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    近年來(lái)，國家圍繞加強、支持和服務(wù)“三農”，先后推出一系列強農惠農政策和配套資金，有力地促進(jìn)了農村經(jīng)濟社會(huì )的快速發(fā)展。如何管好用好強農惠農資金，確保各項強農惠農政策不折不扣地落到實(shí)處，是各級紀檢監察機關(guān)義不容辭的職責。今年7至8月，湖北省孝感市紀委監察局聯(lián)合市財政局、市農業(yè)局、市農機局、市農辦等單位組成7個(gè)專(zhuān)班，對七個(gè)縣市區落實(shí)強農惠農政策情況進(jìn)行了檢查督辦和實(shí)地調研，結合檢查、調研情況，對國家強農惠農政策的落實(shí)作了一些初步的思考。

 

    一、當前強農惠農政策的基本情況

    經(jīng)過(guò)多年不斷地增補和完善，當前國家強農惠農政策涉及農業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、教育、扶貧、社會(huì )保障、農機、日用品等多個(gè)領(lǐng)域。以孝感為例，2011年共實(shí)施各項強農惠農政策22項，發(fā)放各類(lèi)惠農補貼資金21.4億元?？偟膩?lái)說(shuō)，有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

 

   （一）補貼種類(lèi)繁多。如孝感市2011年共有22項，大致可分為五大類(lèi)：一是農業(yè)生產(chǎn)類(lèi)。包括糧食直補、良種補貼、農資綜合直補、農機具購置補貼、退耕還林補貼等。二是社會(huì )保障類(lèi)。包括新農合補助、新農保補助、農村低保補助、農村五保戶(hù)供養補貼等。三是基礎設施建設類(lèi)。包括通村公路建設補貼、農村沼氣池建設補貼、農村人飲工程補貼等。四是公益事業(yè)類(lèi)。如一事一議財政獎補資金、“雨露計劃”和“陽(yáng)光工程”補助資金等。五是日用商品類(lèi)。包括“家電下鄉”（彩電、電冰箱、手機、洗衣機、熱水器、電腦）補貼、汽車(chē)摩托車(chē)下鄉補貼等。

 

   （二）兌現形式多樣。一是通過(guò)“一折通”到戶(hù)。在確定補貼對象的基礎上，通過(guò)商業(yè)銀行，將補貼資金直接打進(jìn)農戶(hù)個(gè)人銀行賬戶(hù)。目前糧食補貼、退耕還林補貼、低保金等大部分補貼均通過(guò)此種方式發(fā)放。二是提貨直接抵扣。簽訂購貨合同，在提貨時(shí)按照扣除補貼金額后的差價(jià)交款提貨。如農機具購置補貼發(fā)放。三是承保機構兌付。保險公司根據承保合同，在勘查現場(chǎng)認定事故損失后，對投保農戶(hù)予以現金賠付。如水稻保險、能繁母豬保險等通過(guò)此種方式發(fā)放。四是工程驗收報賬制。工程竣工后，經(jīng)上級驗收合格，再撥付資金。如通村公路建設、人飲工程建設等補貼通過(guò)此種方式發(fā)放。

 

   （三）審核方式各異。一是以實(shí)物為依據進(jìn)行審核。如農機購置和家電下鄉補貼，只要按規定購買(mǎi)了相關(guān)型號的農機或家電即可享受不超過(guò)價(jià)款30%或13%的補貼。二是以核實(shí)數據為依據進(jìn)行審核。如糧食“三補”、油菜良種補貼等按農戶(hù)種植面積數進(jìn)行補貼，移民后扶補貼按移民人口數發(fā)放補貼。三是以驗收結果為依據進(jìn)行審核。如通村公路建設、危房改造、退耕還林補貼等，經(jīng)上級主管部門(mén)驗收合格后，按照一定標準撥付資金。四是以相關(guān)指標為依據進(jìn)行審核。如農村低保補貼，綜合上級下達指標數、家庭或個(gè)人收入、特定情況等相關(guān)指標綜合確定。

 

   （四）發(fā)揮作用不一。有的政策發(fā)揮作用較明顯，如家電下鄉、低保、通村公路和人飲工程建設等大部分政策，在拉動(dòng)農村消費、改善農民生產(chǎn)生活條件等方面效果顯著(zhù)。以通村公路建設為例，“十一五”期間全市共下?lián)苻r村公路建設補助資金7.5億元，帶動(dòng)建設鄉村公路6124公里，全市基本實(shí)現“村村通”目標。有的政策還沒(méi)有發(fā)揮應有作用，如糧食直補、“三農”政策性保險等。以糧食直補和農資綜合直貼為例，近幾年全市每年發(fā)放兩項補貼資金2.5億元以上，而全市實(shí)際種糧面積并沒(méi)有明顯增加，稻谷年產(chǎn)量也在170萬(wàn)噸上下徘徊。

 

    二、強農惠農政策落實(shí)過(guò)程中存在的主要問(wèn)題

    強農惠農政策是國家農村政策的重要組成部分，對于改善村民生產(chǎn)生活條件、促進(jìn)農村經(jīng)濟快速發(fā)展、農民持續增收發(fā)揮了重要作用。但在實(shí)際工作中，因政策執行過(guò)程中“跑冒滴漏”等問(wèn)題的存在，影響了其作用的有效發(fā)揮。

 

   （一）政策宣傳不夠深入。近年來(lái)，特別是湖北省開(kāi)展“三萬(wàn)”活動(dòng)以來(lái)，通過(guò)進(jìn)村入戶(hù)、發(fā)放宣傳資料以及電視、報刊等宣傳，農民群眾對強農惠農政策的知曉率有所提高，但宣傳效果仍不夠理想。如在某村調查發(fā)現，149戶(hù)在家種田的農戶(hù)中有31戶(hù)不知補貼金額如何計算，占在家種田農戶(hù)的20.8%。一是重群眾輕干部。大多將宣傳對象定位為農民群眾，而作為執行主體的鎮村干部?jì)H通過(guò)會(huì )議等較窄途徑學(xué)習政策知識，相對于多達數十項的惠農政策，缺乏系統培訓，導致自身政策掌握不全、不準、不深，影響政策執行。二是重在家輕在外。雖然每年進(jìn)村入戶(hù)發(fā)放宣傳資料，但大量農民外出務(wù)工經(jīng)商，看不到資料、聽(tīng)不到廣播，難以掌握相關(guān)政策。三是重“補多少”輕“怎么補”。宣傳補貼項目、標準、金額較多，對于如何申領(lǐng)、向誰(shuí)申請等操作性、程序性的宣傳較少。四是重形式輕實(shí)效。滿(mǎn)足于大張旗鼓地宣傳，忽視群眾看不看得懂、滿(mǎn)意不滿(mǎn)意；基層干部宣傳政策避重就輕、區別對待、隨意性較大，想公開(kāi)就公開(kāi)，不想公開(kāi)就不公開(kāi)，關(guān)系好才說(shuō)，關(guān)系不好就隱瞞。

 

   （二）政策執行不夠規范。從調查了解情況看，大部分地方都能按政策規定，將強農惠農政策不折不扣地落實(shí)到基層，但也有少數地方存在違規執行政策、損害群眾利益的問(wèn)題。一是審核把關(guān)不嚴。如糧補資金的發(fā)放，由于人手、精力和經(jīng)費的限制，相關(guān)部門(mén)大多未實(shí)地核實(shí)面積和農作物種類(lèi)，僅以農戶(hù)申報為準，報多少算多少，許多農戶(hù)存在虛報、多報的問(wèn)題。如這次剖析的一個(gè)村，2011年虛報糧補面積308.26畝，占總面積的26%。二是公示環(huán)節不到位。少數基層干部由于心虛、圖簡(jiǎn)便等原因，不公開(kāi)、假公開(kāi)、縮短公開(kāi)時(shí)間、在不顯眼位置公開(kāi)等問(wèn)題存在。三是附加執行條件。如新農保試點(diǎn)政策規定，年滿(mǎn)60歲的農村老人每月可免費領(lǐng)取50元的基礎養老金，但少數地方規定只有家庭其他成員都參保的情況下老人才能免費領(lǐng)取。四是自由裁量權濫用。少數基層干部在政策執行過(guò)程中存在以權謀私、優(yōu)親厚友、區別對待、濫用自由裁量權的行為。如少數基層干部違紀將自己的親屬、關(guān)系戶(hù)等不符合低保條件的人員納入低保范圍。據統計，2012年以來(lái)，全市經(jīng)核查共取消農村低保對象7406戶(hù)、14235人。

 

   （三）政策監督不夠到位。近年來(lái)，從上到下，各級政府對強農惠農政策資金落實(shí)情況的監督檢查力度越來(lái)越大，措施越來(lái)越多。2012年上半年，全市共清查虛報冒領(lǐng)強農惠農補助資金238.9萬(wàn)余元，查處典型案件62件，其中給予黨內警告處分27人，黨內嚴重警告26人，撤銷(xiāo)黨內職務(wù)5人，開(kāi)除黨籍1人，行政記大過(guò)3人。但損害群眾利益的問(wèn)題仍然易發(fā)多發(fā)。出現此種情況，原因是多方面的，其中監督不到位是一個(gè)重要原因。一是部門(mén)自查走形式。由于身兼“運動(dòng)員”和“裁判員”雙重身份，屬于“自己檢查自己”的部門(mén)自查，往往發(fā)揮作用不大。二是專(zhuān)項檢查不深入。雖然每年都會(huì )組織強農惠農政策專(zhuān)項檢查活動(dòng)，但由于各部門(mén)檢查分散、各自為政，且時(shí)間緊、任務(wù)重、人手不足、情況不熟悉等原因，往往難以真正撲下身子、深入檢查、發(fā)現問(wèn)題。三是責任追究不嚴肅。每年強農惠農政策專(zhuān)項檢查都會(huì )發(fā)現一批問(wèn)題，但基層出于影響不好、問(wèn)題不大等考慮，往往選擇不報、瞞報或少報，最終受到責任追究和紀律處分的總是極少數，對違紀者的震懾不足。

 

    三、推進(jìn)強農惠農政策有效落實(shí)的幾點(diǎn)建議

    強農惠農政策是黨中央、國務(wù)院重視、關(guān)心、支持農業(yè)、農村、農民的一項好政策，是解決“三農”問(wèn)題的一種有效途徑。要使黨的好政策落實(shí)好、執行好，發(fā)揮強農惠農政策的應有作用，需要進(jìn)一步完善政策，創(chuàng )新方式，加大力度。

 

   （一）加大宣傳力度，提高強農惠農政策的透明性。一是加大基層黨員干部政策培訓力度。當前，強農惠農政策項目較多、標準不一、操作各異，作為落實(shí)、執行強農惠農政策主體的基層黨員干部，其政策熟知度和政策水平直接關(guān)系到強農惠農政策的落實(shí)效果。要建立基層黨員干部強農惠農政策培訓制度，每年定期特別是新政策實(shí)施前，組織對基層黨員干部進(jìn)行專(zhuān)門(mén)的強農惠農政策培訓，包括強農惠農政策出臺的背景、意義、標準、操作程序以及紀律要求等，提高基層黨員干部的政策意識、政策水平和廉潔意識。二是構建全方位的惠農政策宣傳體系。通過(guò)在政府網(wǎng)站、報刊、電視臺開(kāi)辟強農惠農政策專(zhuān)欄，印發(fā)《強農惠農政策一覽表》、《致農民朋友的一封信》、《農民負擔監督卡》，強化村務(wù)公開(kāi)等途徑，廣泛宣傳強農惠農政策內容、標準、申報程序等；開(kāi)發(fā)強農惠農政策短信和電話(huà)查詢(xún)系統，方便外出農民隨時(shí)隨地查詢(xún)，著(zhù)力構建全方位、多層次的宣傳體系，不斷提高政策宣傳的廣度、深度。三是建立強農惠農政策滿(mǎn)意度調查制度。通過(guò)聘請第三方調查機構，定期對農民群眾強農惠農政策熟知度、滿(mǎn)意度以及意見(jiàn)和建議等情況進(jìn)行調查、匯總，形成有針對性的調查報告和工作建議，幫助修正政策、改進(jìn)工作，努力提高政策宣傳效果和執行效果。

 

   （二）創(chuàng )新制度設計，提高強農惠農政策的科學(xué)性。一是適度整合補貼項目。將類(lèi)別同一、操作相似、作用相近的政策和補貼進(jìn)行合并，適度減少項目數量，提高補貼標準。如糧食直補、農資綜合補貼、良種補貼合并為一項，即糧食補貼，并提高補貼標準，增強激勵作用。二是實(shí)行差別化補貼率。針對糧食種植大戶(hù)、養殖大戶(hù)、農機大戶(hù)等，適當提高政策補貼率，促進(jìn)現代農業(yè)、規模農業(yè)大發(fā)展。三是改革政策資金管理機制。將項目審批權和資金管理權進(jìn)行分離。同時(shí)，在不改變資金使用方向的前提下，賦予縣級政府一定的資金整合使用權，提高資金使用效率。四是完善和細化相關(guān)政策。進(jìn)一步對強農惠農政策進(jìn)行修訂和完善，不斷提高政策的科學(xué)性和操作性。如完善新農合、新農保政策中個(gè)人賬戶(hù)資金的轉移接續規定，簡(jiǎn)化新農合住院病人轉院審批程序，放寬在外農民工住院報銷(xiāo)條件，增加土地流轉過(guò)程中和開(kāi)荒地上糧食補貼資金發(fā)放的具體規定等。

 

   （三）完善落實(shí)機制，提高強農惠農政策的操作性。一是落實(shí)經(jīng)費保障。針對強農惠農政策落實(shí)中工作量大、人手不足、召開(kāi)會(huì )議多、材料印制多、業(yè)務(wù)費用支出多的實(shí)際，要配套一定數量的工作經(jīng)費，如政策宣傳經(jīng)費、辦公經(jīng)費、村干部的交通和通訊補貼等，調動(dòng)基層干部工作積極性。二是改革審核方式。對一些審核操作性不強、難以把關(guān)的政策，可因地制宜適當做些調整。如糧食補貼核實(shí)工作，改普查為隨機抽查，不定期隨機對農戶(hù)種植面積進(jìn)行抽查，對于虛報冒領(lǐng)補貼資金的，除追回多領(lǐng)補貼資金外，還要扣發(fā)應領(lǐng)補貼資金，通過(guò)加大處罰力度，促進(jìn)個(gè)人自律。三是規范資金發(fā)放程序。按照“整合資金、規范程序、集中打卡、社會(huì )化發(fā)放”的工作思路，實(shí)行資金一戶(hù)管、服務(wù)一站辦、補助一折發(fā)、核算一本賬的“四個(gè)一”發(fā)放模式。涉農補助資金由財政部門(mén)集中管理，并設立“財政涉農補助資金發(fā)放窗口”，負責收集和整理各種涉農補助基礎資料，對每個(gè)補助項目和補助范圍、對象、標準進(jìn)行審核，編制財政涉農補助資金發(fā)放清冊和賬本，并將所以補貼資金集中統一打入農戶(hù)個(gè)人銀行賬戶(hù)，且每筆補助資金要用全稱(chēng)注明種類(lèi)，便于群眾了解，政策宣傳、清冊編制、張榜公示、通知發(fā)放、資金兌現“五到戶(hù)”。

 

   （四）強化監督問(wèn)責，提高強農惠農政策的有效性。一是強化全過(guò)程公開(kāi)。事前，對項目及資金安排的條件、標準進(jìn)行公示；事中，對項目實(shí)施過(guò)程中的資金來(lái)源、資金額度、實(shí)施時(shí)間、實(shí)施方式、受益情況等進(jìn)行公示；事后，對項目實(shí)施情況、資金到位情況、檢查驗收情況進(jìn)行公示，確保項目及資金安排、使用全過(guò)程，做到公平、公正、公開(kāi)。同時(shí)，加強財政與編制政務(wù)信息公開(kāi)網(wǎng)等平臺建設，增加補貼資金查詢(xún)網(wǎng)點(diǎn)，將補貼資金查詢(xún)服務(wù)延伸到村組，方便群眾查詢(xún)、監督。二是建立市、縣、鄉、村四級督促制度。村一級聘請紀檢小組成員為督查員，對政策的實(shí)施、進(jìn)度和管理進(jìn)行全程監督；鄉(鎮)成立督查小組，對項目的實(shí)施及資金使用、發(fā)放情況開(kāi)展日常監督檢查；縣（區、市）成立由紀檢、監察、糾風(fēng)、財政、民政、農業(yè)等相關(guān)部門(mén)組成的督查組，檢查項目和資金是否足額、及時(shí)、真實(shí)地用到項目實(shí)施上，是否足額及時(shí)安排到鄉、到村、到農戶(hù)；市級督查組定期對項目和資金落實(shí)情況進(jìn)行抽查或重點(diǎn)督查，形成無(wú)阻斷、無(wú)盲點(diǎn)的督查網(wǎng)絡(luò )體系。同時(shí)，注重加強對督察組和督查人員的業(yè)務(wù)培訓，確保檢查的專(zhuān)業(yè)性、有效性。三是加大問(wèn)責力度。建立強農惠農政策資金典型案件定期通報制度，對檢查過(guò)程中發(fā)現或群眾舉報屬實(shí)的問(wèn)題，不僅要嚴肅追究直接責任人的責任，還要追究領(lǐng)導人員和審核人員的責任。對典型案件要發(fā)現一起、查處一起、通報一起，以鐵的紀律確保各項強農惠農政策不折不扣地落實(shí)到基層。