農民工問(wèn)題研究
——基于制度視角的考量
黃倫寬
農民工是城市化進(jìn)程中規模巨大的特殊群體。據調查，城市環(huán)衛工人、家政從業(yè)人員、餐飲服務(wù)人員絕大多數是農民工，有些城市離開(kāi)農民工可能就會(huì )陷于癱瘓。在北京等大城市，一到春節農民工返鄉，就會(huì )出現家政服務(wù)人嚴重短缺的現象，城市運行功能和居民生活都受到較嚴重影響?？梢哉f(shuō)，目前的城市已離不開(kāi)農民工。農民工不僅是城市化要吸納的主要群體，也是城市化建設的重要力量。農民工問(wèn)題直接牽涉到億萬(wàn)農民工及其家屬的切身利益，是一個(gè)包含了經(jīng)濟利益、社會(huì )權益、政治權力及文化融洽、精神和諧等內容的綜合性問(wèn)題。妥善解決農民工問(wèn)題，既是能否最終解決好“三農”問(wèn)題的核心所在，也是能否加速推進(jìn)中國工業(yè)化、城市化和現代化進(jìn)程的關(guān)鍵所在，從而迫切要求國家通過(guò)調整制度安排及政策措施來(lái)加以解決。
一、問(wèn)題的提出
農民工問(wèn)題實(shí)質(zhì)上是一個(gè)農村剩余勞動(dòng)力轉移問(wèn)題，更廣泛地，可以說(shuō)是一個(gè)人口流動(dòng)問(wèn)題。在工業(yè)化、城市化的過(guò)程中向城市移民，這就客觀(guān)上促使了農村勞動(dòng)力向城市的流動(dòng)。據統計，重慶現在常住人口2800萬(wàn)，其中在農村1500萬(wàn),農村的戶(hù)籍人口有2350萬(wàn),說(shuō)明有850萬(wàn)農民離鄉到城鎮。按照我市三次黨代會(huì )的目標，到2020年,城鎮化率從目前的46.7%上升到70%，如果按2020年常住人口3000萬(wàn)考慮，那么在城市居住的人口至少應該有2000萬(wàn)以上,這意味著(zhù)在12年中有近千萬(wàn)農村人口轉移到城市來(lái)。截至2006年底，重慶市已轉移農村勞動(dòng)力825萬(wàn)人，其中市內務(wù)工435萬(wàn)人，加上來(lái)自市外的農民工87萬(wàn)人，市內共吸納農民工522萬(wàn)人，占全市城鎮職工總數的60%?，F行戶(hù)籍制度下形成的城鄉二元結構，以及由此形成的城市制度安排的相對封閉性，使得農民工群體處于城市農村的雙重邊緣化狀況。正由于這些制度性的因素影響導致了農民工自身權益不能得到充分保障，公平競爭權、自由擇業(yè)權、社會(huì )保障權等權利受限制甚至被剝奪，引起了社會(huì )和學(xué)術(shù)界廣泛關(guān)注。我認為，農民工的核心問(wèn)題主要包括三個(gè)：一是進(jìn)城務(wù)工農民的權益如何得到保障，就業(yè)環(huán)境如何得到改善的問(wèn)題；二是農民工如何有序進(jìn)入城市生活，并逐步成為市民、完成城市化的問(wèn)題；三是更廣大的農村富余勞動(dòng)力如何逐步、合理地轉移出來(lái)，實(shí)現比較充分就業(yè)的問(wèn)題。而這些問(wèn)題的解決離不開(kāi)相關(guān)制度的創(chuàng )新與變革，離不開(kāi)一整套完善科學(xué)的制度給予支撐和保障。
二、農民工問(wèn)題形成的制度緣由
戶(hù)籍制度和建立在戶(hù)籍之上的各種制度構成了流動(dòng)人口融入城市社會(huì )的制度性障礙(或制度排斥)，學(xué)術(shù)界對此已基本形成共識。在城市現有的制度安排下，流動(dòng)人口面對的是一系列有別于城市居民的制度，如就業(yè)制度、社會(huì )保障制度、醫療制度、教育制度等。二元化的城市制度生存環(huán)境根源于城市的二元化戶(hù)籍狀況。城市相關(guān)制度被人為地貼上了“戶(hù)口”的標簽，使得原本應當與戶(hù)籍無(wú)關(guān)的制度卻與戶(hù)籍的性質(zhì)產(chǎn)生了千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。在這個(gè)意義上，戶(hù)籍制度已經(jīng)超越其本身單純的人口登記和統計的功能，成為上述城市制度的“母體”，并成為制度性排斥的基礎性制度。戶(hù)籍制度被認為是一種“社會(huì )屏蔽”制度，即它將社會(huì )上一部分人屏蔽在分享城市的社會(huì )資源之外。戶(hù)籍制度的直接后果是造成城市農民工身份與職業(yè)、角色的背離。城市農民工通過(guò)職業(yè)非農化的過(guò)程完成了從農民到工人的角色轉換，但從身份上看，他們依然是農民。也有學(xué)者認為把農民工身份定為“準市民”或“準農民”比較準確。戶(hù)籍對流動(dòng)人口在城市生活產(chǎn)生了深遠影響。戶(hù)口的差異不僅增加農民工在城市生存和發(fā)展的成本，同時(shí)也因其所內含的不平等因素使得農民工融入城市社會(huì )的難度加大。第一，戶(hù)口及與之相應的用工制度、子女教育等方面的政策使農民工某些權利缺失，使其很少能享受到城市的各種公共資源和福利，加大了他們進(jìn)入城市的成本。他們雖與城市人從事相同工種、相同勞動(dòng)強度的工作，但報酬則少于后者，他們在工廠(chǎng)中一般是臨時(shí)工，相當一部分人沒(méi)有簽訂勞動(dòng)合同，勞動(dòng)權益缺乏必要的保護，他們的子女入學(xué)需要交納較高的借讀費用，他們沒(méi)有參與當地選舉和被選舉等政治活動(dòng)的權利，等等。有人曾經(jīng)統計過(guò)，隱藏在戶(hù)口本背后的農民與城里人的待遇差別竟達47項之多。第二，因為戶(hù)口的差別，城市人有一種優(yōu)越感，這種優(yōu)越感造成對流動(dòng)人口的不平等意識，在一定程度上破壞了流動(dòng)人口融入城市的信心和努力。第三，戶(hù)籍制度阻礙農民工群體社會(huì )地位的向上流動(dòng)。在社會(huì )地位的上升流動(dòng)的職業(yè)渠道、經(jīng)濟渠道、政治渠道、教育渠道、婚姻渠道等各種方式中，城市農民工的地位變遷都受到了戶(hù)籍制度的障礙。王春光認為，我國是根據社會(huì )身份來(lái)安排再分配資源以及社會(huì )流動(dòng)機會(huì )的，農村流動(dòng)人口進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，在一定程度上仍然是從一個(gè)邊緣社會(huì )(農村實(shí)際上就是我國的邊緣社會(huì ))進(jìn)入另一個(gè)邊緣社會(huì )(城市邊緣)，等于是水平流動(dòng)?？傊?，戶(hù)口以及與之相關(guān)的制度，容易導致農民工城市化進(jìn)程的中斷，把農民工重新推回土地。相當一部分農民認為居留城市并非長(cháng)久之計，“回流”是農民工在現行戶(hù)籍管理制度下的一種無(wú)奈而理性的行為。任遠在上海的調查研究中提出，大多數農民工對遷入或長(cháng)期居住的城市持否定的態(tài)度，這并非是他們本意的表達，而是一種“自知之明”的理性決策，制度對他們的限制及就業(yè)中的不平等與不穩定，會(huì )使他們不得不成為城市的過(guò)客，并在過(guò)客心態(tài)上形成的就業(yè)、消費和生活方式。由于農民工不能在城市中取得正式身份，這樣就將農村的家庭視為自己永久的家庭，因此這一“中斷的城市化”與歐美國家人口流入城市后定居城市進(jìn)而融入所在城市完成城市化，形成了不同的過(guò)程。
三、農民工制度建設的構想
（一）改革傳統戶(hù)籍制度，實(shí)現農民工身份轉變
我市有342萬(wàn)本市籍農民工在城市工作和生活，但卻無(wú)法從法律上完成從農民到市民的轉化。為了在2012年以前，促進(jìn)這部分農民工轉變?yōu)槌鞘惺忻?，建議改革現行戶(hù)籍制度。
1、建立以收入為核心的戶(hù)籍管理制度。（1）這一管理制度的核心是“戶(hù)口依據收入定”；條件是各級政府加強對農民工收入的跟蹤管理，建立一種科學(xué)的農民工收入知曉機制和信息平臺，如推行農民工工資上卡制度，利用“工資卡”來(lái)進(jìn)行跟蹤管理。（2）一個(gè)農民工只要他在城市能夠月收入在600元之上，年收入達到8000元以上，并持續獲得不低于此標準收入2年以上，就可以申請所在城市的城市戶(hù)口。（3）必須是持續穩定的收入，既可以是在企業(yè)事業(yè)單位的農民工，也可以是工商注冊的個(gè)體經(jīng)營(yíng)者。（4）勞動(dòng)合同文本、實(shí)際收入證明、工商登記證明、納稅證明等,都可以作為有穩定收入的證明依據。（5）只要農民工有自己購置的產(chǎn)權住房，就允許申請住房所在地的城市戶(hù)口。
2、取消農民工遷入主城區城市戶(hù)口的學(xué)歷限制。農民工轉為主城區居民，不宜設置類(lèi)似于“人才引進(jìn)”的標準。作為產(chǎn)業(yè)工人的農民工，無(wú)學(xué)歷但有一定專(zhuān)長(cháng)（如能工巧匠）并能獲得穩定收入的，也可申請落戶(hù)。
3、建立農民工檔案制度。加強農民工檔案管理，掌握農民工個(gè)人信息，為農民工市民化作準備。同時(shí)通過(guò)檔案制度管理，樹(shù)立農民工“職業(yè)人”意識，確定其退休年齡，從主觀(guān)上延長(cháng)職業(yè)生涯，還便于農民工市民化后的規范管理。
（二）完善社會(huì )保障制度，健全社會(huì )保障體系
戶(hù)籍制度改革的最終完成，有待于覆蓋城鄉的全社會(huì )保障體系的建立和完善。建立全社會(huì )的社會(huì )保障體系，即是對過(guò)去在中國工業(yè)化進(jìn)程中長(cháng)期損害農民利益的正當補償，也是保護城市自己。農民得不到社會(huì )保障的照應，沒(méi)有“同在一片藍天下”的親和力，城市也得不到保障。通過(guò)建立全社會(huì )保障機制，實(shí)現政策的城鄉貫通，有助于促成真正的城鄉一體化。
1、積極推進(jìn)我市社會(huì )保障制度改革，建立全市社會(huì )保障“一卡通”制度。在2012年以前，實(shí)現城鄉居民社保項目全市接轉，促進(jìn)我市城鄉統籌發(fā)展和農民工參加社會(huì )保障。
2、充分考慮農民工實(shí)際需要和實(shí)際經(jīng)濟承受能力，分類(lèi)、分層次優(yōu)先解決突出的基本保障。（1）按照普遍性原則，把農民工的工傷保險制度建設作為重中之重，強制推進(jìn)，力爭兩年內實(shí)現高危行業(yè)工傷保險全覆蓋。（2）在2012年之內，有區別地推進(jìn)和實(shí)施農民工疾病醫療保障尤其是大病保障制度。（3）對職業(yè)穩定、有固定收入、已在城鎮居住3年以上的農民工，實(shí)行與城鎮職工相同的社會(huì )統籌個(gè)人賬戶(hù)相結合的醫療保險制度。（4）對非穩定就業(yè)的農民工首先建立大病醫療保險，著(zhù)重保障住院當期醫療。（5）農民工大病醫療保險可采用低費率、保大病、保當期、用人單位繳費為主的方式。
（三）健全農民工創(chuàng )業(yè)制度
1、把農民工創(chuàng )業(yè)作為促進(jìn)就業(yè)的首要任務(wù)。按“人人有股份，家家有物業(yè)”的理想目標，引導有條件的農民工選擇合適的投資領(lǐng)域，加快資金變資本的進(jìn)程；以特色產(chǎn)業(yè)集群為抓手，積極培育適合農民工投資或創(chuàng )業(yè)的項目，增加農民工投資或創(chuàng )業(yè)的選擇性；發(fā)揮能人的創(chuàng )業(yè)示范帶動(dòng)作用，積極引進(jìn)“星星之火”。鼓勵農民工發(fā)展手工業(yè)、零配件加工業(yè)和運輸等服務(wù)業(yè)，引導上規模的私營(yíng)工業(yè)進(jìn)入園區布點(diǎn)，形成“家庭孵化，園區擴容”的模式；優(yōu)化創(chuàng )業(yè)服務(wù)體系。發(fā)揮財政資金引導作用，加大金融扶持力度，進(jìn)一步健全服務(wù)體系；加強一線(xiàn)行政管理及執法人員的教育和監督，推進(jìn)行政權力在陽(yáng)光下運行，不斷優(yōu)化創(chuàng )業(yè)環(huán)境。
2、搭建農民工創(chuàng )業(yè)的服務(wù)平臺。在行政審批、信貸等方面為農民工創(chuàng )業(yè)提供優(yōu)質(zhì)、方便、快捷的服務(wù)，為創(chuàng )業(yè)農民工提供項目信息、政策咨詢(xún)等服務(wù)；幫助創(chuàng )業(yè)農民工與有關(guān)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員建立經(jīng)常性聯(lián)系，以便及時(shí)為他們解決生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中遇到的困難和問(wèn)題。
3、拓寬農民工創(chuàng )業(yè)的融資渠道。加大信貸支持力度，改善對農民工創(chuàng )業(yè)的融資服務(wù)，拓寬抵押條件；建立和完善貸款風(fēng)險管理制度、信用證制度、農戶(hù)聯(lián)保貸款制度，大力推進(jìn)“農村信用工程”的建設，改革現行的貸款制度，改進(jìn)資信評估制度，建立信用檔案、評級發(fā)布和失信懲戒機制；政府用于開(kāi)發(fā)性生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)項目的資金，在使用方面向創(chuàng )業(yè)農民工傾斜；促使農業(yè)信貸金融機構對農民工創(chuàng )辦的企業(yè)和從事種植、養殖業(yè)的項目給予優(yōu)先支持，推行農民工創(chuàng )業(yè)貸款貼息制度；安排農民工創(chuàng )業(yè)專(zhuān)項扶持資金，主要用于創(chuàng )業(yè)補貼，為符合條件的創(chuàng )業(yè)人員提供融資擔保等。
4、加大對創(chuàng )業(yè)農民工培訓力度。政府部門(mén)對創(chuàng )業(yè)農民工進(jìn)行免費培訓，根據本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場(chǎng)需要，有的放矢，提高農民工創(chuàng )業(yè)能力；將農民工創(chuàng )辦企業(yè)所招用的農村勞動(dòng)力納入“陽(yáng)光工程”等組織實(shí)施范圍，并按規定給予相應的職業(yè)培訓補貼和職業(yè)技能鑒定補貼。
（四）健全農民工權益保障機制
要從根本上解決農民工問(wèn)題，促使農民工融入城市并轉變?yōu)?#8220;新市民”，必須尊重農民工的社會(huì )政治權利，建立農民工管理機構和自治組織，完善農民利益訴求機制，維護農民工的合法權益。
1、以組建農民工協(xié)會(huì )為突破口，提高農民工組織化程度。應盡快組建全市性的農民工協(xié)會(huì )，充分發(fā)揮協(xié)會(huì )組織的獨特作用，把農民工的利益訴求轉變?yōu)橛薪M織的制度化的利益訴求?？紤]到農民工的流動(dòng)性，要探索建立農民工協(xié)會(huì )會(huì )員資格注冊制，即農民工在加入協(xié)會(huì )成為會(huì )員后，不管到哪個(gè)企業(yè)或工地，只要到所在協(xié)會(huì )組織進(jìn)行注冊，就取得協(xié)會(huì )會(huì )員資格。
2、建立并推廣“勞動(dòng)工資債權協(xié)會(huì )轉讓”制度。具體的制度設計是：凡在重慶務(wù)工的人員，如果工資被業(yè)主拖欠，而且事實(shí)清楚、數額明確，面臨經(jīng)濟上的特殊困難或特別情況的，只要提出申請，經(jīng)調查符合“轉讓”條件的，雙方簽訂《工資債權轉讓協(xié)議》，協(xié)會(huì )就可以先支付這些務(wù)工者的工資，最后由協(xié)會(huì )以債權人的名義，通過(guò)協(xié)商或法律途徑向業(yè)主收回債權。這樣就加大了對農民工法律援助力度，充分發(fā)揮協(xié)會(huì )組織在維權中的重要作用。
四、結語(yǔ)
當前，農民工雖然已實(shí)現職業(yè)的流動(dòng)，但是這并沒(méi)有使他們的社會(huì )身份和政治身份發(fā)生深層次變更。他們雖然非農化了，卻沒(méi)有實(shí)現城市化，成為真正意義上的“市民階層”；他們雖然已經(jīng)是實(shí)質(zhì)意義上的階層，但成為真正的“歷史主體”還有相當長(cháng)的一段路要走。西方發(fā)達國家工人階級形成的歷史提醒我們：農民向工人的轉化，在不同的經(jīng)濟、政治與社會(huì )體制下，具有不同的途徑和方式，也會(huì )有不同的客觀(guān)效果。但無(wú)論如何，農民工城市化的過(guò)程將是不可規避的。為此，應當創(chuàng )造將農民工轉化為穩定的城市產(chǎn)業(yè)工人和市民的制度環(huán)境，通過(guò)制度變革推進(jìn)社會(huì )改革，促進(jìn)并引導農民工社會(huì )身份和政治身份的雙重轉型。畢竟，農民工城市化的過(guò)程，是一個(gè)和工業(yè)化、城市化、民主化進(jìn)程有著(zhù)密切聯(lián)系的動(dòng)態(tài)實(shí)踐過(guò)程。在這一過(guò)程中，結構與主體、歷史與意志、現實(shí)性與可能性，都將得到生動(dòng)的展現。
（作者系沙區黨校教師）
（責任編輯：明朗）
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