【“十二五”減排目標任務(wù)已超額完成，“十三五”時(shí)期的環(huán)保工作正經(jīng)歷既大有作為又負重前行的關(guān)鍵時(shí)期，要加強補齊生態(tài)環(huán)境短板，用硬措施應對硬挑戰】
□黃潤秋
2016年是“十三五”的開(kāi)局之年，不久前閉幕的全國人大十二屆四次會(huì )議表決通過(guò)了“十三五”規劃綱要，描繪了中國今后五年發(fā)展的美好藍圖，提出要推動(dòng)形成綠色生產(chǎn)生活方式，加快改善生態(tài)環(huán)境。 |
五大環(huán)保新理念
中國政府歷來(lái)重視環(huán)境保護，20世紀80年代就將保護環(huán)境作為一項基本國策，并致力于解決發(fā)展與保護的矛盾。改革開(kāi)放30多年，中國在經(jīng)濟社會(huì )快速發(fā)展的同時(shí)，也積累了不少環(huán)境問(wèn)題。
中共十八大以來(lái)，中國政府提出“創(chuàng )新、協(xié)調、綠色、開(kāi)放、共享”的五大發(fā)展理念，相繼出臺了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設的意見(jiàn)》及生態(tài)文明體制改革總體方案，發(fā)布實(shí)施大氣污染防治行動(dòng)計劃、水污染防治行動(dòng)計劃和環(huán)境保護督察等一系列改革方案，頒布實(shí)施新修訂的《環(huán)境保護法》、《大氣污染防治法》，用硬措施應對硬挑戰，對環(huán)境保護的認識高度、推進(jìn)力度、實(shí)踐深度前所未有。
“十二五”環(huán)保成績(jì)單
1.污染治理。截至2015年年底，中國的城鎮污水日處理能力由2010年的1.25億噸增加到1.82億噸，已成為全世界污水處理能力最強的國家之一。安裝脫硫設施的煤電基礎設施由5.8億千瓦增加到了8.9億千瓦，安裝率由83%增加到99%以上。安裝脫硝設施的煤電基礎設施由0.8億千瓦增加到了8.3億千瓦，安裝率由12%增加到92%，累計有1.6億千瓦的燃煤電廠(chǎng)完成超低排放改造。隨著(zhù)燃煤發(fā)電機組超低排放的深入推進(jìn)，中國煤電行業(yè)將取得革命性進(jìn)步，成為世界上最大的清潔高效煤電體系。
2.綠化。加快劃定生態(tài)保護紅線(xiàn)，優(yōu)先發(fā)展空間布局。全國基本都劃定了生態(tài)紅線(xiàn)，加強戰略和規劃評估，從資源環(huán)境承載力的角度，對發(fā)展“定底線(xiàn)、畫(huà)框子”。過(guò)去五年，在國家層面相繼完成了西部大開(kāi)發(fā)和中部地區發(fā)展戰略環(huán)境評價(jià)；完成了3000多項規劃環(huán)評審查；加強標準引導，推動(dòng)企業(yè)技術(shù)創(chuàng )新、轉型升級；現行有效國家環(huán)保標準達到了1700多項。
3.產(chǎn)業(yè)結構調整。“十二五”期間，累計淘汰煉鐵產(chǎn)能8920萬(wàn)噸、煉鋼9000萬(wàn)噸、水泥6.5億噸、電解鋁205萬(wàn)噸、平板玻璃1.6億重量箱?；痣娦袠I(yè)二氧化硫和氮氧化物排放量累計分別下降47%和50%，單位工業(yè)增加值COD（化學(xué)需氧量）排放量和氨氮排放強度分別下降42%和48%。
4.生態(tài)和農村環(huán)境保護。大力實(shí)施天然林資源保護、退耕還林、退牧還草等生態(tài)修復工程，森林覆蓋率由2010年的20.36%提高到了現在的21.66%。加強生物多樣性保護，建成自然保護區2740個(gè)，約占陸地國土面積的14.8%，高于12.7%的世界平均水平。部分珍稀瀕危物種的種群正在逐步恢復，大熊貓受威脅等級已從瀕危降為易危，豬獾從極危降為瀕危，藏羚羊已不被列為受威脅物種。同時(shí)，開(kāi)展農村環(huán)境綜合整治，全國有7.8萬(wàn)個(gè)村莊完成整治任務(wù)，1.4億農村人口直接受益。
通過(guò)上述措施，2015年中國化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放量比2010年分別下降12.9%、13%、18%和18.6%，“十二五”減排目標任務(wù)超額完成。
減排帶來(lái)的最明顯變化就是中國的酸雨面積已經(jīng)回落到20世紀90年代水平，全國城市空氣質(zhì)量總體趨好。在2015年首批實(shí)施新環(huán)境質(zhì)量標準的74個(gè)城市中，PM2.5的平均濃度同比下降14.1%，比2013年下降了23.6%。2015年全國達到或好于Ⅲ類(lèi)水質(zhì)的比例比2010年提高了14.6%，重污染的劣Ⅴ類(lèi)水質(zhì)下降了8.6%，大川大河干流水質(zhì)穩定改善。這些進(jìn)步增加了我們解決環(huán)境問(wèn)題的信心和決心。
此外，在解決自身環(huán)境問(wèn)題的同時(shí)，中國也為解決全球環(huán)境問(wèn)題作出了重要貢獻。比如在《維也納公約》和《蒙特利爾協(xié)議》的框架下，中國消耗臭氧層物質(zhì)的淘汰量占發(fā)展中國家淘汰總量的50%以上，成為全球對臭氧層保護貢獻最大的國家。我們積極與發(fā)展中國家開(kāi)展南南合作，分享中國經(jīng)驗，幫助它們提升環(huán)境保護水平和能力?！笆濉睍r(shí)期，中國環(huán)保部舉辦了36期針對發(fā)展中國家的環(huán)保培訓班，來(lái)自48個(gè)國家的900多名環(huán)境保護官員和專(zhuān)家接受了培訓。中國生態(tài)文明建設正得到國際社會(huì )的普遍關(guān)注和廣泛認同。
“十三五”環(huán)保仍大有作為
“十三五”時(shí)期是中國全面建成小康社會(huì )的決勝階段，環(huán)境保護正經(jīng)歷既大有作為又負重前行的關(guān)鍵時(shí)期，也是實(shí)現環(huán)境質(zhì)量總體改善的攻堅期。我們面臨前所未有的壓力和挑戰，要加強補齊生態(tài)環(huán)境短板。環(huán)境問(wèn)題與我們的發(fā)展階段密切相關(guān)。長(cháng)期以來(lái)，中國依托資源環(huán)境、勞動(dòng)力成本以及后發(fā)優(yōu)勢，走的是壓縮型、追趕型的快速工業(yè)化道路，各種環(huán)境問(wèn)題在短期內集中爆發(fā)。發(fā)達國家環(huán)境問(wèn)題是在一兩百年工業(yè)化發(fā)展過(guò)程中逐步顯現并解決的。對比發(fā)達國家的發(fā)展歷程，中國在相同階段面臨的環(huán)境問(wèn)題更加復雜：傳統煤煙型污染與臭氧、PM2.5、揮發(fā)性有機物等新的環(huán)境問(wèn)題并存，生產(chǎn)與生活、城市與農村、工業(yè)與交通環(huán)境污染交織。中國十幾億人口的現代化過(guò)程中，這么大的經(jīng)濟體量、這么快的發(fā)展速度、這么短的趕超時(shí)間，環(huán)境壓力比世界上其他國家都大。而且，中國是在較低的收入水平上解決更為復雜的環(huán)境問(wèn)題。
美國提出對PM2.5控制是在1996年，其人均GDP已經(jīng)達到2.8萬(wàn)美元，煤炭、工業(yè)能耗在能源消費中的占比僅為20%和7%左右。中國2011年提出控制PM2.5時(shí)，人均GDP為5400美元，能源消費中煤炭占到68.4%，工業(yè)能耗占到70%。中美能源和經(jīng)濟發(fā)展階段差距較大，中國環(huán)境治理的復雜性和難度很大。
還要看到，中國是在發(fā)展中來(lái)解決環(huán)境問(wèn)題，難度極大。發(fā)達國家實(shí)現小康時(shí)，已基本完成工業(yè)化和城鎮化，而中國到2020年工業(yè)化和城鎮化仍然在進(jìn)行。
當然，中國經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，一方面經(jīng)濟增長(cháng)速度由高速轉向中高速，產(chǎn)業(yè)結構由低端邁向中高端，結構調整、轉型升級，有利于降低單位產(chǎn)值污染物排放強度。另一方面，產(chǎn)業(yè)結構偏重、發(fā)展模式粗放等因素，仍然使環(huán)境問(wèn)題在一些地區具有鎖定效應，經(jīng)濟總量和增量仍然持續上升，污染物新增量依然處于高位。特別是伴隨經(jīng)濟下行壓力加大，發(fā)展與保護的矛盾更加突出。在某些地方，人們解決環(huán)境問(wèn)題的責任和動(dòng)力會(huì )削弱。面對這樣的形勢和要求，我們既不能操之過(guò)急，又要全力攻堅、扎實(shí)作為。
“十三五”時(shí)期，中國環(huán)保工作要緊緊圍繞“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰略布局，牢固樹(shù)立和貫徹落實(shí)“創(chuàng )新、協(xié)調、綠色、開(kāi)放、共享”的發(fā)展理念，以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，以生態(tài)文明體制改革為動(dòng)力，實(shí)施最嚴格的環(huán)境保護制度，打好大氣、水、土壤污染三大防治戰役，嚴密防控環(huán)境風(fēng)險，強化污染防治和生態(tài)保護聯(lián)動(dòng)協(xié)調，不斷提高環(huán)境管理法制化、系統化、科學(xué)化、精細化和信息化水平，加快推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力的現代化，確保到2020年生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善。
環(huán)保工作新轉變
改善環(huán)境質(zhì)量、推動(dòng)綠色發(fā)展，關(guān)鍵是加快推動(dòng)環(huán)保工作實(shí)現三方面轉變：從主要抓污染物數量減排向以改善環(huán)境質(zhì)量為核心轉變；從以治理有毒有害氣體為主向既抓毒氣治理又抓毒癥診治轉變；從自下而上為主向自上而下與自下而上相結合轉變。重中之重是在體制機制上，要更好地解決發(fā)展和保護的矛盾，建立推動(dòng)綠色發(fā)展的內生機制，形成政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系。
1.嚴格落實(shí)政府環(huán)保責任。開(kāi)展中央環(huán)保督查巡視，落實(shí)省級黨委政府環(huán)境保護工作黨政同責、一崗雙責。上收環(huán)境監測事權，三年內完成國家級大氣、水、土壤監測點(diǎn)位的建設和事權上收，為保障監測數據質(zhì)量、強化環(huán)境質(zhì)量指標的硬約束提供支撐。推進(jìn)省以下環(huán)保機構監測監察執法垂直管理，2016年在一些省開(kāi)展試點(diǎn)，力爭2018年政府換屆前基本完成此項改革。推動(dòng)黨政領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究，自然資源資產(chǎn)離任審計，自然資產(chǎn)負債表編制等改革措施的落實(shí)。
2.強化企業(yè)環(huán)保主體責任。實(shí)施好新的《環(huán)境保護法》和《大氣污染防治法》，推進(jìn)水污染防治、土壤污染防治、環(huán)境保護稅等方面法律法規的制定和修訂。通過(guò)對環(huán)境法律的完善和執行，使守法常態(tài)化，讓環(huán)境違法行為受到應有處罰。使企業(yè)環(huán)境行為的外部性?xún)炔炕?，促進(jìn)建立公平規范的市場(chǎng)競爭秩序。實(shí)施工業(yè)污染源全面達標的排放計劃，督促企業(yè)落實(shí)達標排放責任。整合環(huán)境影響評價(jià)、總量控制、環(huán)保標準等制度，實(shí)施排污許可一證式管理，將排污許可證制度建設成為固定點(diǎn)源環(huán)境管理的核心制度。開(kāi)展環(huán)境損害賠償相關(guān)試點(diǎn)，推進(jìn)環(huán)境損害賠償鑒定評估納入司法鑒定管理體系建設，改變“企業(yè)污染、群眾受害、政府買(mǎi)單”的不合理狀況。
3.健全環(huán)境保護市場(chǎng)體系。推廣綠色信貸，支持設立各類(lèi)綠色發(fā)展基金，通過(guò)推進(jìn)PPP、政府購買(mǎi)服務(wù)、第三方治理等，鼓勵各類(lèi)投資進(jìn)入環(huán)保市場(chǎng)。建立健全排污權初始分配制度和交易市場(chǎng)，推行環(huán)保標志管理。實(shí)施環(huán)保領(lǐng)跑者制度，打造綠色供應鏈，鼓勵發(fā)展環(huán)保技術(shù)咨詢(xún)、系統設計、運營(yíng)管理等專(zhuān)業(yè)化服務(wù)。培育環(huán)保品牌企業(yè)，推動(dòng)治污減排監測監控等核心環(huán)保技術(shù)，鼓勵產(chǎn)品、裝備、設備研發(fā)，加強環(huán)?？萍紕?chuàng )新和成果轉化。分析建立企業(yè)環(huán)境信用評價(jià)體系，構建守信激勵與失信懲戒機制，在環(huán)境高風(fēng)險領(lǐng)域建立環(huán)境污染強制責任保險制度。
4.倡導全民參與。加強資源環(huán)境國情和生態(tài)價(jià)值觀(guān)教育，推進(jìn)綠色消費革命，引導公眾向勤儉節約、綠色低碳、文明健康的生活方式轉變。全面推進(jìn)大氣和水等環(huán)境質(zhì)量信息公開(kāi)，以及排污單位和監管部門(mén)環(huán)境信息公開(kāi)，完善項目的環(huán)境影響評價(jià)信息公開(kāi)機制，鼓勵公眾對政府環(huán)保工作、企業(yè)排污行為進(jìn)行監督。環(huán)保部門(mén)將堅持改革創(chuàng )新，完善環(huán)境治理體系，提升環(huán)境治理能力，著(zhù)力改善環(huán)境質(zhì)量，加快補齊生態(tài)環(huán)境短板，提供更多的優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，為全面建成小康社會(huì )作出應有的貢獻。
（作者為國家環(huán)境保護部副部長(cháng)）
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