[討論] 解碼西咸新區之核裂變 [復制鏈接]
已經(jīng)公開(kāi)一年有余的《關(guān)中-天水經(jīng)濟區規劃》，在推進(jìn)過(guò)程中，正面臨核心區域一體化建設貌合神離的尷尬。
西安是關(guān)中-天水經(jīng)濟區 (以下簡(jiǎn)稱(chēng)關(guān)-天經(jīng)濟區)內經(jīng)濟總量最大的城市，按照關(guān)-天經(jīng)濟區所提出的要求，西安和臨近的古都城市咸陽(yáng)將承擔推進(jìn)經(jīng)濟一體化，建設西安 (咸陽(yáng))國際化大都市的重任。之后，陜西省政府在去年年底作出了設立兩市共建區——西咸新區，來(lái)實(shí)現這一目標的決定。
這一決定的核心內容是模糊兩市交界處的行政區劃邊界，由一個(gè)開(kāi)發(fā)管理機構來(lái)實(shí)現統一開(kāi)發(fā)管理。但這一決定正面臨變數，最近公開(kāi)的西安灃渭新區托管和管理體制方案顯示，原本計劃由西安市成立的該機構托管的咸陽(yáng)市70平方公里的土地，并未如計劃被托管。
權威人士向本報確認，今年以來(lái)，西安、咸陽(yáng)兩市曾就該處土地的開(kāi)發(fā)權多次協(xié)商，目前已基本確認仍由咸陽(yáng)市自主開(kāi)發(fā)，由于事關(guān)稅收、土地出讓等巨大的收益問(wèn)題，之前由西安市統管的思路在短期內仍無(wú)法協(xié)調實(shí)現。而面對行政利益區隔帶來(lái)的一體化阻礙，當地學(xué)界甚至已有由西安、楊凌、銅川三地“三分咸陽(yáng)”、在“十二五”中更改行政區劃的呼聲。
“核變”
在關(guān)-天經(jīng)濟區規劃發(fā)布之前，西安、咸陽(yáng)一體化的動(dòng)議在當地由來(lái)已久。這個(gè)概念的提出，始于西安作為西北部地區的中心城市，相對于重慶、成都等西部中心城市，城市規模仍然偏小，經(jīng)濟總量偏低。
陜西省在2002年提出這一構想，在歷史上曾經(jīng)是同一個(gè)城市的西咸二市，當年簽署了 《西咸經(jīng)濟一體化協(xié)議書(shū)》，自此標志西咸經(jīng)濟一體化進(jìn)程開(kāi)始。
直到2009年，國務(wù)院批復 《關(guān)中-天水經(jīng)濟區發(fā)展規劃》，提出“實(shí)現西(安)咸(陽(yáng))經(jīng)濟一體化，形成現代化國際大都市，城鎮群集聚發(fā)展”，標志著(zhù)這項工作得到了中央層面的認可和支持。
此后，陜西省認為，應當通過(guò)設立兩市共建西咸新區，來(lái)實(shí)現經(jīng)濟一體化和建設“現代化國際大都市”的目標。
但在推行層面，仍然面臨大量的協(xié)調問(wèn)題，一位不愿具名的咸陽(yáng)市官員說(shuō)：“中央的提法明明是將西(安)咸(陽(yáng))，建設為國際大都市，但對于西安而言，很多提法往往理所當然的把中央的政策解讀為建設‘大西安’，把對等的合作的關(guān)系當做兼并。”
按照陜西省最初的構想，西咸新區將由灃渭新區和涇渭新區兩個(gè)開(kāi)發(fā)區實(shí)體組成，在模糊行政區劃邊界的情況下，分別由西安和咸陽(yáng)成立的兩個(gè)管理委員會(huì )進(jìn)行開(kāi)發(fā)管理。
以灃渭新區為例，該區規劃面積195平方公里，其中西安市125平方公里，咸陽(yáng)市70平方公里，整個(gè)區域交由西安市成立的管理委員會(huì )來(lái)開(kāi)發(fā)。而計劃由咸陽(yáng)開(kāi)發(fā)管理的涇渭新區，則全部為咸陽(yáng)市用地。
2009年12月31日，由陜西省人民政府批復下發(fā)的 《西咸新區規劃建設方案》提出，“灃渭新區管委會(huì )受西咸新區建設工作委員會(huì )和西安市政府雙重領(lǐng)導，管理以西安市政府為主，西安市政府為建設責任主體”、“灃渭新區渭河以南咸陽(yáng)所屬地塊交由灃渭新區管委會(huì )統一開(kāi)發(fā)建設，灃渭新區管委會(huì )與咸陽(yáng)按比例利益分成。”
“灃渭新區渭河以南咸陽(yáng)所屬地塊”的開(kāi)發(fā)權歸屬，此后一直被當地視為該計劃推行順利與否的焦點(diǎn)。但權威人士向本報確認，該處土地目前仍確定為由咸陽(yáng)市自主開(kāi)發(fā)建設，亦組建有相應的管理委員會(huì )，這一思路已獲得當地最高決策層的認可，短期內并不會(huì )改變。
而西安市最新公開(kāi)的灃渭新區鄉鎮托管和管理體制方案亦印證了這一說(shuō)法，該方案明確，灃渭新區將整建制托管西安轄區內5個(gè)鄉鎮，但并未涉及咸陽(yáng)轄區的3個(gè)鄉鎮。
利益
西咸新區實(shí)質(zhì)上已成為一個(gè)擁有3套管委會(huì )班子的特殊新區——涇渭新區管委會(huì )、西安灃渭新區管委會(huì )和咸陽(yáng)灃渭新區管委會(huì )。
知情人士透露，造成這種局面的，遠非西安和咸陽(yáng)兩地在協(xié)調時(shí)“態(tài)度是否平等”、“是合作還是兼并”那么簡(jiǎn)單。
今年年初，西安市高調掛牌成立了西安灃渭新區管委會(huì )，自此，兩市開(kāi)始尋求協(xié)調咸陽(yáng)轄區內3個(gè)鄉鎮的托管事宜。而在此前，咸陽(yáng)市已先于西安市成立有咸陽(yáng)灃渭新區管委會(huì )，負責該處土地的開(kāi)發(fā)管理。
西安方面有輿論認為，過(guò)去多年來(lái)西咸一體化推進(jìn)不力的原因在于，一直以來(lái)咸陽(yáng)市方面缺乏足夠的胸懷，不愿意放棄自己的“地盤(pán)”，他們認為，如果由西安市方面來(lái)主導整個(gè)灃渭新區的開(kāi)發(fā)建設將更有利于區域的發(fā)展。
但在咸陽(yáng)市官員看來(lái)，這種說(shuō)法對咸陽(yáng)相當不公平，這70平方公里的土地對于咸陽(yáng)市意義重大，“過(guò)去幾年間，咸陽(yáng)幾乎是舉全市之力發(fā)展灃渭新區，大量資金投入和落地項目都放在了這里”，上述咸陽(yáng)市官員說(shuō)，不能抹煞咸陽(yáng)多年的建設成果。
況且，這部分咸陽(yáng)轄區內陸塊無(wú)論是地段還是區位優(yōu)勢，都要遠好于西安轄區，“我們發(fā)展的比較早，基礎設施建設、對產(chǎn)業(yè)的招商引資等基礎工作都更好一些。”他說(shuō)。
統計顯示，2009年咸陽(yáng)灃渭新區固定資產(chǎn)投入81億元，完成規模以上工業(yè)總產(chǎn)值110億元，財政收入3億多元，初步形成以先進(jìn)裝備制造為龍頭，高新技術(shù)、生物醫藥、文化教育、房地產(chǎn)持續穩步發(fā)展的產(chǎn)業(yè)格局，目前區內有產(chǎn)業(yè)項目51個(gè)，總投資151億元，全部建成將實(shí)現工業(yè)產(chǎn)值570億元。
“這部分已建成工業(yè)項目的稅收、包括有意向、將來(lái)要落地的項目稅收，怎樣分成？除了存量，未來(lái)的增量又怎么算？這都是問(wèn)題”，一位接近陜西省決策層的當地人士說(shuō)。
他說(shuō)，除了工業(yè)稅收，還有建設用地的拆遷和土地出讓所得，誰(shuí)出錢(qián)？怎樣分？“這種跨市的利益分配都沒(méi)有先例可循，也沒(méi)有明確的法律和政策指引。這不是小數字，一畝地按100萬(wàn)，6平方公里就是100個(gè)億，咸陽(yáng)轄區70平方公里的土地，未來(lái)的建設開(kāi)發(fā)用地指標當然遠遠不止6平方公里。”
在他看來(lái)，在這部分土地對于咸陽(yáng)意義如此重大的情況下，如果西安方面無(wú)法提出缺乏足夠的誠意和充分考慮到雙方利益的方案，托管合作的無(wú)法達成是難免的。
分歧
除了稅收、土地出讓所得等利益分歧，兩市對該區域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式實(shí)際上也并不一致。
10月21日，咸陽(yáng)市委黨報《咸陽(yáng)日報》在頭版頭條高調刊發(fā)了標題為《咸陽(yáng)灃渭新區著(zhù)力打造國際大都市核心區》的文章，對咸陽(yáng)灃渭新區的建設開(kāi)發(fā)進(jìn)展進(jìn)行了總結和展望，在一些當地官員看來(lái)，這無(wú)疑是咸陽(yáng)市對這部分地塊主導開(kāi)發(fā)權的一次強調。
除了基礎設施建設，這篇文章還特地列舉了風(fēng)潤新能源、同力礦用車(chē)、西電工業(yè)園、湯姆森電器、力之泉汽車(chē)配件、延長(cháng)石油子午線(xiàn)輪胎等一大批工業(yè)項目的建設進(jìn)展，并進(jìn)行了展望。
而與之形成鮮明對比的是，西安灃渭新區目前大多數工作仍然停留在規劃層面，率先啟動(dòng)的工作則是地產(chǎn)項目。今年8月，他們啟動(dòng)了首個(gè)重大項目三橋街區綜合改造項目，對街道兩側相關(guān)區域實(shí)施大規模的拆遷改造，該項目是與中國建筑股份公司合作的。
據稱(chēng)，中國建筑股份公司及其控股的中海地產(chǎn)、中建地產(chǎn)也將按照市場(chǎng)化的手段在灃渭新區進(jìn)行大規模投資建設。
目前，西安灃渭新區管委會(huì )的管理團隊主要由西安市高新區方面抽調組建，西安市經(jīng)開(kāi)區亦有一部分團隊參與。
在尚未有工業(yè)項目簽約入駐的同時(shí)，西安市高新區管委會(huì )所控股的天地源、紫薇地產(chǎn)等地產(chǎn)商，亦已經(jīng)開(kāi)始介入灃河兩岸的地產(chǎn)項目。9月6日，天地源公告稱(chēng)，將與實(shí)際控制人西安高科(集團)公司及公司控股股東西安高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司等共同投資設立西安高科國際社區發(fā)展有限公司，新公司具體負責位于灃河沿岸的良家灘西安國際社區項目的土地開(kāi)發(fā)。
此前，西安灃渭新區管委會(huì )高層曾在多個(gè)場(chǎng)合公開(kāi)表述，灃渭新區并不是一個(gè)工業(yè)園區或者簡(jiǎn)單的開(kāi)發(fā)區的概念，而是一個(gè)城市新區。言外之意，房地產(chǎn)業(yè)將成為其重要的支柱產(chǎn)業(yè)。
形成對比的還有，在咸陽(yáng)市這些工業(yè)項目“快速發(fā)展”的同時(shí)，西安灃渭新區管理團隊所來(lái)自的西安市高新區，卻在近年來(lái)屢屢受挫，不僅英特爾、戴爾等一大批重大項目與其失之交臂，已經(jīng)達成意向的華為擴建、比亞迪二期等項目也因為各種原因遲遲無(wú)法落地，甚至因比亞迪二期項目土地問(wèn)題被國土資源部公開(kāi)通報。
這些分歧都令雙方進(jìn)一步合作難以推進(jìn)，“如果僅僅是賣(mài)地，搞房地產(chǎn)，誰(shuí)又不會(huì )賣(mài)呢？”上述咸陽(yáng)市官員反問(wèn)到，他對于托管是否會(huì )對咸陽(yáng)灃渭新區帶來(lái)幫助不愿過(guò)多置評。
在當地學(xué)者看來(lái)，西線(xiàn)一體化落此局面，原因在于缺乏更高一級政府強有力的領(lǐng)導和推動(dòng)，“如果陜西省政府直接來(lái)管理西咸新區，就不存在眼下這些難以協(xié)調的問(wèn)題了，但現在，省政府層面成立的西咸新區管委會(huì )只是個(gè)協(xié)調機構，可以說(shuō)，陜西省政府是主動(dòng)放棄了這次機會(huì )”，陜西省社會(huì )科學(xué)院學(xué)術(shù)委員會(huì )副主任、陜西省決策咨詢(xún)委員會(huì )咨詢(xún)委員張寶通說(shuō)。
張寶通是陜西當地最早提出西咸一體化的學(xué)者，他說(shuō)，從目前來(lái)看，西咸新區所形成的局面令人遺憾，從歷史上說(shuō)，西安和咸陽(yáng)實(shí)質(zhì)上是同一個(gè)城市，而這兩座目前相隔僅20余公里的城市，其一體化推進(jìn)遭此困局，令人扼腕。
他認為，在行政利益區隔造成的阻礙中，如果不進(jìn)行行政區劃調整，這個(gè)問(wèn)題仍將長(cháng)期存在，既然西安和咸陽(yáng)在歷史上是同一個(gè)城市，最好的辦法是 “三分咸陽(yáng)”——將興平以東、三原以南劃歸西安，組建大西安；將彬縣、長(cháng)武、旬邑、淳化等資源縣劃歸銅川，實(shí)現銅川老資源城市的可持續發(fā)展；將其余縣劃歸楊凌，設立楊凌市。
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