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周游｜江蘇省昆山市人民法院
代軼｜四川省工商行政管理局
責編：丁鈺
導讀：行政復議行為具有行政行為和準司法裁決行為兩大屬性，如何理解行政復議程序中的調解行為的性質(zhì)？最終形成的行政復議調解書(shū)是否可訴？
本文觀(guān)點(diǎn)
行政復議調解書(shū)對原行政機關(guān)的行政處罰決定結果作出了實(shí)質(zhì)性改變，行政相對人有權以復議機關(guān)為被告，向人民法院提起行政訴訟。若行政相對人既不訴訟、又不履行行政復議調解書(shū)確定的義務(wù)，由原行政機關(guān)強制執行或由復議機關(guān)申請人民法院強制執行。
基本案情
經(jīng)國家商標局核準 ，甲水泥公司依法享有A注冊商標的專(zhuān)用權。乙水泥公司未經(jīng)甲許可，擅自使用印有A注冊商標的水泥包裝袋 ，用以銷(xiāo)售其生產(chǎn)的普通水泥和復合水泥 ，非法經(jīng)營(yíng)額高達人民幣900萬(wàn)元。
某工商局經(jīng)聽(tīng)證后，對乙公司作出了行政處罰決定書(shū)，認定乙公司未經(jīng)商標注冊人許可，擅自銷(xiāo)售侵犯A注冊商標專(zhuān)用權商品，系《商標法》第五十二條規定的侵犯注冊商標專(zhuān)用權行為，依據 《商標法》第五十三條的規定，責令乙公司立即停止侵權行為并處罰款 ；同時(shí)依據 《商標法實(shí)施條例》 第五十二條 “ 對侵犯注冊商標專(zhuān)用權行為的罰款數額為非法經(jīng)營(yíng)額3倍以下 ” 之規定、《行政處罰法》第二十七條 “ 配合查處行為有立功表現的應當依法從輕或減輕處罰 ” 之規定，最終確定罰款數額為185萬(wàn)。
乙公司不服，向某工商局的同級市政府提起行政復議。
經(jīng)調解，市政府制作行政復議調解書(shū)，載明： “ 本機關(guān)根據自愿、合法原則進(jìn)行調解，達成如下調解協(xié)議：一、繼續執行行政處罰決定書(shū)中關(guān)于立即停止侵權行為的內容；二、將罰款數額降至25萬(wàn)?！?/p>
該行政復議調解書(shū)經(jīng)乙公司、某工商局蓋章確認，并加蓋市政府印章。
后，乙公司認為原行政處罰決定書(shū)事實(shí)不清，行政復議調解書(shū)不合法，以市政府為被告向法院提起行政訴訟。某法院以行政復議調解書(shū)不可訴為由，裁定不予受理。乙公司未上訴。后，某工商局向某法院申請強制執行行政復議調解書(shū)中確定的25萬(wàn)元罰款，某法院以申請行政機關(guān)的主體不適格為由，再次裁定不予受理。
法律評析
行政復議調解書(shū)理應具備可訴性
《行政復議法實(shí)施條例》 第五十條用三款條文設置了行政復議調解制度，第一款規定，行政復議機關(guān)可以按照自愿、合法原則進(jìn)行調解：（一）針對法定自由裁量權的行使申請的行政復議；（二）當事人之間的行政賠償或行政補償糾紛。第二款規定，當事人經(jīng)調解達成協(xié)議的，行政復議機關(guān)應當制作行政復議調解書(shū)。調解書(shū)應當載明行政復議請求、事實(shí)、理由和調解結果，并加蓋復議機關(guān)印章。經(jīng)雙方當事人簽字，即具有法律效力。第三款規定，調解未達成協(xié)議或者調解書(shū)生效前一方反悔的，行政復議機關(guān)應當及時(shí)作出行政復議決定。
相對應，《行政訴訟法》 在 2014年修改時(shí)特意用第六十條予以銜接：人民法院審理行政案件，不適用調解。但行政賠償、補償以及行政機關(guān)行使法律、法規規定的自由裁量權的案件可以調解。調解應當遵循自愿、合法原則，不得損害國家利益、社會(huì )公共利益和他人合法權益。
《行政復議法實(shí)施條例》 施行至今已達九年 ，但在行政復議實(shí)踐過(guò)程中，行政復議調解書(shū)的制作仍不多見(jiàn)。對于行政復議調解書(shū)的屬性，實(shí)務(wù)界也莫衷一是。有觀(guān)點(diǎn)認為，行政復議作為準司法程序，其調解書(shū)并不具備可訴性，這與訴訟中人民法院制作的調解書(shū)無(wú)法上訴是一個(gè)道理；且行政復議機關(guān)主持下的調解工作基于原行政機關(guān)和行政相對人的自愿，根據誠信要求，應禁止對行政復議調解書(shū)再提起行政訴訟。筆者對此不能認同，理由如下：
第一，對司法裁判的上訴權及二審終審制度均是訴訟法特別制度，在缺乏訴訟法特別規定的前提下，訴訟過(guò)程中由人民法院制作的調解書(shū)自然不存在通過(guò)上訴尋求救濟的概念。且人民法院制作的調解書(shū)也是一審訴訟程序中的生效法律文書(shū)，已經(jīng)體現了司法最終救濟的原則。然而，行政復議雖然披著(zhù)準司法程序的外衣，但其內核仍然是行政權力的公定力與確定力，其調解書(shū)的效力實(shí)現也落腳于對行政相對人權利的實(shí)質(zhì)影響。
第二，行政機關(guān)主持下的調解行為明確不可訴的內在邏輯在于，其針對的是平等主體當事人之間達成的協(xié)議，并非行政機關(guān)的公權力行為，調解協(xié)議對當事人不具有必然的拘束力，當事人事后反悔完全可以通過(guò)仲裁或者民事訴訟來(lái)解決。但復議機關(guān)主持的調解行為卻是典型的法定公權力行為，其重點(diǎn)仍是對原行政行為確定力的認可，繼續對行政相對人課以義務(wù)或授予權益，這與不可訴的調解行為迥然不同。
第三，根據 《行政訴訟法》 相關(guān)規定，行政訴訟調解書(shū)若違反自愿、合法原則，仍可通過(guò)人民法院主動(dòng)決定再審、上級法院提審或指令再審、檢察院抗訴等途徑實(shí)現救濟。若禁止對行政復議調解書(shū)提起行政訴訟，同時(shí)又無(wú)明文法定的內部糾錯機制，一方面不符合司法最終救濟的現代法治理念，堵塞了對違法行政復議調解行為的救濟通道；另一方面也會(huì )放任行政復議機關(guān)通過(guò)制作調解書(shū)的方式逃避司法審查，與行政復議本身的制度設計相悖。
《行政訴訟法》 第二十六條第二款規定 ，經(jīng)復議的案件，復議機關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關(guān)和復議機關(guān)是共同被告；復議機關(guān)改變原行政行為的，復議機關(guān)是被告?！?最高人民法院關(guān)于適用 <中華人民共和國行政訴訟法> 若干問(wèn)題的解釋》第六條第二款規定，復議機關(guān)改變原行政行為，是指復議機關(guān)改變原行政行為的處理結果。
據此，行政復議調解書(shū)的兩種類(lèi)型：一是自由裁量的幅度變化，二是賠償或補償內容，均應視為對原行政行為處理結果的改變，當然具備可訴性。認為行政復議調解書(shū)違法的，應當以行政復議機關(guān)為被告，提起撤銷(xiāo)之訴。鑒于一般情況下行政調解書(shū)均不會(huì )告知訴權，那么，行政相對人的起訴期限以參照《 最高人民法院關(guān)于執行 < 中華人民共和國行政訴訟法 > 若干問(wèn)題的解釋 》第四十一條第二款規定的2年為宜?？梢?jiàn)本案中某法院第一次不予受理的裁定適用法律發(fā)生了錯誤，應予改正。
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