來(lái)源： 《中國教育學(xué)刊》2010年第3期 作者： 秦玉友
摘 要：農村教育面臨的許多質(zhì)量困境都與農村學(xué)校的“小”有關(guān)。在小規模學(xué)校中，許多農村教育問(wèn)題表現得更加清晰。從目前來(lái)看，農村小規模學(xué)校教育質(zhì)量困境主要表現在教師數量超編與素質(zhì)困境、經(jīng)費總量不足與效率困境、學(xué)校辦學(xué)條件達標與更新困境、課程門(mén)數開(kāi)齊與小科困境等方面。針對這些問(wèn)題和農村小規模學(xué)校教育質(zhì)量提升的各種有利條件，我國可以采取學(xué)以下策略促使農村小規模學(xué)校教育的發(fā)展：從多個(gè)維度核撥小規模學(xué)校教育經(jīng)費；建立學(xué)校編制底線(xiàn)和“走教”政策；平等地考慮提高小規模學(xué)校教師素質(zhì)；推進(jìn)農村小規模學(xué)校標準化建設；嘗試農村小規模學(xué)校的學(xué)制改革。
關(guān)鍵詞:農村教育；學(xué)校布局；小規模學(xué)校；教育質(zhì)量
建國后，為擴大入學(xué)機會(huì )，我國農村形成了鄉鎮辦初中、村辦小學(xué)的農村義務(wù)教育學(xué)校布局，這種學(xué)校布局也為農村義務(wù)教育普及作出重大貢獻。由于這種學(xué)校布局和其他義務(wù)教育普及措施得力，到2007年底，我國“普九”人口覆蓋率達到99％。[1]在普及義務(wù)教育的過(guò)程中，我國農村城鎮化在逐步深入，計劃生育政策在農村地區也取得了一定成效，這使農村在校學(xué)生數量不斷減少，農村出現了一定數量的小規模學(xué)校。小規模學(xué)校暴露出來(lái)的一個(gè)重要問(wèn)題是教育質(zhì)量低下，從義務(wù)教育均衡發(fā)展和有質(zhì)量的教育公平視野看，農村小規模學(xué)校教育質(zhì)量問(wèn)題應該成為農村教育中的一個(gè)重要問(wèn)題。
一、農村小規模學(xué)校教育質(zhì)量困境
從道理上講，如果大規模學(xué)校和小規模學(xué)校是一種有價(jià)值傾向的政策選擇，并且選擇大規模學(xué)校和選擇小規模學(xué)校具有相同方便性，那么，大規模學(xué)校和小規模學(xué)校應該是各有利弊的。但是，農村小規模學(xué)校往往是由于許多客觀(guān)原因形成的，因此，它不是因為考慮到小規模學(xué)校的優(yōu)勢而進(jìn)行政策設計的產(chǎn)物，而是客觀(guān)條件下被動(dòng)形成的。而且在教育實(shí)踐中由于缺乏對小規模學(xué)校優(yōu)勢的挖掘，農村小規模學(xué)?？赡艿慕逃齼?yōu)勢并沒(méi)有展現出來(lái)，農村小規模學(xué)校的質(zhì)量困境表現得愈加明顯。
(一)農村小規模學(xué)校教師數量超編與素質(zhì)困境
教師是學(xué)校教育質(zhì)量的核心影響因素。教師對農村學(xué)校教育質(zhì)量的影響可以從兩個(gè)維度加以描述，即學(xué)校教師數量和素質(zhì)。農村學(xué)校教師的數量一般是根據國家規定的師生比配置的。對于農村小規模學(xué)校，特別是超小規模學(xué)校來(lái)說(shuō)，按照國家師生比配置教師，一般都會(huì )超編，但從農村小規模學(xué)校教學(xué)需要看，還顯得不足。從教師素質(zhì)分布看，師范畢業(yè)生的選擇傾向和在職教師的流動(dòng)傾向影響著(zhù)農村小規模學(xué)校教師的整體素質(zhì)水平。有中小學(xué)教師資格的畢業(yè)生，一般優(yōu)先選擇大城市學(xué)校，然后是中小城市學(xué)校、縣鎮學(xué)校，最后是農村學(xué)校。在農村學(xué)校校際間作出選擇，教師往往也不傾向于選擇處于偏遠地區的小規模學(xué)校。在農村中小學(xué)執教的教師特別是優(yōu)秀教師，也不同程度地存在由偏遠地區小規模學(xué)校向其他農村學(xué)校流動(dòng)、由農村學(xué)校向鄉鎮學(xué)校流動(dòng)、由鄉鎮學(xué)校向縣城學(xué)校流動(dòng)的傾向。這種傾向加劇了農村小規模學(xué)校教師的素質(zhì)困境。
(二)農村小規模學(xué)校經(jīng)費總量不足與效率困境
學(xué)校經(jīng)費是基于理想學(xué)校規模假設進(jìn)行配置的。農村小規模學(xué)校由于遠離理想學(xué)校規模標準，學(xué)校經(jīng)費總量明顯不足。這種不足與農村小規模學(xué)校難以產(chǎn)生規模效率有著(zhù)直接關(guān)系。農村小規模學(xué)校在經(jīng)費總量不足的同時(shí)，面臨經(jīng)費使用的效率困境。以我國北方甲乙兩所小學(xué)為例，兩個(gè)小學(xué)都有六個(gè)年級，每一個(gè)年級都是單班，甲小學(xué)每班有45人，乙小學(xué)每班有15人。冬天給兩個(gè)學(xué)校買(mǎi)(分)煤，如果按照人數撥經(jīng)費(分煤)，乙小學(xué)得到的煤量是甲的三分之一，而實(shí)際上甲乙兩個(gè)小學(xué)用煤量是相同的。這樣一來(lái)像乙小學(xué)這樣的小規模學(xué)校，由于許多支出項目的經(jīng)費不能隨著(zhù)學(xué)生數量的減少而減少，經(jīng)費總量如果按生均標準進(jìn)行配置就顯得嚴重不足。從經(jīng)費使用效率來(lái)看，有一個(gè)理想規模問(wèn)題，當學(xué)生數量低于這個(gè)理想規模時(shí)，農村小規模學(xué)校教育質(zhì)量困境與破解思路經(jīng)費使用效率就會(huì )隨著(zhù)學(xué)生數量減少而降低。盡管對于理想學(xué)校規模并沒(méi)有達成精確一致，但是農村小規模學(xué)校的學(xué)生數量是遠遠低于理想學(xué)校規模的，農村小規模學(xué)校經(jīng)費使用效率偏低。
(三)農村小規模學(xué)校辦學(xué)條件達標與更新困境
在義務(wù)教育普及過(guò)程中，國家和地方對農村義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)基本條件及標準有一定的要求。在我國提出普及九年義務(wù)教育的政策要求后，絕大多數農村義務(wù)教育學(xué)校先后完成了“普九”驗收。農村學(xué)校的辦學(xué)條件達到了國家和地方規定的標準。但是，由于小規模學(xué)校教育資源使用效率較低，而農村地區教育投入又有限，當學(xué)校教學(xué)設施和辦學(xué)條件老化時(shí)，學(xué)校很難更換教學(xué)設施和更新辦學(xué)條件。特別是在農村出現了許多空巢學(xué)校，農村小規模學(xué)校的存留很難預期時(shí)，有限的教育資源更不會(huì )選擇投入小規模學(xué)校。小規模學(xué)校教育資源使用效率相對較低和小規模學(xué)校撤留難以預期這兩個(gè)問(wèn)題，使農村小規模學(xué)校辦學(xué)條件達標后又陷入辦學(xué)條件達標與更新的困境。特別是在辦學(xué)標準要求不斷提高、辦學(xué)條件和教學(xué)手段日益陳舊的情況下，保持辦學(xué)條件達標與教學(xué)手段更新面臨更多挑戰。
(四)農村小規模學(xué)校課程門(mén)數開(kāi)齊與小科困境
當普及任務(wù)完成后，義務(wù)教育面臨的兩個(gè)重要任務(wù)是提高質(zhì)量和促進(jìn)公平。這兩個(gè)任務(wù)，可以一言以蔽之，即實(shí)現有質(zhì)量的教育公平。有質(zhì)量的教育，從課程實(shí)施層面看，就是課程不僅要能開(kāi)齊，而且要能上好，即要同時(shí)滿(mǎn)足“開(kāi)齊”和“上好”的雙重要求。而對農村小規模學(xué)校而言，課程開(kāi)齊面臨很大困難，許多學(xué)校一個(gè)教師教若干不同學(xué)科，教師面臨專(zhuān)業(yè)提升的困境。特別是面臨課程改革時(shí)，教師同時(shí)上若干不同科目的新課，講懂每門(mén)新課程都很吃力，講好當然就面臨更大困難。因此，對許多小規模學(xué)校來(lái)說(shuō)只能抓大放小，小科得不到應有的重視，教師在努力對所教各門(mén)課程熟悉后，也只能就一個(gè)科目進(jìn)修，進(jìn)行專(zhuān)業(yè)提升，其他所教課程只能保證有時(shí)間教，而不能保證教好。特別是在一些超小規模的學(xué)校，由于優(yōu)先配置語(yǔ)數等大科教師或教師數量有限，小科課程方面出現教師難以勝任和無(wú)法開(kāi)齊等現象，出現了小科困境。
二、農村小規模學(xué)校教育質(zhì)量提升的潛力
從農村經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展和農村教育發(fā)展的現狀看，農村小規模學(xué)校呈現出來(lái)的問(wèn)題的解決面臨重大挑戰；而從我國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展戰略和教育政策看，這些問(wèn)題則是發(fā)展中的問(wèn)題。因此，在正視農村小規模學(xué)校呈現出這些問(wèn)題的同時(shí)，我們也必須認識到教育發(fā)展成就為解決這些問(wèn)題提供的人力資源基礎，“以縣為主”的教育管理政策為解決這些問(wèn)題提供的政策空間以及國家經(jīng)濟發(fā)展成就和相應政策為解決這些問(wèn)題提供的社會(huì )環(huán)境。
(一)教育人力資源的儲備與農村教師崗位吸引力的增加
近年來(lái)，我國高等教育得到飛速發(fā)展，從1998年到2008年，我國高等教育毛入學(xué)率已從9．8％提高到23．3％，高等教育在學(xué)規模由不到800萬(wàn)人增加到2907萬(wàn)人，規模居世界第一。[2]我國高等教育的大發(fā)展為我國農村教育發(fā)展提供了人力資源儲備。在高等教育為農村教育發(fā)展提供了相對充足的人力資源儲備的條件下，農村教育對高校畢業(yè)生的吸引力就成了優(yōu)秀高校畢業(yè)生選擇農村義務(wù)教育教師崗位的瓶頸。目前，農村教師崗位的吸引力在不斷增加。但是，在一些偏遠農村地區，小規模農村學(xué)校辦學(xué)條件仍然存在一定差距。農村教育下一步的建設重點(diǎn)之一是提高農村小規模學(xué)校的師資水平，改進(jìn)農村小規模學(xué)校辦學(xué)條件。
(二) “以縣為主”的農村教育管理政策的政策空間
“三級辦學(xué)，兩級管理”的教育政策框架下，“村辦小學(xué)、鄉(鎮)辦初中”的農村義務(wù)教育辦學(xué)格局，使學(xué)校之間共享教育資源受到教育管理模式的限制。“以縣為主”的教育管理體制打破了教育資源條塊分隔的格局，為提高農村小規模學(xué)校教育質(zhì)量提供了政策空間。在“以縣為主”的教育管理體制框架下，農村小規模學(xué)校的教育資源配置可以放在縣域內通盤(pán)考慮，從“有質(zhì)量的教育公平”的發(fā)展立場(chǎng)，考慮到小規模學(xué)校教育資源使用效率的衰減，可對小規模學(xué)校進(jìn)行有傾向性的教育資源配置，實(shí)現小規模學(xué)校學(xué)生與其他學(xué)校學(xué)生在教育過(guò)程層面的公平。
(三) “惠農”的宏觀(guān)社會(huì )政策實(shí)踐與農村的全面發(fā)展
從教育自身看，農村教育的吸引力取決于農村教育自身的發(fā)展水平，而說(shuō)到底農村教育的吸引力是由農村的吸引力決定的。目前，我國已經(jīng)進(jìn)入到“以工促農、以城帶鄉”的發(fā)展階段，隨著(zhù)各項“惠農”政策的推進(jìn)，農村經(jīng)濟社會(huì )環(huán)境發(fā)生了許多重要變化。農村經(jīng)濟社會(huì )環(huán)境的改善正在不斷增加著(zhù)農村的吸引力，同時(shí)，也增加了農村教育的吸弓力。而且在一些地方農村的吸引力和農村教育的吸引力形成了良性互促。但是，在一些農村地區特別是偏遠農村地區，經(jīng)濟社會(huì )環(huán)境仍然存在一定差距。這些差距給這些地區的農村義務(wù)教育發(fā)展帶來(lái)了一定的負面影響，給偏遠農村地區小規模學(xué)校帶來(lái)了更加嚴峻的挑戰?，F階段，我國應該充分利用“惠農”的宏觀(guān)經(jīng)濟社會(huì )政策，促進(jìn)偏遠農村經(jīng)濟社會(huì )的全面發(fā)展，以增加這些地區農村的全面吸引力。
三、農村小規模學(xué)校教育質(zhì)量提升策略
目前，提高農村小規模學(xué)校教育質(zhì)量面臨前所未有的機遇。提高農村小規模學(xué)校教育質(zhì)量需要抓住機遇，創(chuàng )造條件，把提高農村小規模教育的可能性變成現實(shí)。全面科學(xué)合理地提高農村小規模學(xué)校教育的戰略設計是把這些可能性變成現實(shí)的必要舉措。
(一)從多個(gè)維度核撥小規模學(xué)校教育經(jīng)費
人們理所當然地從“小”去理解小規模學(xué)校的特點(diǎn)，但是小規模學(xué)校并不是什么都小，什么都少的。一個(gè)小規模學(xué)校接受上級例行檢查的次數不會(huì )少，小規模學(xué)校中一個(gè)學(xué)生數量很少的班級的用電量、取暖費不會(huì )少。因此，小規模學(xué)校按學(xué)生配置教育經(jīng)費存在一定問(wèn)題，政府應該從多個(gè)維度核算和撥付小規模學(xué)校教育經(jīng)費。計算小規模學(xué)校的經(jīng)費，可以從三個(gè)層面進(jìn)行：從學(xué)校層面計算學(xué)校作為一個(gè)單位與其他學(xué)校同等承擔的費用，如接待費、電話(huà)費、報刊費等。從班級層面計算課堂教學(xué)產(chǎn)生的費用，這些以班級為單位產(chǎn)生的費用不會(huì )因為班級人數多少而變化，如教師上課的耗費品粉筆、教師用教學(xué)輔助設備等。以學(xué)生為單位計算學(xué)生學(xué)習產(chǎn)生的費用，如學(xué)生上機產(chǎn)生電費、學(xué)生實(shí)驗的材料消耗。以這樣的思路給小規模學(xué)校核撥教育經(jīng)費，會(huì )比完全按學(xué)生數量核撥教育經(jīng)費合理得多，因為這是小規模學(xué)校實(shí)際使用的教育經(jīng)費。隨著(zhù)國家和地方經(jīng)濟增長(cháng)，教育經(jīng)費會(huì )持續增加，縣級教育行政部門(mén)應該充分利用“以縣為主”的教育管理模式的政策空間，統籌教育經(jīng)費使用，把新增教育經(jīng)費優(yōu)先增補農村小規模學(xué)校教育經(jīng)費缺額的部分。
(二)建立學(xué)校編制底線(xiàn)和“走教”政策
統一的生師比規定是基于學(xué)校理想規模假設制訂的，只有當學(xué)校達到一定規模，才能保證有充足的教師教學(xué)。對小規模學(xué)校來(lái)說(shuō)，這種生師比的規定就顯得非常不適合了。針對小規模學(xué)校編制缺乏的現實(shí)，農村教育部門(mén)應該制訂學(xué)校編制底線(xiàn)。學(xué)校教師編制底線(xiàn)可以根據一個(gè)學(xué)校的班級數量、不同班級的課程門(mén)數、教師的課時(shí)上限等制訂，這樣農村小規模學(xué)校會(huì )增加一定比例的教師。不過(guò)，高等教育的大發(fā)展已為農村教師增加儲備了人力資源，只要有效增加農村教師崗位的吸引力，農村學(xué)校完全可以招聘到合格的高校畢業(yè)生。在保證農村小規模學(xué)校教師編制底線(xiàn)的同時(shí)，有關(guān)部門(mén)還應該創(chuàng )新條件，鼓勵農村教師走教。音、體、美等小科和新開(kāi)計算機、外語(yǔ)學(xué)科都是專(zhuān)業(yè)性比較強的學(xué)科，需要由專(zhuān)門(mén)教師任教。而在農村小規模學(xué)校，一個(gè)教師要教幾門(mén)課程，小科課程和新開(kāi)課程一般都沒(méi)有專(zhuān)業(yè)教師，這嚴重影響了教學(xué)質(zhì)量。因此，在交通條件允許的地區，學(xué)?？梢越o小科和新開(kāi)學(xué)科教師配置一定的交通工具，發(fā)放一定的交通補貼和提供一定的住宿條件，鼓勵其“走教”，以使小科和新開(kāi)學(xué)科的教師能夠專(zhuān)業(yè)對口，同時(shí)減少其他科教師的教授科目數量，讓農村小規模教師都能把有限的時(shí)間和精力更集中地投入到所主教的科目，對其深入鉆研，這也為他們專(zhuān)業(yè)發(fā)展提供了條件。“以縣為主”的教育管理模式打破了教師管理和配置上的條塊分割，縣教育行政部門(mén)可以研究不同學(xué)校共享師資的機制，使“走教”政策在有條件的地區盡快落實(shí)。
(三)平等地考慮提高小規模學(xué)校教師素質(zhì)
教師素質(zhì)是教育質(zhì)量的核心指標，教師素質(zhì)的差異造成了城鄉間教育質(zhì)量的差異，造成了農村校際教育質(zhì)量的差異。因此，提高農村小規模學(xué)校教育質(zhì)量的一個(gè)重要措施是提高農村小規模學(xué)校教師素質(zhì)，通過(guò)有效的政策設計選派優(yōu)秀的教師到農村小規模學(xué)校執教。隨著(zhù)農村學(xué)校布局調整的推進(jìn)，農村小規模學(xué)校特別是偏遠農村地區小規模學(xué)校教師所占比例從絕對值看并不是很大，而且“以縣為主”的教育管理體制為解決這一問(wèn)題提供了政策空間，近年來(lái)的高等教育大發(fā)展又為農村教育發(fā)展準備了人力資源，因此，可以通過(guò)積極的政策引導加以妥善解決。首先，相關(guān)部門(mén)可以利用縣域教師統籌配置的政策優(yōu)勢，出臺一些引導性的措施，鼓勵縣域優(yōu)秀教師和優(yōu)秀高校畢業(yè)生到農村小規模學(xué)校任教。其次，可以出臺限制性政策，規定每個(gè)教師特別是青年骨干教師都要在農村小規模學(xué)校有一定的教學(xué)時(shí)間，這些政策可以與聘用、評職、提拔或獲得榮譽(yù)掛鉤。再次，對于長(cháng)期堅持在農村小規模學(xué)校任教的優(yōu)秀教師，學(xué)校應該在評職、獲得榮譽(yù)方面優(yōu)先考慮。最后，為農村小規模教師素質(zhì)提高創(chuàng )造條件，可以為小規模學(xué)校教師參與教研與培訓提供條件，包括找其他人頂崗，保證他們能定期出來(lái)培訓；定期讓他們與其他學(xué)校教師一起進(jìn)行教研活動(dòng)；多種途徑為他們提供必要的學(xué)習資源；等等。
(四)推進(jìn)農村小規模學(xué)校標準化建設
當前我們應該研究農村學(xué)校的辦學(xué)標準，并依據這個(gè)標準推進(jìn)農村小規模學(xué)校建設，保證小規模學(xué)校教師、教育投入、辦學(xué)條件等方面達標。具體的建設思路應該是：在農村小規模學(xué)校標準化建設過(guò)程中，如果小規模學(xué)校的生源長(cháng)期相對穩定，則應該全面提高小規模學(xué)校教師質(zhì)量，充實(shí)教育投入，改進(jìn)辦學(xué)條件。如果農村小規模學(xué)校生源在減少，將來(lái)可能被撤并，則應該在其辦學(xué)和教育投入達到國家和地方要求的標準后，重點(diǎn)加強其教師隊伍建設。當然無(wú)論是哪種情況，都不應該追求硬件上的奢華，而應該把建設重點(diǎn)放在師資建設上。在農村小規模學(xué)校標準化建設過(guò)程中，我們應該認識到教師是教育質(zhì)量的核心影響因素，加強教師隊伍建設是有效提高農村小規模學(xué)校教育質(zhì)量的第一要務(wù)。同時(shí)，教師是最可流動(dòng)的教育要素，對教師的投資是最保值的和最有投資價(jià)值的。
(五)嘗試農村小規模學(xué)校的學(xué)制改革
目前，農村義務(wù)教育學(xué)制是小學(xué)六年，初中三年。在這種學(xué)制中，如果小學(xué)不足六年，就被稱(chēng)為不完全小學(xué)。我們知道，小規模學(xué)校的教育資源使用效率是非常低的，而小規模學(xué)校中的小規模班級使教育資源使用效率更低。因此，許多地方就想方設法使小規模學(xué)校的班級數量盡量少，如一些農村小規模學(xué)校通過(guò)隔一(兩)年招生的方式，減少班級數量，這種辦法簡(jiǎn)便易行，但它的一個(gè)缺點(diǎn)就是同一年級的孩子相差一、兩歲。也有一些農村小規模學(xué)校，只有一至三年級，四年級以后到其他學(xué)校讀書(shū)。這些都是農村小規模學(xué)校教育實(shí)踐中的創(chuàng )新，對提高農村學(xué)校教育資源使用效率具有一定意義。但是，這些“民間”的土辦法，沒(méi)有經(jīng)過(guò)科學(xué)論證，也沒(méi)有政策支持。各地農村應該在科學(xué)研究的基礎上，針對農村小規模學(xué)校進(jìn)行義務(wù)教育學(xué)制改革，試驗二·四·三學(xué)制、三·三·三學(xué)制、四·二·三學(xué)制，即在初中三年不變的情況，把農村小規模學(xué)校小學(xué)六年分成兩段，兩年(一、二年級)和四年(三、四、五、六年級)、三年(一、二、三年級)和三年(四、五、六年級)、四年(一、二、三、四年級)和兩年(五、六年級)。至于選擇哪一種學(xué)制，各地農村可以根據當地的研究結果和其他方面的條件而定。
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