【背景鏈接】
中共中央政治局2009年5月22日召開(kāi)會(huì )議，審議并通過(guò)《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導干部問(wèn)責的暫行規定》。這是我們黨歷史上第一次將“問(wèn)責”制度納入黨的紀律條例，第一次規定出問(wèn)題不僅要問(wèn)責行政負責人，更要問(wèn)責黨委負責人，也是第一次對被“問(wèn)責”官員“復出”作出明文規定。
2010年溫家寶政府工作報告指出：強化行政問(wèn)責，對失職瀆職、不作為和亂作為的，要嚴肅追究責任。各地區、各部門(mén)對中央的決策部署要執行有力，絕不允許各自為政。各級行政機關(guān)及其公務(wù)員要自覺(jué)遵守憲法和法律，嚴格依法行政。
【標準表述】
[內涵]問(wèn)責機制說(shuō)到底是一個(gè)誰(shuí)來(lái)問(wèn)責的問(wèn)題，是一個(gè)向誰(shuí)負責的問(wèn)題。權力是人民賦予的，當然是要對人民負責。所以問(wèn)責機制的內驅力就要落實(shí)在群眾的監督權上。常態(tài)化的政府問(wèn)責，必須以健全的問(wèn)責機制為基礎，通過(guò)立法確保各級政府部門(mén)和官員的權力始終處于一種負責任狀態(tài)，杜絕任何行使權力的行為脫離法定責任機制的監控。
[意義]第一，它是硬約束。制約、規范了領(lǐng)導權力，有多大的“權”就擔多大的“責”。這必將大大增強各級領(lǐng)導干部的責任意識。第二，它是寬范圍。 以前行政行為出問(wèn)題，主要問(wèn)責行政負責人，黨委負責人并沒(méi)有進(jìn)行問(wèn)責的規定。問(wèn)責規定第一次把黨委負責人納入問(wèn)責范圍。第三，它是民字牌。這個(gè)規定不但把依靠群眾寫(xiě)入原則之中，而且明文點(diǎn)出“檢舉、控告”是黨政領(lǐng)導干部應當問(wèn)責的線(xiàn)索來(lái)源，并重視對群體性事件的問(wèn)責。另外，對民眾反映強烈的問(wèn)題官員異地復出現象，也做了詳細規定。
【行政問(wèn)責制度存在的問(wèn)題】
我國的行政問(wèn)責制自2003年啟動(dòng)以來(lái)，已經(jīng)取得了有目共睹的成效。然而，行政問(wèn)責制在我國推行畢竟只有短短的五年多時(shí)間，而且受限于大體制環(huán)境的制約，不可避免地帶有一定的缺陷和不足之處，主要表現在以下幾個(gè)方面：
1.問(wèn)責主體不明確，異體問(wèn)責相對薄弱。我國現行行政問(wèn)責主要是同體問(wèn)責，幾乎全部是由上級政府或黨組織促成啟動(dòng)的，作為權力機關(guān)和代議機構的各級人民代表大會(huì )反而未能主動(dòng)起到監督的作用。這種由政府或黨組織責令人大選舉或任命的官員辭職，背離了人大與政府之間的監督與被監督的關(guān)系。行政問(wèn)責的重點(diǎn)應是異體問(wèn)責，即行政系統之外的主體對行政機關(guān)及其公務(wù)人員的問(wèn)責。因此，目前中國行政問(wèn)責實(shí)踐中較為突出的問(wèn)題是問(wèn)責主體缺乏法定的明確性，執政黨與政府權力機關(guān)的定位較為模糊，而異體問(wèn)責相對薄弱，特別是各級人大作為中國的權力機關(guān)，其問(wèn)責效能尚未充分實(shí)現和發(fā)揮。
2.問(wèn)責客體即責任人的界定不清，責任界限模糊，問(wèn)責對象泛化。從理論上講行政問(wèn)責的對象是各級行政機關(guān)及其公務(wù)員，但主要是負有直接或間接領(lǐng)導責任的領(lǐng)導者，即各級政府機關(guān)和各職能部門(mén)的領(lǐng)導。在我國各級各類(lèi)有關(guān)行政責任追究的法規制度中，在追究的責任人前面，常常冠以“有關(guān)”二字。這種泛化的責任人指定，給操作帶來(lái)了困難。在具體責任認定時(shí)，哪些是有關(guān)”責任人，哪些是“無(wú)關(guān)”責任人，由于權責不清，難以界定。具體表現在: 一是直接責任人和間接責任人劃分不清。發(fā)生責任問(wèn)題時(shí)，直接責任人的責任比較好確定和追究，而間接責任人是誰(shuí)則難以確定。二是個(gè)人責任和集體責任劃分不清。由集體決策執行的事項出了問(wèn)題的責任就很難界定，因為集體決定的事項往往難以界定具體的個(gè)人責任，而名曰“集體負責”，實(shí)際上誰(shuí)也不承擔責任。責任人的泛化成為行政問(wèn)責制實(shí)施的一大障礙。
3.問(wèn)責內容較少、范圍偏窄，問(wèn)責標準彈性過(guò)大，影響問(wèn)責效果。近幾年來(lái)備受關(guān)注的問(wèn)責事件，其問(wèn)責的內容和范圍都存在一定的不確定性，缺乏規范性規定。問(wèn)責事件似乎僅限于那些引起中央高層重視，涉及人命關(guān)天的重大安全生產(chǎn)事故、公共安全事故上，而決策失誤、用人失察、領(lǐng)導過(guò)失等領(lǐng)域尚未引起重視，顯然是內容較少、范圍偏窄。目前實(shí)施的行政問(wèn)責制缺乏一套普遍、公開(kāi)、詳盡的問(wèn)責事由標準，同時(shí)，問(wèn)責種類(lèi)沒(méi)有法規的明確劃定。在責任人應承擔的政治責任、行政責任、道德責任、法律責任四類(lèi)責任中擇其利者取之，避重就輕，這種現象并不少見(jiàn)。此外，直接責任和間接責任、執行責任和領(lǐng)導責任缺乏可操作性的界定準則，責任劃分上的彈性空間過(guò)大，導致問(wèn)責缺乏剛性，失之公正。
4.問(wèn)責程序缺乏操作性，問(wèn)責效率低。合法正當有效的程序是行政問(wèn)責向法治的軌道健康、持續發(fā)展的保證。正是程序決定了法治與人治之間的差別，也只有程序才能把內在擴張的行政權規束在法律架構中。問(wèn)責之所以被稱(chēng)作“風(fēng)暴”，意在其嚴厲、果敢、迅猛，同時(shí)也反映了行政問(wèn)責在程序設計上尚未完善。行政問(wèn)責在程序操作層面存在諸多難點(diǎn)，具體程序缺乏法律規范性，無(wú)章可循，公眾缺乏知情權，大眾媒體報道的真實(shí)性、權威性不足，甚至出現同一事件眾說(shuō)紛紜的現象。更為重要的是，被問(wèn)責官員的抗辯申訴權利沒(méi)有得到充分的保障，權力救濟渠道失序無(wú)效，處理過(guò)程基本上還是幕后權力操作，缺乏應有的透明度。因此，問(wèn)責程序缺乏法定操作性，處理過(guò)程不透明，在一定程度上影響了行政問(wèn)責效能的持續提升。
5.行政問(wèn)責缺乏法律保障和制度支撐。行政問(wèn)責需要依法實(shí)施：在什么情況下應當追究行政官員的責任？問(wèn)責如何啟動(dòng)？由何人依何程序認定官員失職？官員究竟應當承擔什么責任？這一系列問(wèn)題都需要法律明確加以規定。然而，我國至今還沒(méi)有一部關(guān)于行政問(wèn)責的全國性法律，問(wèn)責的依據主要是《中國共產(chǎn)黨黨內監督條例(試行)》、《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》、《黨政領(lǐng)導干部辭職暫行規定》以及《中華人民共和國公務(wù)員法》中的相關(guān)規定，此外還有一些部門(mén)規章和地方政府規章。這些規范性文件不僅存在著(zhù)法律位階低、問(wèn)責標準不明確等問(wèn)題，而且在問(wèn)責的主體、對象、范圍、步驟以及責任形式和懲處力度等方面都不盡相同，因而目前行政問(wèn)責尚缺乏全國性統一、規范、科學(xué)的立法支持。各地在問(wèn)責內容、問(wèn)責方式等諸多方面往往各行其是、五花八門(mén)，處理的結果存在很大的差異性。
【完善我國行政問(wèn)責制度的對策】
責任政府建設是當今世界各國政府著(zhù)力追求的方向，建立健全行政問(wèn)責制度，是其重要內容之一。行政問(wèn)責制度是一個(gè)龐大的制度體系，健全和完善我國目前行政問(wèn)責制，應從以下幾方面著(zhù)手。
1.明確問(wèn)責主體，加強異體問(wèn)責制實(shí)施的力度。異體問(wèn)責是一種更有效、更具有公信力、更符合民主政治要求的問(wèn)責方式，因而加強我國異體行政問(wèn)責意義更為重大。在我國憲法以及其它法律體系中，對異體問(wèn)責均有一些規定，目前的任務(wù)是健全和落實(shí)問(wèn)題。為此，一是強化各級人民代表大會(huì )及其代表對各級政府的監督和問(wèn)責作用。人大在啟動(dòng)行政問(wèn)責制程序過(guò)程中，可以行使質(zhì)詢(xún)權、調查權、罷免權和撤職權。隨著(zhù)民主政治的發(fā)展，人大不僅要強化原有的監督職能，而且可以在此基礎上開(kāi)拓新的監督渠道，進(jìn)一步建立不信任投票制、彈劾制以及主要責任人引咎辭職制等，增強人大監督的問(wèn)責手段和力度。二是強化司法機關(guān)行政問(wèn)責的作用。司法機關(guān)必須要有公平的心態(tài)，公正的行為，以法律為準則，以事實(shí)為依據，正確履行自己的權力，依法追究行政過(guò)失行為和行政不作為行為者的責任。三是強化媒體的輿論監督作用。利用新聞媒體的報道權對行政機關(guān)及其行政人員實(shí)行輿論監督，從而對其產(chǎn)生政治壓力，發(fā)揮問(wèn)責作用。四是強化公民及公民團體的行政問(wèn)責作用。人民群眾是社會(huì )的主體，也是國家權力的主體，目前在我國廣大公民及公民團體運用法律武器維護自身的合法權利和利益已不再是個(gè)別事例，人民群眾對行政機關(guān)及其行政人員的批評、建議和行政申訴、控告和檢舉已成為經(jīng)常性現象。為此，必須確立公民及公民團體行政問(wèn)責的主體地位，以法的形式加以確定和保護，必須健全公民行政問(wèn)責的程序，解決公民如何問(wèn)的問(wèn)題，根據公民具體問(wèn)責事項，明確規定問(wèn)誰(shuí)、誰(shuí)受理、答復時(shí)限、處理過(guò)程、賠償標準等問(wèn)題， 確保公民行政問(wèn)責作用的發(fā)揮。
2.圍繞公共權力，規范問(wèn)責客體的范圍，科學(xué)、合理、公正地界定責任人。界定問(wèn)責客體具體對象的范圍應該以是否握公共權力為依據，凡是擁有公共權力的組織及其工作人員，都必須對所掌握的公權力負責，根據權責一致的原則，都應納入行政問(wèn)責的客體范圍。因此，這就意味著(zhù)不僅要對行政機關(guān)及其工作人員問(wèn)責，也要對各級黨組織、權力機關(guān)、司法機關(guān)、公共部門(mén)等組織及其工作人員問(wèn)責。盡快完善職位分類(lèi)制度，明確權、責、能統一，加強行政人員的責任觀(guān)念，劃分責任區，明確責任主體，改變權責不對等狀況。明確公務(wù)人員的責任身份，逐步建立健全干部選拔任用工作責任追究制度，完善執政黨問(wèn)責機制。只有嚴格黨政之間、黨政兼職之間、正副職之間、各層級之間的事前職責劃分，才能科學(xué)、合理、公正地確定事后責任人及其應負責任的范圍和程度。因此，我國應盡快制定一部《行政責任法》，從實(shí)體上規范問(wèn)責的具體對象，界定責任人所負責任的范圍和程度。
3.界定問(wèn)責內容，強化問(wèn)責剛性，實(shí)現問(wèn)責標準法定化。當前我國行政問(wèn)責的內容模糊不清，問(wèn)責事由主要是重大安全生產(chǎn)事故、重大公共安全事故等，尚未涉及決策失誤、用人失察、領(lǐng)導過(guò)失、指揮不當等領(lǐng)域。我國不僅應盡快以法令的形式厘清問(wèn)責的內容和事由，更要建立一套相對細致、完備的問(wèn)責標準。問(wèn)責的事由、免責的事由，必須以規范的列舉形式予以表達，以法令的形式予以公布，實(shí)現問(wèn)責內容和標準的法定化。強化問(wèn)責剛性，杜絕行政問(wèn)責的主觀(guān)隨意性和不徹底性，從制度中激發(fā)問(wèn)責的體制內動(dòng)力而不是以高層權力啟動(dòng)問(wèn)責行動(dòng)，以制度化、法治化引導行政問(wèn)責從權力問(wèn)責走向制度問(wèn)責。
4.完善問(wèn)責程序，增強可操作性，提升問(wèn)責的政治效能。完善問(wèn)責程序是提升問(wèn)責效能的關(guān)鍵，其核心是強化對問(wèn)責客體的權力救濟，其重點(diǎn)是增加問(wèn)責的透明度，擴大公眾知情權。政府必須讓人民知道自己所做的一切，如果公眾不知情，就無(wú)法知道誰(shuí)對公眾負責，誰(shuí)沒(méi)有對公眾負責，就無(wú)法對不負責者追究行政責任，因此行政問(wèn)責制的前提是政府信息公開(kāi)?！墩畔⒐_(kāi)條例》為行政問(wèn)責制的實(shí)施提供了信息條件。各級政府要轉變觀(guān)念，政府信息是否公開(kāi)、如何公開(kāi)以及公開(kāi)的范圍不再是政府的“自由裁量權”，而是政府必須承擔的責任[ 李又才等：《政府公共管理論》，中國廣播電視出版社2004年版，第92頁(yè)。]，各級政府必須按照《條例》的要求依法公開(kāi)政府信息，確保公眾的知情權，徹底扭轉政府和社會(huì )對政府信息獲取和使用的非對稱(chēng)性狀況，對未按《條例》要求公開(kāi)政府信息，或在公開(kāi)信息中有愚弄公眾蒙騙上級的行為者，必須依法追究其責任。還要建立信息征集制度。社會(huì )是行政行為的作用對象，行政行為是否負責，是否適當，社會(huì )公眾最清楚，各級政府及職能部門(mén)應不斷完善舉報制度、信訪(fǎng)制度、社會(huì )考核制度、公民投訴制度，徹底改變信訪(fǎng)找不到人、投訴舉報熱線(xiàn)電話(huà)總是占線(xiàn)的狀況，確保行政責任追究信息渠道的暢通。
5.加快推進(jìn)行政問(wèn)責制度的法制化進(jìn)程。行政問(wèn)責體系的發(fā)展和完善應當以憲法、行政訴訟法和行政復議法等重要法律法規的發(fā)展和完善為基礎，修正和完善行政訴訟制度、行政復議制度以及信訪(fǎng)和舉報制度等，著(zhù)重建立起具有前瞻性的憲法訴訟制度和行政公益訴訟制度。應完善相關(guān)的法律法規，如監督法、信息公開(kāi)法、輿論監督法等，為公民維護個(gè)人權利和公共利益建構起廉價(jià)而高效率的救濟機制。應以立法形式對有關(guān)規定加以“整合”，形成包括問(wèn)責標準、問(wèn)責程序、問(wèn)責范圍、問(wèn)責主體、問(wèn)責救濟在內的、全國統一、結合實(shí)際的問(wèn)責法律法規。
總之，行政問(wèn)責制是我國順應現代國際形勢發(fā)展的一項行政體制改革措施，是對應然狀態(tài)責任政府的補充，也是我國加強政治文明建設的重要內容。雖然我國的行政問(wèn)責制目前還處于萌芽階段，但是隨著(zhù)政治文明的發(fā)展和行政問(wèn)責的制度化建設，我國的行政問(wèn)責制將不斷完善，實(shí)現從“新制”到“良制”的根本性轉變。
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