認真貫徹《城鄉規劃法》 開(kāi)創(chuàng )城鄉規劃工作新局面——建設部城鄉規劃司司長(cháng)唐凱答本報記者問(wèn)
中華人民共和國住房和城鄉建設部 www.mohurd.gov.cn 2007年11月22日
《城鄉規劃法》將于2008年1月1日起施行。作為一部關(guān)于城鄉規劃建設和管理的基本法律，《城鄉規劃法》的出臺，有何背景？它的施行，將對城鄉規劃工作產(chǎn)生什么影響？如何貫徹執行？
日前，建設部城鄉規劃司司長(cháng)唐凱接受本報記者采訪(fǎng)，就此作出詳細解答。
回顧：城鄉規劃法制建設六件大事
記者：新中國成立以來(lái)，我國城鄉規劃法制建設走過(guò)了怎樣的歷程，您能否簡(jiǎn)要概括一下？
唐凱：新中國成立以來(lái)，到目前為止，我國城鄉規劃法制建設進(jìn)程中有6件大事可圈可點(diǎn)：
上世紀50年代，學(xué)習前蘇聯(lián)的經(jīng)驗，頒布《城市規劃編制辦法》；
1978年全國城市工作會(huì )議，中央發(fā)布《關(guān)于加強城市建設工作的意見(jiàn)》；
1984年國務(wù)院頒發(fā)《城市規劃條例》；
1989年12月26日，七屆全國人大常委會(huì )表決通過(guò)《城市規劃法》并正式頒發(fā)，1990年4月1日，《城市規劃法》正式施行；
1993年6月29日，國務(wù)院頒布《村莊和集鎮規劃建設管理條例》，1993年11月1日起正式施行；
2007年10月28日，十屆全國人大常委會(huì )表決通過(guò)《城鄉規劃法》并正式頒發(fā)，2008年1月1日，《城鄉規劃法》將正式施行。當前：城鄉規劃工作面臨新形勢記者：從上世紀50年代到今天，特別是上世紀90年代以來(lái)，我國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展很快，城市規劃工作的背景也有很大變化吧？
唐凱：確實(shí)，上世紀50年代以來(lái)，特別是這十幾年來(lái)，我國城市規劃工作的大背景發(fā)生了很大變化。首先，經(jīng)濟體制改革促進(jìn)城鎮化快速發(fā)展。我國城市數量和規模迅速增加，建設量大面廣；小城鎮發(fā)展，建制鎮內涵發(fā)生了本質(zhì)變化；全國范圍內人口流動(dòng)數量龐大。與此同時(shí)，我們也面臨一些問(wèn)題：城鎮化發(fā)展水平不平衡；快速城鎮化與人均資源少、環(huán)境脆弱的矛盾更加突出；經(jīng)濟體制改革，市場(chǎng)配置資源，看不見(jiàn)的經(jīng)濟之手發(fā)揮作用；全球化過(guò)程中對本土文化的沖擊，我國優(yōu)秀文化遺產(chǎn)受損害等。
在這種情況下，城市規劃管理依法行政就成為更加迫切的要求。市場(chǎng)對資源配置起主要作用，城市規劃作為公共政策首先要保護公眾利益與公平，而不是操作具體項目。城市規劃決策對經(jīng)濟發(fā)展能造成很大的影響，各級領(lǐng)導都認識到，城市規劃失誤造成的經(jīng)濟損失難以估量。經(jīng)濟成分多樣化，城市規劃涉及到公共管理與私有權利的關(guān)系，城市規劃的實(shí)施還應保護私人的合法權益。生活方式多樣化，人們自由選擇居住的地點(diǎn)、環(huán)境、檔次等。城市規劃行政行為對利害關(guān)系人的利益構成影響，尋租者對城市規劃行政部門(mén)和人員的攻關(guān)也前所未有。
反思：現行城鄉規劃法律制度亟待改進(jìn)
記者：面對新形勢、新要求，我國現行城鄉規劃法律制度有哪些不足？
唐凱：首先，城鄉二元分治，不利于統籌發(fā)展。我國現行城鄉規劃法律制度受到歷史形成的城鄉二元結構的深刻影響，城市和鄉村分別對待，不同的法律和法規，分別就城市論城市、就鄉村論鄉村，不利于城鄉統籌發(fā)展，還造成了法律空白，在一些地區無(wú)法進(jìn)行有效的規劃管治，這一點(diǎn)在城鄉結合部地區和各類(lèi)開(kāi)發(fā)區中表現得尤為明顯。
其次，偏重技術(shù)管理，不利于政府職能轉變需要?！冻鞘幸巹澐ā沸纬捎谖覈?jīng)濟體制改革初期，內容上難以突出城鄉規劃必須適應政府職能轉變，難以充分體現經(jīng)濟調節、市場(chǎng)監管、社會(huì )管理、公共服務(wù)的原則。今天已十分明確，城鄉規劃是一項全局性、綜合性、戰略性很強的工作，涉及政治、經(jīng)濟、文化和社會(huì )生活等廣泛領(lǐng)域。城鄉規劃由物質(zhì)空間設計走向綜合規劃，由技術(shù)管制走向公共政策。由于現行《城市規劃法》沒(méi)有突出對公眾利益保護的規則，使規劃在制定和實(shí)施管理中不能十分有針對性地保護資源、環(huán)境、自然和歷史文化遺產(chǎn)，以及社會(huì )弱勢群體的利益。
第三，不適應經(jīng)濟體制轉軌后的開(kāi)發(fā)管理?，F行《城市規劃法》在內容上對規劃編制作了較多規定，而對規劃管理、操作程序、監督檢查、法律責任規定得較少、較籠統。隨著(zhù)改革的深化，一系列新制度，如土地有償使用制度、投資體制的改革、分稅制等，帶來(lái)城市發(fā)展動(dòng)力的多元化和利益群體的分化。建設單位有著(zhù)不同價(jià)值取向和行為方式的利益主體，甚至地方城市政府也產(chǎn)生了追逐利益的沖動(dòng)。
第四，現行規劃體系難以適應城鎮化發(fā)展需求。各級城鎮體系規劃法律地位不明確，城鄉規劃缺乏基本的區域協(xié)調與制約機制；城市總體規劃內容繁雜，強制性?xún)热莶幻鞔_，難于作為管理依據；鎮的地位及其規劃缺乏實(shí)事求是的定位和規范，小城鎮規劃的法律規范薄弱；城鎮詳細規劃缺乏嚴格的法定約束，詳細規劃從制定到實(shí)施都表現出隨意性，各級城鎮的規劃實(shí)施管理難以有效規范；鄉村規劃缺乏強有力的法律規范，導致鄉村建設難以逐步實(shí)現集約化發(fā)展。
第五，監督機制不完善，不適應決策的科學(xué)化和民主化?！冻鞘幸巹澐ā繁容^注重對行政權力和管理手段的維護，而對政府部門(mén)實(shí)施監督制約和對公民、法人以及社會(huì )組織的保護性規定薄弱。在規劃編制的組織上，強調單一的政府行政部門(mén)責任，沒(méi)有將公眾參與、多部門(mén)參與作為法定程序；規劃決策限于一個(gè)相對封閉的機制。據此形成的規劃管理體制，使編制和實(shí)施規劃的職能主要集中在城市政府，而立法機關(guān)、上級政府、社會(huì )公眾對規劃工作這一行政權力缺乏有效的監督，對地方政府的違法行為缺少法定的糾正能力。
第六，法律責任較輕，不利于維護規劃的嚴肅性?，F行《城市規劃法》對違法行為的處罰規定較為原則，可操作性差。該法主要針對違法建設行為本身提出糾錯規定，對違法行為人的處罰僅涉及由單位給予行政處分；特別是對政府的違法行為，若非涉及經(jīng)濟犯罪，基本上構不成法律責任。這樣的法律制度，為規劃決策提供了很大的隨意性空間。對于建設單位和個(gè)人而言，為了謀求利益最大化，也會(huì )在計算違法和守法的成本后，不惜違法牟利。鑒于一些地方違法的機會(huì )成本遠低于守法的機會(huì )成本，更加導致違法建設行為屢禁不止，嚴重損害了規劃的權威性和嚴肅性。
科學(xué)發(fā)展觀(guān)要求城市規劃工作不斷完善。按照黨中央的要求，推進(jìn)城鎮化健康有序發(fā)展，必須堅持以規劃為依據，以制度創(chuàng )新為動(dòng)力，以功能培育為基礎，以加強管理為保證。要深入認識和全面把握城鎮化的發(fā)展規律，認真聽(tīng)取專(zhuān)家的意見(jiàn)，研究制定科學(xué)合理的規劃，保證規劃經(jīng)得起實(shí)踐和時(shí)間的檢驗。要加快全國城鎮體系規劃的編制。要通過(guò)全國城鎮體系規劃、城市總體規劃、村莊和集鎮規劃以及土地利用規劃等，合理引導城鎮化發(fā)展的規模、速度、節奏，優(yōu)化結構和布局。要維護規劃的權威性、嚴肅性，明確規劃實(shí)施的主體和責任，加強對規劃實(shí)施的領(lǐng)導和管理。要完善法律法規，依法加強對規劃實(shí)施的監督管理，及時(shí)發(fā)現和糾正規劃實(shí)施中的偏差，保證規劃全面實(shí)施。
解讀：《城鄉規劃法》十大重點(diǎn)內容
記者：對比上版《城市規劃法》，《城鄉規劃法》有哪些變化？
唐凱：對比上版《城市規劃法》，最大的不同是強調城鄉統籌，最顯著(zhù)的進(jìn)展是強化監督職能，最明確的要求是落實(shí)政府責任。
《城鄉規劃法》共七章七十條，與《城市規劃法》比較，取消了“城市新區開(kāi)發(fā)和舊區改造”這一章，新增加了“城鄉規劃的修改”和“監督檢查”兩個(gè)章節。
《城鄉規劃法》的重要內容可概括為十個(gè)方面：
第一，突出城鄉規劃的公共政策屬性?！冻青l規劃法》明確提出：為了加強城鄉規劃管理，協(xié)調城鄉空間布局，改善人居環(huán)境，促進(jìn)城鄉經(jīng)濟社會(huì )全面、協(xié)調、可持續發(fā)展，制定本法。從內容上看，重視資源節約、環(huán)境保護、文化與自然遺產(chǎn)保護；促進(jìn)公共財政首先投到基礎設施、公共設施項目；強調城鄉規劃制定、實(shí)施全過(guò)程的公眾參與；保證公平，明確了有關(guān)賠償或補償責任。
第二，強調城鄉規劃綜合調控的地位和作用?！冻青l規劃法》指出：“任何單位和個(gè)人都應當遵守依法批準并公布的城鄉規劃，服從規劃管理”。這就從法律上明確，城鄉規劃是政府引導和調控城鄉建設和發(fā)展的一項重要公共政策，是具有法定地位的發(fā)展藍圖。同時(shí)，法律適用范圍擴大，強調城鄉統籌、區域統籌；確立先規劃后建設的原則；“三規合一”是規劃未來(lái)發(fā)展的必然趨勢。
第三，新的城鄉規劃體系的建立。體現了一級政府、一級規劃、一級事權的規劃編制要求；明確規劃的強制性?xún)热?；突出近期建設規劃的地位；強調規劃編制責任。
第四，嚴格城鄉規劃修改程序。對城鄉規劃評估，修改省域城鎮體系規劃、城市總體規劃、鎮總體規劃，修改詳細規劃等，都做出了詳細的規定。
第五，城鄉規劃行政許可制度的完善。建立完善了針對土地有償使用制度和投資體制改革的建設用地規劃管理制度；規定了各項城鄉規劃的行政許可。
第六，對行政權力的監督制約。明確了上級行政部門(mén)的監督，人民代表大會(huì )的監督，以及全社會(huì )的公眾監督。
第七，對城鄉規劃編制單位提出了新的要求。對城鄉規劃編制單位的資質(zhì)管理，對規劃師職業(yè)的管理，都有明確規定。
第八，加強人民代表大會(huì )的監督作用。省域城鎮體系規劃、城市和縣城關(guān)鎮總體規劃由本級人大常委會(huì )審議，鎮總體規劃由人大審議。城市控制性詳細規劃報本級人大常委會(huì )備案，縣城關(guān)鎮控制性詳細規劃報縣人大常委會(huì )備案。省域城鎮體系規劃、城市和鎮總體規劃定期評估須向人大報告。
第九，強化法律責任。追究政府和行政人員的責任；追究城鄉規劃編制單位的責任；追究違法建設行為的責任；明確對違法行為給予罰款的范圍和數額；授予市政府強制拆除權。
第十，法律授權，建立完善的城鄉規劃法律體系。
思路：五項舉措貫徹《城鄉規劃法》
記者：貫徹《城鄉規劃法》，重點(diǎn)開(kāi)展哪些工作？
唐凱：首先，要加速完善城鄉規劃法規體系。目前，我們正抓緊制訂《歷史文化名城名鎮名村保護條例》；修訂《村莊和集鎮規劃建設管理條例》；起草《城鄉規劃法》實(shí)施細則；會(huì )同人事部制訂《注冊規劃師執業(yè)資格管理辦法》；研究并在總結起草與施行《地下管線(xiàn)規劃建設管理辦法》的基礎上，起草《地下管線(xiàn)管理條例》；抓緊完善城鄉規劃技術(shù)法規體系。
第二，逐步完善城鄉規劃體系。逐步完善適合當前我國社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制要求、城鎮化快速發(fā)展時(shí)期特性和依法行政要求的城鄉規劃體系，規劃的編制辦法和深度要求會(huì )相應調整；制定規劃編制“政府組織、專(zhuān)家領(lǐng)銜、部門(mén)合作、公眾參與”這一原則的執行程序；城市規劃編制首先要研究土地和水資源、能源、環(huán)境等城市長(cháng)期發(fā)展的保障因素，重視以人為本，改善人居環(huán)境、處理好遺產(chǎn)保護與發(fā)展的關(guān)系、突出城市特色；制定嚴格、高效率的城鄉規劃成果審查程序。
第三，端正城鄉規劃建設的指導思想。城市規劃重點(diǎn)落在面向中低收入家庭的住房建設、危舊房改造和城市生活污水、垃圾處理等必要的市政基礎設施建設以及文化設施建設，改善人居環(huán)境，完善城市綜合服務(wù)功能；鄉和村莊規劃要更好地為社會(huì )主義新農村建設服務(wù)。注意保護資源和生態(tài)環(huán)境，從滿(mǎn)足鄉村廣大村民和居民需要出發(fā)，因地制宜，量力而行，實(shí)現農村和小城鎮經(jīng)濟社會(huì )和生態(tài)環(huán)境的可持續發(fā)展。加強歷史文化名城、名鎮、名村的保護
第四，推動(dòng)城鄉規劃管理體制機制的改革。積極推動(dòng)符合法律要求的管理隊伍的建設；根據法律要求，相應完善各級城鄉規劃行政主管部門(mén)的管理制度；完善城鄉規劃工作向人大匯報、向公眾公示的具體辦法和程序；研究城鄉規劃編制單位的改革和規劃師執業(yè)制度。
第五，建立監督檢查制度?？偨Y城鄉規劃效能監察工作和規劃督察員試點(diǎn)工作的經(jīng)驗，逐步擴大范圍加大深度；制定上級城鄉規劃行政主管部門(mén)對下級城鄉規劃行政主管部門(mén)工作檢查和糾錯的辦法；制定上級城鄉規劃行政主管部門(mén)建議對下級城鄉規劃行政主管部門(mén)工作人員處分的辦法。
記者：對各地有何希望和要求？
唐凱：各地要認真學(xué)習《城鄉規劃法》、深刻理解《城鄉規劃法》，在工作中勇于探索，做好實(shí)施工作。
要抓緊制訂或修訂相應的地方法規。各?。ㄗ灾螀^、直轄市）要根據《城鄉規劃法》，制定省一級的城鄉規劃條例或城鄉規劃法實(shí)施細則。在不違背上位法的前提下，充分考慮當地的實(shí)際情況，制定有效的規定，完善相關(guān)的管理辦法。
要進(jìn)一步完善城鄉規劃公眾參與的有關(guān)內容和方法?！冻青l規劃法》使城鄉規劃公眾參與首次有了法律保障，各地要加強規劃意識、知識的教育，加快制定公眾參與的相關(guān)辦法，增加公眾參加方式，拓寬參與途徑，擴大參與范圍。
要建立完善城鄉規劃的監督檢查機制，發(fā)揮城鄉規劃效能監察的作用，加大執法檢查的力度。
要加強《城鄉規劃法》的宣傳力度，這是今后一個(gè)時(shí)期的首要工作。要深入宣傳《城鄉規劃法》的立法背景、重點(diǎn)內容等，為順利實(shí)施制造良好的輿論氛圍。要及時(shí)開(kāi)展相關(guān)培訓，及時(shí)發(fā)現工作中好的做法，加以推廣。
總之，希望大家積極創(chuàng )新，勇于創(chuàng )新，持續努力，扎實(shí)推進(jìn)，把城鄉規劃工作推向一個(gè)新的階段！
摘自《中國建設報》2007.11.20 記者 李兆汝?。ㄓ行薷?
