“荒政”，即救災制度。清代的荒政涵蓋備侵、除孽、救荒、發(fā)賑、減糶、出貸、蠲賦、緩征、通商、勸輸、興工筑、集流亡十二個(gè)方面，大體上反映了古代中國救災制度所能發(fā)揮的作用。
確實(shí)，清代是我國歷史上災荒發(fā)生最為頻繁的時(shí)期之一。根據《清史稿》及其它相關(guān)檔案資料可以看出，清代災害最嚴重發(fā)生次數最多的當屬水災，其次是旱災，以下依次為雹災、蟲(chóng)災、霜雪、疾疫、風(fēng)災、地震。災害的頻繁發(fā)生，給社會(huì )經(jīng)濟造成巨大損失，直接威脅了清王朝統治根基的穩固。為扭轉被動(dòng)局面，清政府把救災作為一項既定國策來(lái)對待，調動(dòng)全國力量與之斗爭，以期有所補救，這種救災制度，當時(shí)被稱(chēng)為“荒政”。
按嘉慶《大清會(huì )典事例》的說(shuō)法，荒政有十二個(gè)方面：“一曰備侵；二曰除孽；三曰救荒；四曰發(fā)賑；五曰減糶；六曰出貸；七曰蠲（音捐，免除）賦；八曰緩征；九曰通商；十曰勸輸；十有一曰興工筑；十有二曰集流亡”。下面按救災的基本程序，就其主要的方面加以說(shuō)明。
首先是報災。報災是政府統籌規劃的原始依據，也是政府救災的第一步?？滴趸实墼l(fā)布上諭說(shuō)：“救荒之道，以速為貴，倘賑濟稍緩，遲誤時(shí)日，則流離死傷者必多，雖有賑貸，亦無(wú)濟矣?！痹诋敃r(shí)的交通條件下，信息傳遞的速度無(wú)疑最重要，有鑒于此，順治十年（1653年），政府規定，報災“夏災不出六月，秋災不出九月”；在報災情的同時(shí)，地方官還要派人到災區實(shí)地考察，“將被災分數詳造冊結題，照分數蠲免”。這些工作須在1個(gè)月內完成，否則各級官員都要相應遭罰俸、降級或革職的處分。順治十七年又規定，各級官員以下屬的報災日期為限，逾期在一個(gè)月內的罰俸六個(gè)月，逾月降一級，逾兩月降兩級，逾三月則革職。經(jīng)康熙朝的變化，最后到雍正六年(1728年)，固定為州縣官員報災限期40天，上級接到奏報后限5日內上報。應該說(shuō)，這樣的日期限定是比較合理的，既避免了因報災期過(guò)短，地方官害怕愆期而匿災不報；又防止了因報災期過(guò)長(cháng)，無(wú)法即時(shí)派人核實(shí)勘災。
勘災，即確定災情等級過(guò)程。清初定制，歉收地方如果還有五分的收成，就不被當成災害。隨著(zhù)社會(huì )財富的增加，政府能夠拿出更多的資金進(jìn)行救濟，于是便擴大報災范圍，乾隆三年(1738年)五月，乾隆帝下諭，“嗣后著(zhù)將被災五分之處，亦準報災”。起初，勘災以州縣為單位，但易發(fā)生遺漏或擴大化。比如有的地方，就全縣的范圍來(lái)說(shuō)，沒(méi)有發(fā)生太嚴重的災害，但個(gè)別鄉村卻受災嚴重；也有全縣普遍發(fā)生了嚴重的災害，而個(gè)別鄉村完全沒(méi)有受到影響。有鑒于此，到乾隆二十二年，政府規定勘災以村莊為計量單位?？睘暮?，州縣官員將勘災所得的結果匯總造冊，按水災用青色、旱災用紅色等格式，注明受災的村莊及災情?？睘臅r(shí)各級官員都要隨時(shí)報告災情，而戶(hù)部在收到災情報告后，也要派員復勘，彼此監督，因而大體上，災情的奏報比較符合實(shí)際情況。
勘災是蠲免的依據，而賑濟還須“審戶(hù)”，即審核災民戶(hù)口，劃分極貧(朝不保夕者)、次貧(暫可支撐者)等級別。審戶(hù)之后，發(fā)給賑票。賑票共兩聯(lián)，一聯(lián)發(fā)給災民，一聯(lián)備查。災民憑此票證，即可到賑災處領(lǐng)賑米、賑銀。為防止舞弊，每次放賑之前，官員都要親臨現場(chǎng)，對災民進(jìn)行隨機抽查，而災民每領(lǐng)一次賑濟，賑票上都加蓋戳記。全部賑濟結束后，賑票就由官府收回銷(xiāo)毀。
在了解災情后，蠲免、賑濟和工賑就成為清政府救災的最主要措施。蠲免是國家將應向人民征收的賦稅減少以至免除，其中以災蠲為最重要。蠲免須征得皇帝批準，并在受蠲免之地張榜公布。如蠲旨未到而錢(qián)糧已征，可抵作下年賦稅。
賑濟則是將銀、米直接發(fā)給災民，以幫助他們維持生命，渡過(guò)難關(guān)。清朝前期，大規模的賑濟災民，所給賑米、賑銀及賑期長(cháng)短，沒(méi)有統一規定，均視災情輕重而定。直到乾隆四年，清政府才正式規定，災民凡大口(16歲以上者)，日給米5合（5合為半斤）；小口(以能走路者為限)半之；如米不足則銀米兼給。賑期一般都有時(shí)間規定，如“正賑”(統一賑濟一個(gè)月)、“大賑”(按災害等級各自延長(cháng)若干月)、“展賑”(大賑結束后臨時(shí)加賑)和“抽賑”(擇應賑者賑之)。也有并無(wú)規定的，如乾隆四十七年，江蘇及山東遭受重災，乾隆帝下令賑濟不必考慮時(shí)間，需要賑濟多長(cháng)時(shí)間就賑濟多長(cháng)時(shí)間，“災退后始行停止”。清代曾有過(guò)多次大型的賑濟，僅如《清史稿·食貨志六》所載，即有康熙年間陜西撥銀500萬(wàn)；乾隆七年間江皖撥銀738萬(wàn)，撥米92萬(wàn)石；十八年高郵撥銀400萬(wàn)，撥米11萬(wàn)石；嘉慶初山東等地賑銀300萬(wàn)；六年直隸賑銀100萬(wàn)，米60萬(wàn)石；十九年，賑江皖等地銀200余萬(wàn)；道光十一年，江蘇賑銀100萬(wàn)，數目都相當可觀(guān)。除發(fā)米發(fā)銀外，還有煮粥賑濟。清代煮賑仍以設廠(chǎng)為主，領(lǐng)粥給簽，男女分別排隊，逐一領(lǐng)取。當時(shí)京城每年從十月初一至次年三月二十日，例開(kāi)五城煮賑。地方省份亦然，都是為那些流浪的災民而準備的。嘉慶十年（1805年），浙江硤川遇災煮賑，有人這樣描述當時(shí)的粥賑情形：官方主要負責維護治安，具體事宜都交由正直可靠的人士來(lái)經(jīng)手。分發(fā)的粥，濃度要以“立箸不倒、裹巾不滲”為準。為方便災民休息，還要專(zhuān)門(mén)用蘆席搭起遮風(fēng)避雨的地方。粥賑也非常人性化，如對年老體弱或有殘疾的人士開(kāi)設特別通道，并為婦女搭起臨時(shí)廁所等。
工賑也是經(jīng)常施行的賑濟方式，是指在災年由官府出資興辦工程，日給銀米，以招募災民。工賑所辦工程，多與水利相關(guān)，具有積極的救濟性質(zhì)，且為將來(lái)的生產(chǎn)做準備。通常，清政府會(huì )考慮到百姓疾苦，盡量讓工賑落到實(shí)處，比如規定，“向例每逢閑月，聽(tīng)貧民盡數到工執役；若農忙之時(shí)，即有緊要工程，大率三丁抽一，其余任其耕種”。
勘災賑濟時(shí)，考慮到情況緊急，地方官恐人手不夠，又怕有欺瞞之事，故中央通常會(huì )委派一些官員，以“督辦”、“協(xié)辦”的名義前去，加以欽差銜，就全權處理；如與督撫同級，便“會(huì )同該督撫”共同主持；低于督撫，則只行使監督權。他們都要將賑務(wù)過(guò)程上報，皇帝也時(shí)不時(shí)派心腹暗中調查，以備不實(shí)。
災后的重建，亦是清政府的重要任務(wù)。這里所說(shuō)的“重建”，是指由政府出面出資，組織災民搶種搶收，或提供有力保證，為下一輪農作物的生長(cháng)創(chuàng )造條件，以便將災害造成的損失降到最低限度。通常，政府會(huì )向百姓提供口糧、種籽和耕牛。起初災年貸米還需加息，到乾隆二年時(shí)已規定，永遠免除利息。
除給百姓貸款外，政府還會(huì )想辦法推廣一些經(jīng)濟作物。乾隆五十年六月，福建等地久旱，于是政府大力推廣紅薯。為此，乾隆帝特派大臣富勒從河南將番薯藤種及如何栽種澆灌的辦法，“由驛路快傳至福建，轉飭被旱各屬，曉諭民人，依法栽種”，并將《甘薯錄》一書(shū)刊刻遍發(fā)。諸如此類(lèi)的事情，還有在江、浙、川、黔、魯、湘、陜等地推廣種蠶桑，在甘、魯、江、黔、陜等地推廣棉紡織，以及在河湖較多的地區推廣種樹(shù)、養魚(yú)等等，其目的無(wú)非是從各方面緩解因災害而帶來(lái)的破壞和損失。
總之，清政府對救災制度用力極深。清代與救災相關(guān)的各項開(kāi)支之浩繁巨大，機構細密周詳，規章之有條不紊，都是前代所無(wú)法比擬的。對于災蠲和災賑的具體銀兩數目，李向軍在《清代荒政研究》一書(shū)中做過(guò)估計：災蠲是每年平均60萬(wàn)兩，整個(gè)王朝196年合計約1.2億兩白銀；賑濟是每年平均200萬(wàn)兩，196年合計4.5億兩白銀?？梢?jiàn)數字之大。
另一方面，清代的救災能力與國力緊密相關(guān)。財政狀況的好壞，直接關(guān)系到災蠲及災賑的面積和國家撥款的規模。不論是災蠲州縣，還是災賑州縣，均以乾隆朝為頂峰，清前期，政府有能力“疊次普免天下錢(qián)糧，其因偏災而頒蠲免之詔，不能悉舉”，但到后來(lái)，政府已經(jīng)無(wú)力普蠲，只能轉而依靠百姓捐納救災，并導致捐款名目日益繁多，吏治進(jìn)一步惡化，形成惡性循環(huán)?？梢哉f(shuō)，清朝的國力決定救災的水平，救災水平亦反映出清朝的國力。
