅收入的總量和質(zhì)量，廣泛建立稅控體系。針對農村稅源分散，稅收失控，難征難管問(wèn)題，健全征管網(wǎng)絡(luò )。加大稅收稽查，打擊偷、漏、騙、抗稅行為，建立以稅務(wù)專(zhuān)管員為主體，鄉鎮協(xié)稅護稅體系。對地稅實(shí)行納稅申報，代扣代繳，堵塞稅收漏洞，杜絕人情稅，關(guān)系稅。突出信息化征收，加大“金稅工程”、“金財工程”建設，提高財稅征收的科學(xué)性、準確性、時(shí)效性，確保財稅法規的統一性、公平性、嚴肅性，既抱“西瓜”又撿“芝麻”，確保財政收入穩定增長(cháng)。
注重發(fā)展為本，培植后續財源。以科學(xué)發(fā)展觀(guān)為指導，牢固樹(shù)立“靠經(jīng)濟的發(fā)展增加財源，通過(guò)財政促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展”的思想，切實(shí)抓好發(fā)展這第一要務(wù)，選準發(fā)展方向和財源增長(cháng)點(diǎn)，制定切合實(shí)際的經(jīng)濟發(fā)展思路，著(zhù)力培植后續財源。圍繞我縣“五句話(huà)”的發(fā)展本文由文秘知音網(wǎng)提供，請登陸www.wm338.com查看更多文章思路和“六個(gè)縣”的奮斗目標，以建設社會(huì )主義新農村為契機，以增加農民收入為核心，以產(chǎn)業(yè)結構調整為主線(xiàn)，以增加財政收入為重點(diǎn)，堅持農業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農村工業(yè)化、城鎮化“三化并舉”的方針，大力培育生豬、蠶桑等特色支柱產(chǎn)業(yè)，延伸農業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，做大做強農產(chǎn)品深加工業(yè)，推進(jìn)農村工業(yè)化進(jìn)程，加快發(fā)展（鄉）鎮域經(jīng)濟，提高自身造血功能，壯大地方財政實(shí)力。
建議之三：憑“術(shù)”理財 盡力提高鄉鎮資金效益
注重增收節支，創(chuàng )新管理舉措。推進(jìn)財稅收入目標考核責任制，將財稅任務(wù)層層分解，形成一級抓一級的工作氛圍。一是積極組織財政收入，清稅費，抓老欠，促清收。二是嚴格依法治稅，依率計征，規范稅費減免。三是樹(shù)立節支增收觀(guān)念，堅持“量力而行，量入為出，開(kāi)源節流、增收節支”的理財指導思想，對非稅收入實(shí)行“收支兩條線(xiàn)”管理，減少會(huì )議費、招待費、車(chē)輛經(jīng)費、差旅費、水電費等一般性支出。按照“精干、高效、統一”原則，撤并鄉鎮、分流人員，減輕財政負擔；調整事業(yè)布局，優(yōu)化教育資源；合理合并村組、精簡(jiǎn)村社干部，推行交叉兼職，節減村級開(kāi)支。
注重依法理財，強化財政監督。建立和完善鄉鎮財務(wù)管理辦法，規范財務(wù)收支行為。大力開(kāi)展財政支出效益檢查，建立財政資金跟蹤問(wèn)效機制，加強對扶貧、代賑、救災等各類(lèi)專(zhuān)項資金的監督檢查，確保資金專(zhuān)款專(zhuān)用，提高資金使用效益。建立財政內部審計辦法，防范和化解財政風(fēng)險，確保財政資金安全?！?/span>
注重體制完善，加大轉移支付。一是規范新的農村財務(wù)管理制度，理順管理關(guān)系?？h鄉財政應結合時(shí)勢發(fā)展的趨勢，在財政法律政策范圍內，對一些過(guò)時(shí)的農村財務(wù)管理制度升級更新，建立、修訂、完善新《農村財務(wù)管理實(shí)施細則》、《經(jīng)濟責任追究制度》等制度。二是建立新的縣鄉財政體制。“十一五”鄉鎮財政將進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展時(shí)期，但各個(gè)鄉鎮經(jīng)濟發(fā)展水平和財力狀況、地理位置差異大，以前的財政體制已不適應形勢發(fā)展，因此要堅持“以人為本”的理念，制定新的財政體制。重要內容是確?；鶎诱＿\轉，對鄉鎮財政債務(wù)予以鎖定，建立償還基金制度。三是加大轉移支付力度。每年年終縣財政扣除鄉鎮和村干人員經(jīng)費、各項保險費、歷年借款、水費等以后，鄉鎮必保的單位公用經(jīng)費、道路交通建設、優(yōu)撫經(jīng)費、補助村級辦公開(kāi)支等公用經(jīng)費缺口較大，更說(shuō)不上歸還欠款、消赤減債了，但到“年關(guān)”仍要還一部分欠款，發(fā)一部分職工津貼，以保穩定。因此，應從鄉鎮實(shí)際出發(fā)，確保稅收增長(cháng)部分和因中央政策取消農業(yè)稅、農業(yè)特產(chǎn)稅而減少的財力全額予以彌補，減少鄉鎮財政缺口，資金劃撥也應考慮鄉鎮債務(wù)大小這一因素。同時(shí)上級財政部門(mén)應賦予其與事權相適應的財權，讓鄉鎮財政根據自身財力統籌安排支出，真正做到“還政于鄉鎮”，擴大鄉鎮財政的調控能力。原創(chuàng )文秘材料，盡在文秘知音網(wǎng)。
建議之四：依“法”用財，全力優(yōu)化鄉鎮支出結構
注重“公共”財政，規范供應范圍。按照建立公共財政的要求，鄉鎮財政供應范圍主要滿(mǎn)足政府行政開(kāi)支以及支援農業(yè)、科教、文化、安全穩定和計劃生育方面的需要，首先要確保干部工資發(fā)放，堅決壓縮業(yè)務(wù)性開(kāi)支，嚴格控制事務(wù)性支出。
注重以收定支，硬化預算約束。強化預算約束機制，嚴格按照《預算法》和有關(guān)政策法規編制年度預算，以收定支，從嚴控制非生產(chǎn)性支出，不安排赤字預算，嚴格按照預算安排支出。要依法加強對預算編制和執行情況的監督，改變不尊重預算編制的作法，從嚴控制追加預算支出。
注重支出改革，強化財務(wù)管理。優(yōu)化支出結構，做到重點(diǎn)突出，有保有壓。推行部門(mén)預算、綜合預算和政府采購制，對鄉鎮機關(guān)、事業(yè)單位的財務(wù)實(shí)行“零戶(hù)統管”，將“支出一支筆審批”制度落到實(shí)處，以增強預算的調控能力，提高財政資金的使用效果。
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