二、人民法院對非訴行政執行案件的審查
《解釋》第九十三條規定:“人民法院受理行政機關(guān)申請執行其具體行政行為的案件后，應當在30日內由行政審判庭組成合議庭對具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，并就是否準予強制執行作出裁定;需要采取強制措施的，由本院負責強制執行非訴行政行為的機構執行?！痹摋l明確了以下幾方面內容:(1)非訴具體行政行為的合法性審查由行政審判庭負責;(2)必須由行政審判庭組成合議庭的方式進(jìn)行審查;(3)是否準予強制執行都應當制作裁定書(shū)，作出書(shū)面裁定;(4)對非訴具體行政行為的合法性審查應當在受理后30日內完成。在實(shí)踐中對該條例如何理解也存在不同認識。
1、裁定書(shū)和執行通知書(shū)的關(guān)系
根據《民事訴訟法》及最高人民法院《關(guān)于人民法院執行工作若干問(wèn)題的規定(試行)》的有關(guān)規定，人民法院決定受理執行案件(含非訴行政執行)后，應當在3日內向被執行人發(fā)出執行通知書(shū)，而《若干解釋》規定是否準予強制執行，應在案件受理后的30日內作出裁定。對準予強制執行裁定書(shū)與執行通知書(shū)哪個(gè)先下發(fā)。一種觀(guān)點(diǎn)認為:人民法院受理行政機關(guān)的執行申請后，有30日的審查期限，可以先向被執行人發(fā)出執行通知書(shū)，被執行人對具體行政行為無(wú)異議，自覺(jué)履行，則不需作出強制執行的裁定，反之，接到人民法院的執行通知后，仍不履行的或提出異議的，合議庭再進(jìn)行審查，認為符合執行條件的，作出準予強制執行的裁定;對于具體行政行為明顯缺乏事實(shí)根據、法律依據及其他明顯違法并損害被執行人合法權益的，則裁定不準予執行。其理由:一是行政庭受理行政機關(guān)的申請后，應在30日內組成合議庭對具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，既要審查，就須通知執行的雙方了解情況，單純看行政機關(guān)的卷宗是審不清的，也容易作出錯誤裁定，執行與審查不能截然分開(kāi)。二是根據《民事訴訟法》、最高人民法院《關(guān)于人民法院執行工作若干問(wèn)題的規定(試行)》及《若干解釋》的規定，執行通知應在裁定之前發(fā)出，若被執行人提出異議，也可以為案件的審查提供參考，避免作出錯誤裁定。另一種觀(guān)點(diǎn)認為:在人民法院受理行政機關(guān)的執行申請后，不必先向被申請人發(fā)出執行通知書(shū)，而應組成合議庭對具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，對符合合法性要求的具體行政行為，作出準予強制執行的裁定，同時(shí)向被執行人下發(fā)執行通知書(shū)，規定被執行人自覺(jué)履行期限，期限內沒(méi)有履行的轉入強制執行程序。對不符合條件的，作出不準予強制執行裁定，不再發(fā)執行通知書(shū)。主要理由是:第一，在司法審查之前向被執行人下發(fā)執行通知書(shū)是徒勞的，也是不符合《若干解釋》第九十三條精神的。因為行政機關(guān)在申請人民法院強制執行之前，已作出具體行政行為，并告之被執行人履行期限，被執行人如果愿意自覺(jué)履行應該早就履行了，因此法院向被執行人下發(fā)執行通知書(shū)也很難使其自覺(jué)履行。第二，行政機關(guān)之所以申請人民法院強制執行，就是因為大多數行政機關(guān)不具備強制執行手段，法律、法規沒(méi)有賦予他們強制執行權，其根本意義在于建立一種司法權和行政權的監督制約機制，人民法院不能放棄這一職權。執行通知書(shū)一經(jīng)人民法院發(fā)出，即表明具體行政行為的合法性已經(jīng)司法確認，因此在進(jìn)行司法審查之前向被執行人下發(fā)執行通知書(shū)是不當的。
2、人民法院對非訴行政執行案件的審查程度
《若干解釋》第九十五條規定:“被申請執行的具體行政行為有下列情形之一的，人民法院應當裁定不予執行:(一)明顯缺乏事實(shí)根據的;(二)明顯缺乏法律依據的;(三)其他明顯違法并損害被執行人合法權益的?！?/p>
非訴行政執行中對具體行政行為合法性審查，與行政訴訟中的合法性審查是否應有區別?一種意見(jiàn)認為:非訴行政執行案件中，對具體行政行為的合法性審查標準，應當以《行政訴訟法》確定的訴訟審查標準為準，不能因為是非訴行政執行案件而降低對被申請執行的具體行政行為合法性的要求。兩者的區別僅僅在于審查程序的繁簡(jiǎn)，審查實(shí)質(zhì)無(wú)區別。其理由是:(1)非訴行政執行與行政訴訟相比較，非訴行政執行對公民、法人或者其他組織合法權益更易造成實(shí)質(zhì)性的損失。從這個(gè)意義上講，對非訴行政執行的具體行政行為合法性審查標準至少不能低于行政訴訟的合法性審查標準。(2)從《行政訴訟法》第六十六條確定非訴行政執行制度的初衷來(lái)看，之所以未把具體行政行為的強制執行權直接賦予作出具體行政行為的行政機關(guān)，就是要通過(guò)人民法院的審查，確保被執行的具體行政行為合法有效。如果降低合法性審查的標準，《行政訴訟法》確定非訴行政執行制度的初衷將無(wú)法完全實(shí)現。
另一種意見(jiàn)認為:非訴行政執行案件中，對具體行政行為的合法性審查，應當以“卷面審查”為標準。所謂“卷面審查”主要是指對被申請執行的具體行政行為僅進(jìn)行形式審查，沒(méi)有明顯違法的，人民法院就應當裁定執行。對非訴行政執行具體行政行為的合法性審查，不僅在程序上要區別于行政訴訟中對被訴具體行政行為的合法性審查，在審查的程度上也應當有所不同。其理由:(1)人民法院對非訴行政執行的具體行政行為審查程序比較簡(jiǎn)單。無(wú)嚴格的程序作保障，對實(shí)體審查提出過(guò)高要求，其最終目的無(wú)法實(shí)現。(2)非訴行政執行的前提是當事人放棄了訴權。如果當事人放棄訴權后，人民法院仍然按照《行政訴訟法》規定的審查標準對被申請執行的具體行政行為進(jìn)行審查，其實(shí)質(zhì)等于又賦予了當事人訴權，有悖于《行政訴訟法》關(guān)于建立訴訟時(shí)效制度的本意。
筆者認為，根據《解釋》第九十五條規定，我國非訴行政執行中對具體行政行為的審查程度，應當以“卷面審查”為主。目前對何為“明顯”違法并無(wú)明確標準?！懊黠@”是一個(gè)主觀(guān)性的概念，法律水平較高的法官審查，可能容易發(fā)現具體行政行為中的違法情況;反之，一個(gè)水平較低的法官可能對“明顯”的違法視而不見(jiàn)。為避免出現這種主觀(guān)隨意性過(guò)大的情況，應當對“明顯”違法規定一個(gè)相對確定的評判標準。一般情況下，“明顯”違法由合議庭法官共同一致意志確定;合議庭意見(jiàn)不一致時(shí)，則應當以《行政訴訟法》規定的審查具體行政行為是否合法的標準，作為審查非訴行政執行中的具體行政行為合法性的最終評判標準;即，合議庭出現兩種以上分歧意見(jiàn)時(shí)，采取嚴格審查主義。在必要的時(shí)候也應與被申請執行人見(jiàn)面，了解他們對申請執行的具體行政行為的意見(jiàn)和拒不執行的理由，以全面審查被申請執行具體行政行為的合法性。
3、人民法院對非訴行政執行案件的審查形式
人民法院對被申請執行的具體行政行為的審查程序，是否應按照《行政訴訟法》規定的行政訴訟案件的審理程序進(jìn)行，法律、法規均無(wú)相關(guān)規定。只是在《若干解釋》第九十三條中規定人民法院對被申請執行的具體行政行為進(jìn)行合法性審查，應當在受理行政機關(guān)申請執行其具體行政行為的案件后30日內進(jìn)行。在審查的方式上，《若干解釋》也未做明確規定。我們可以認為《若干解釋》是給各級人民法院對被申請執行的具體行政行為的審查方式留下了巨大的自由裁量空間。人民法院既可以采取書(shū)面審查的方式，也可以采取其他方式，比如，進(jìn)行必要的調查、征詢(xún)被執行人不起訴又不履行的緣由、召開(kāi)聽(tīng)證會(huì )等。不能認為對非訴行政執行案件的審查形式僅僅限定在書(shū)面審查上，而不準許采取其他方式審查、核實(shí)被申請執行的具體行政行為合法性。人民法院應根據每件案件的實(shí)際情況決定采取何種審查方式。
4、對《非訴行政執行裁定書(shū)》能否提起復議或上訴?
在《若干解釋》公布以前，對審查后是否予以執行，是否發(fā)法律文書(shū)，各地法院做法不一，準予或不準予執行的法律文書(shū)不很統一:有的是以通知的形式作出;有的是以裁定的形式作出;還有個(gè)別的以函件或口頭方式處理。在《若干解釋》公布并實(shí)施后，對行政機關(guān)的申請，人民法院均應做出是否準許執行的裁定。但當事人對這種裁定不服應如何處理，《行訴訟法》和《若干解釋》中均無(wú)規定，如人民法院在發(fā)出《非訴行政執行裁定書(shū)》后，發(fā)現裁定書(shū)確有不當，應如何處置，如不能正確解決將不利于相對人的權利救濟。人們出于保護相對人權益的良好愿望，為行政執行加上“合法性”的安全閥，架構起了由行政機關(guān)申請人民法院強制執行的機制。法院如果對行政機關(guān)的申請不加審查或只將審查做為一種形式而對行政行為予以支持(現實(shí)中大多數申請執行案件得到法院支持并付諸于執行)，則相對人很難獲得相應的救濟。并將對行政行為相對人的合法權利造成更大的侵害，因為行政行為經(jīng)法院程序后已經(jīng)不再是原來(lái)的行政行為，而是一種司法行為，對其不服，第一，不能再請求行政復議;這種司法審查行為不是行政訴訟，一般不進(jìn)行口頭辯論，相對人和相關(guān)人的權益往往容易被忽略;第二，亦不能提起上訴。雖然有惟一的申訴途徑，但現實(shí)中基本上難以達到“救濟”的水準。所以筆者認為對行政機關(guān)申請執行的非訴行政執行案件，人民法院進(jìn)行審查后，所作《非訴行政執行裁定書(shū)》應賦予當事人申請復議的權利。當然，為了考慮到行政管理活動(dòng)的特殊性，可適當確定申請復議的期限。
5、關(guān)于非訴行政執行的法律后果
申請人向人民法院提出強制執行生效具體行政行為之后，可能出現以下幾種結果:
(1)經(jīng)審查，被申請執行的具體行政行為合法，人民法院裁定準予強制執行。在這種情況下，具體行政行為得到了司法權的認可，并以司法強制力使得具體行政行為所確定的權利義務(wù)最終得到實(shí)現，被申請執行的具體行政行為完成其歷史使命，宣告終結。
(2)經(jīng)審查，被申請執行的具體行政行為違法，人民法院裁定不準予強制執行。在這種情況下，具體行政行為經(jīng)人民法院的審查之后，被司法權所否定。否定的直接結果是被申請執行的具體行政行為所確定的權利義務(wù)無(wú)法以司法強制的方式實(shí)現。這里就產(chǎn)生了兩個(gè)問(wèn)題:
一是非訴行政執行案件不準予強制執行的裁定，在裁定不予強制執行時(shí)，是否能夠同時(shí)確認被申請執行的具體行政行為違法﹖或者直接宣布予以撤銷(xiāo)﹖如果能，以裁定方式裁決當事人的實(shí)體權利，是否有悖于訴訟法所確定的裁定僅適用于解決程序問(wèn)題基本法則;如果不能，不予強制執行的裁定并不必然地意味著(zhù)對被申請執行的具體行政行為合法性的否定，就會(huì )出現一方面人民法院對被申請執行的具體行政行為不予強制執行，該具體行政行為所確定的權利義務(wù)無(wú)法實(shí)現，另一方面，這一具體行政行為仍然具有法律效力，合法存在。因此，筆者主張，鑒于該程序的特殊性，在非訴行政執行案件中，應當在該裁定的說(shuō)理部分，闡明作出裁定的法定理由。依法確定被申請執行的具體行政行為合法與否，并以此作為準予或者不準予強制執行的理由。
另一個(gè)問(wèn)題是，被申請執行的具體行政行為經(jīng)法院依法裁定不準予強制執行后，該裁定對作出具體行政行為的行政機關(guān)產(chǎn)生那些拘束力﹖該不予強制執行裁定一經(jīng)送達，有自行強制執行權的行政機關(guān)是否可以轉而自行強制執行﹖無(wú)自行強制執行權的行政機關(guān)是否可以針對同一事實(shí)另行再作一個(gè)處理決定，甚至另一個(gè)決定的處理結果比申請執行的具體行政行為更重﹖
筆者認為，人民法院的裁定具有司法權的性質(zhì)。司法權優(yōu)于行政權，這是世界公認的規則。盡管這種觀(guān)念在我國還未被完全接受，但是，行政訴訟法律制度的確立，實(shí)質(zhì)已經(jīng)認可了這一規則。因此，人民法院的不準予強制執行裁定已經(jīng)徹底地否定了被申請強制執行的具體行政行為的法律效力。既然具體行政行為已經(jīng)失去法律效力，當然也就失去了執行力。有自行強制執行權的行政機關(guān)強制執行一個(gè)違法失效的具體行政行為，顯屬行政違法。
被申請執行的具體行政行為經(jīng)裁定不準予強制執行后，作出具體行政行為的行政機關(guān)認為法院裁定錯誤，該行政機關(guān)即針對同一事實(shí)自行再作一個(gè)行政處理決定，要求相對人履行。這種做法是否合法應當分別情況而論。如果人民法院不準予強制執行的裁定，是基于被申請強制執行的具體行政行為程序違法、主要事實(shí)不清，證據不足、或者超越職權確認違法的，而行政管理相對人又確實(shí)存在某種依法應當由行政機關(guān)作出處理決定的事實(shí)的，應當準許行政機關(guān)在糾正違法之后依法再作一個(gè)新的具體行政行為，對這個(gè)新的具體行政行為不服，準許相對人復議、提起行政訴訟，相對人既不履行又不起訴的，行政機關(guān)可以就這個(gè)新的具體行政行為再次申請法院強制執行;如果人民法院不予強制執行的裁定是基于行政機關(guān)具體行政行為完全違法，行政機關(guān)根本無(wú)須對相對人作出具體行政行為，或者行政機關(guān)企圖具以作出具體行政行為的事實(shí)根本無(wú)法查清，行政機關(guān)不得再就同一事實(shí)另行再作一個(gè)新的具體行政行為。之所以如此，是因為非訴行政執行裁定僅僅是防止和糾正違法行政行為的一種手段，如果有新的事實(shí)或者行政機關(guān)糾正錯誤之后，剝奪行政機關(guān)對已處理但原具體行政行為已被確認違法的事件作出新的處理，將不利于行政機關(guān)實(shí)現有效的管理。
6、審查和執行期限問(wèn)題
《若干解釋》九十三條規定了:“人民法院受理行政機關(guān)申請執行其具體行政行為的案件后，應當在30日內由行政審判庭組成合議庭對具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，并就是否準予強制執行作出裁定;需要采取強制執行措施的，由本院負責強制執行非訴行政行為的機構執行?！蹦敲葱姓徟型ピ?0日內組成合議庭對合法的具體行政行為作出準予或不準予強制執行的裁定后，裁定書(shū)何時(shí)送達，雙方當事人，是否兩類(lèi)裁定書(shū)都要送達雙方當事人，以及準予執行裁定書(shū)送達雙方當事人后，被申請人拒絕履行或無(wú)履行能力，行政庭是否均要移送執行機構執行，能否裁定中止執行。人民法院負責強制執行非訴行政行為的執行機構在什么時(shí)限內執行完畢;《行政訴訟法》和《若干解釋》無(wú)明確規定，各地法院在執行中的做法也不一致，一些法院是由行政審判庭在做出準予執行的裁定后，在將裁定書(shū)送達被申請人，并要求被申請人在一定時(shí)限內自覺(jué)履行，如被申請人不按規定時(shí)限自覺(jué)履行時(shí)，直接強制執行。另一種作法是行政庭只做審查工作，在裁定書(shū)送達后當事人不履行時(shí)即移送執行機構強制執行，在以上工作中對非訴執行的審查一般是掌握在30日內，但對移送執行以后的執行期限各地作法不一，有的是由法院自行決定，有的是按照《民事訴訟法》規定的執行期限另行計算。
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