一、高速公路管理瑕疵的概念
高速公路管理瑕疵致害可定義為：指高速公路的管理者在道路及其附屬設施的設置和管理上沒(méi)有履行職責和義務(wù)、致使道路及其附屬設施欠缺通常所應具備的安全性，導致使用者的人身和財產(chǎn)遭受損害的侵權行為。以管理瑕疵的內容為標準，高速公路管理瑕疵可以分為道路設置瑕疵、養護瑕疵、管理瑕疵三種，道路設置瑕疵又可細分為因設計產(chǎn)生的瑕疵和因建設產(chǎn)生的瑕疵。上述三大類(lèi)四小類(lèi)的瑕疵問(wèn)題分別對應公路設計、建設、養護、路政等方面的公路行政管理工作。
根據法理，在一般情況下，構成侵權行為所必須具備以下四項因素，即：有加害行為、有損害事實(shí)的存在、加害行為與損害事實(shí)之間有因果關(guān)系、行為人主觀(guān)上有過(guò)錯四個(gè)方面。只有同時(shí)具備這些因素，侵權行為才能成立，才承擔侵權賠償責任。而這其中核心要件是因果關(guān)系的存系。簡(jiǎn)而言之，如果高速公路管理部門(mén)負有積極實(shí)施管理的作為義務(wù)，且具有實(shí)施這種義務(wù)的可能性，并能夠通過(guò)這種管理行為排除某種危險以防止危害結果的發(fā)生而不去實(shí)施這種積極行為，從而造成危害結果的產(chǎn)生，那么，兩者之間存在因果關(guān)系。但根據最高人民法院《關(guān)于審理人身?yè)p害賠償案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第十六條規定：“下列情形，適用民法通則第一百二十六條的規定，由所有人或者管理人承擔賠償責任，但能夠證明自己沒(méi)有過(guò)錯的除外：（一）道路、橋梁、隧道等人工建造的構筑物因維護、管理瑕疵致人損害的；（二）堆放物品滾落、滑落或者堆放物倒塌致人損害的；（三）樹(shù)木傾倒、折斷或者果實(shí)墜落致人損害的。前款第（一）項情形，因設計、施工缺陷造成損害的，由所有人、管理人與設計、施工者承擔連帶責任?！庇纱丝梢?jiàn)，道路管理瑕疵致人損害應當承擔的責任是民事賠償責任，而非行政賠償責任。根據該解釋的規定，公路管理瑕疵歸責原則適用的是過(guò)錯推定原則，即公路管理機構要免責，必須要證明自己沒(méi)有過(guò)錯，如果不能證明自己沒(méi)有過(guò)錯，就要承擔責任。
二、高速公路管理瑕疵類(lèi)的法律風(fēng)險
此類(lèi)案件的常見(jiàn)法律風(fēng)險主要有四類(lèi)：
1、路面遺落物、拋灑物致人損害。如公路上遺落的石頭、貨物等導致交通事故，公路上拋灑的碎石或滴漏的重油導致交通事故。
2、在高速公路上人為堆放物品致人損害。如沿線(xiàn)居民在高速公路上拋灑、堆放雜物，在高速公路上打場(chǎng)曬糧，在高速公路上人為設置障礙物，都會(huì )導致交通事故。
3、公路管理機構的公路養護、管理工作中存在過(guò)失致人損害。如路上有影響到交通安全的坑槽、跌洼、隆起等沒(méi)有及時(shí)進(jìn)行維修，對高速公路防護、安全、排水等高速公路附屬設施損壞沒(méi)有及時(shí)修復并采取相應的安全防范措施，對應當設置的交叉路口標志、橋梁限載標志、上跨構筑物限高等標志沒(méi)有進(jìn)行設置，綠化樹(shù)或樹(shù)枝倒塌致人損害等。
4、未盡提示義務(wù)。如高速公路發(fā)生惡劣天氣，需要進(jìn)行半幅封閉或者中斷交通的高速公路養護作業(yè)時(shí)，未及時(shí)發(fā)布相關(guān)提示信息而遭訴訟。
三、風(fēng)險防控措施
從實(shí)踐來(lái)看，要避免此類(lèi)訴訟的風(fēng)險，需做好以下幾點(diǎn)：
1、勤勉履行對高速公路的巡查、維護和管理義務(wù)。對任何職責范圍內的安全隱患都要及時(shí)進(jìn)行整改。全面、正確、及時(shí)履行法律法規賦予的職責，是避免此類(lèi)訴訟風(fēng)險的根本所在。作為高速路政部門(mén)，要制定高速公路路政巡查標準，明確路政巡查頻率（每周巡查天數、每天巡查次數、每次巡查線(xiàn)路數等），對路政巡查的情況進(jìn)行詳細記載。高速路政部門(mén)不可能對公路全線(xiàn)進(jìn)行全方位全時(shí)段的監控，只要按規定履行了路政巡查義務(wù)，也不能認定為“疏于管理”。而路政巡查記錄也是證明公路管理機構履行了路政巡查義務(wù)的重要證據。作為養護部門(mén)，要制訂高速公路養護作業(yè)標準。特別要結合高速公路實(shí)際情況，重點(diǎn)明確公路日常養護中的對公路清掃的頻率。要做好日常養護（公路清掃）的養護記錄。如果高速養護部門(mén)按照規定的頻率或有關(guān)工作要求做到了定期清掃，不能認為其“疏于養護”，因此，日常養護記錄作為原始證據是證明已經(jīng)履行了定期清掃義務(wù)的重要證據。
2、對于及時(shí)組織清除掉落、遺灑、飄散在公路上的障礙物。作為高速路政執法部門(mén)在實(shí)際處理過(guò)程中，要注意以下幾點(diǎn)：
（1）接到通知路面有掉落、遺灑、飄散在高速公路上的障礙物時(shí)，應快速出警、及時(shí)趕赴現場(chǎng)處置，對影響交通安全的，通知交警等聯(lián)動(dòng)部門(mén)進(jìn)行協(xié)同處置。同時(shí)做好值班記錄，詳細記錄接時(shí)間、接警內容、出警時(shí)間、通知聯(lián)動(dòng)部門(mén)的名稱(chēng)和時(shí)間等內容。
（2)到達現場(chǎng)后應根據現場(chǎng)情況及時(shí)設置警示標志，維持現場(chǎng)通行秩序，對于現場(chǎng)情況復雜，危及交通安全的，立即通知交警部門(mén)采取安全措施，疏導交通，并要求車(chē)輛駕駛人、押運人員及時(shí)采取措施處置的障礙物。車(chē)輛駕駛人、押運人員無(wú)法處理或已離開(kāi)現場(chǎng)的，應根據掉落、遺灑、飄散的障礙物情況，及時(shí)通知高速公路施救、養護部門(mén)前來(lái)清除，如掉落、遺灑、飄散的障礙物是易燃、易爆、劇毒、放射性等危險物品的，應及時(shí)通知消防、安監等相關(guān)部門(mén)前來(lái)處置。同時(shí)做好現場(chǎng)處置情況的記錄，詳細記錄到達現場(chǎng)時(shí)間、現場(chǎng)情況、處置措施、通知相關(guān)聯(lián)動(dòng)部門(mén)的時(shí)間和他們到達時(shí)間、以及處理結果等內容，及時(shí)向上級匯報。
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(3)根據《中華人民共和國行政強制法》第五十條規定：“行政機關(guān)依法作出要求當事人履行排除妨礙、恢復原狀等義務(wù)的行政決定，當事人逾期不履行，經(jīng)催告仍不履行，其后果已經(jīng)或者將危害交通安全、造成環(huán)境污染或者破壞自然資源的，行政機關(guān)可以代履行，或者委托沒(méi)有利害關(guān)系的第三人代履行?！钡谖迨l規定“需要立即清除道路、河道、航道或者公共場(chǎng)所的遺灑物、障礙物或者污染物，當事人不能清除的，行政機關(guān)可以決定立即實(shí)施代履行；當事人不在場(chǎng)的，行政機關(guān)應當在事后立即通知當事人，并依法作出處理?！钡谖迨粭l規定“代履行的費用按照成本合理確定，由當事人承擔?！币虼?，需要立即清除高速公路上的遺撒物、障礙物或者污染物，當事人在場(chǎng)但不能清除的，高速公路路政管理機構可以制作《立即代履行決定書(shū)》并送達當事人，并立即實(shí)施代履行。當事人不在場(chǎng)的，高速公路路政管理機構應立即實(shí)施代履行并制作《行政強制執行筆錄》。能查清當事人的，應當制作《立即代履行決定書(shū)》送達當事人，并可依法作出行政處罰或《責令支付代履行費用決定書(shū)》等處理決定。當事人拒不支付代履行費用的，申請人民法院強制執行。有下列情形之一的，高速公路路政管理機構可以無(wú)需立案，直接清除，不用制作上述相關(guān)法律文書(shū)：遺撒物、障礙物或者污染物本身無(wú)價(jià)值的；清除遺撒物、障礙物、污染物耗費財力和人力不大的；經(jīng)調查，無(wú)法查清當事人的。
(4)根據《公路安全保護條例》第四十三條規定：“對于車(chē)輛裝載貨物掉落、遺灑、飄散后車(chē)輛駕駛人、押運人員未及時(shí)采取措施處理，造成他人人身、財產(chǎn)損害的，道路運輸企業(yè)、車(chē)輛駕駛人應擔依法承擔賠償責任?！钡诹艞l規定：“對于車(chē)輛裝載物掉落、遺灑、飄散造成路面損壞、污染的由公路管理機構責令改正，處5000元以下的罰款?！币虼?，高速路政執法部門(mén)應做好違法行為的調查取證工作，詳細收集肇事車(chē)輛、人員等相關(guān)信息，涉及路面損壞、污染，以及其他路產(chǎn)設施損壞的，做好勘驗檢查工作，依法追究違法行為人的責任。同時(shí)，根據造成路面損壞、污染，以及其他路產(chǎn)設施損壞的情況，要求違法行為人賠償路產(chǎn)損失。對于車(chē)輛裝載貨物掉落、遺灑、飄散后車(chē)輛駕駛人、押運人員未及時(shí)采取措施處理，就駕車(chē)離開(kāi)現場(chǎng)的，路政執法部門(mén)應協(xié)助交警部門(mén)，根據掉落、遺灑、飄散的貨物，以及現場(chǎng)的遺留物等相關(guān)信息，通過(guò)查閱進(jìn)出口車(chē)輛錄像、加強前方出口排查等方式，及時(shí)查找肇事車(chē)輛及人員，依法追究其法律責任。
(5)對于車(chē)輛裝載貨物掉落、遺灑、飄散的違法行為，高速交警部門(mén)和高速路政部門(mén)可在各自法定職責內依法進(jìn)行處理。
根據《公路安全保護條例》第四十三條規定：“對于車(chē)輛裝載物掉落、遺灑、飄散等違法行為由公安機關(guān)交通管理部門(mén)責令改正”，其中責令改正是指要求違法行為人履行法定義務(wù)、停止違法行為、消除不良后果或恢復原狀的具有強制性的決定。但責令改正并非公安機關(guān)唯一處理方式，根據《道路交通安全法》第八十七條規定，公安機關(guān)交通管理部門(mén)及其交通警察對道路交通安全違法行為，應當及時(shí)糾正。第九十條規定：“機動(dòng)車(chē)駕駛人違反交通安全法律法規關(guān)于道路通行規定的，處警告或者20元及以上200元以下罰款?！币虼?，公安機關(guān)針對此種違法情形，并非只能責令改正車(chē)輛裝載違法行為，而是仍有依法進(jìn)行處罰的行政處罰權，并且有及時(shí)糾正違法行為、對障礙物進(jìn)行清除的強制措施權。根據《公路法》第四十六條和第七十七條的規定：“任何單位和個(gè)人不得在公路上及公路用地范圍內擺攤設點(diǎn)?堆放物品?傾倒垃圾?設置障礙?挖溝引水?利用公路邊溝排放污物或者進(jìn)行其他損壞?污染公路和影響公路暢通的活動(dòng)?”“違反本法第四十六條的規定，造成公路路面損壞、污染或者影響公路暢通的，由交通主管部門(mén)責令停止違法行為，可以處五千元以下的罰款”?！豆钒踩Ｗo條例》第六十九條規定：“對于車(chē)輛裝載物掉落、遺灑、飄散造成路面損壞、污染的由公路管理機構責令改正，處5000元以下的罰款”，這里的責令改正是行政命令，責令改正車(chē)輛裝載物觸地拖行、掉落、遺灑或者飄散的行為，也包括責令對掉落、遺灑或者飄散的物品進(jìn)行清理，對造成公路路面損壞、污染后果進(jìn)行修復；這里的處5000元以下的罰款，是行政處罰，具體處罰數額由公路管理機構根據違法情節及后果進(jìn)行自由裁量。（具體自由裁量標準是：及時(shí)清理的，責令改正；影響到高速公路使用功能的，處以500元以上1000元以下的罰款；影響交通安全暢通的，處以1000元以上2000元以下的罰款；造成交通堵塞或造成交通事故的，處以2000元以上5000元以下的罰款。）
3、高速公路路政管理部門(mén)要加強日常巡查，及時(shí)發(fā)現和制止人為堆放雜物、打場(chǎng)曬糧或設置障礙物的違法行為。一旦發(fā)現路面有人為堆放雜物、打場(chǎng)曬糧或設置障礙物的，應立即設置警示標志，提示司乘注意行車(chē)安全。同時(shí)必須按照《公路法》第四十六條和第七十七條的規定，履行管理職能，做好調查取證，查明違法行為人的基本情況及違法事實(shí)后，依法責令違法行為人改正交通違法行為，責令恢復原狀，并可以給予5000元以下行政處罰。由于公路管理機構沒(méi)有強制清除障礙物的權力，所以下發(fā)并送達相關(guān)法律文書(shū)后，高速公路管理機構的法定職責履行完畢，不再存在過(guò)錯。上述法律文書(shū)也是高速公路管理機構履行了路政管理職責的重要證據。
根據國務(wù)院《國務(wù)院關(guān)于改革道路交通管理體制的通知》（國發(fā)[1986]94號文）第二條規定和《中華人民共和國道路交通安全法》第一百零四條規定：明確了對公路上影響交通安全的障礙物的管理，是公安交通管理機關(guān)的法定職責，同時(shí)公安交通管理部門(mén)擁有強制執行的權力。因此，在高速公路管理機構采取了上述法定行政措施后，如果違法行為人仍未改正違法行為，高速公路管理機構可以書(shū)面函告公安機關(guān)高速公路交通安全管理機構進(jìn)行管理或進(jìn)行清除。那么具體到實(shí)際處理上，則應按違法后果來(lái)區分對待：
(1)損害、污染公路的。毫無(wú)疑義適用公路管理法律法規，應由路政管理部門(mén)依法處罰，依法收取賠償費。
(2)僅影響交通安全，不損害、污染公路或損害、污染公路情節輕微的。如輕微污染、損害公路的占道貿易、打場(chǎng)曬糧、堆放砂石等建筑材料行為，足以影響公路暢通、交通安全的，則應由公安交通管理部門(mén)依據《道路交通安全法》第一百零四條第二款規定，責令停止違法行為，迅速恢復交通，如公安交通管理部門(mén)不作為造成人身、財產(chǎn)損失的，理應承擔不作為賠償責任。
(3)情況是既損害路產(chǎn)，又影響交通安全的。這種行為應由公路交通管理部門(mén)和公安交通管理部門(mén)依據各自職責范圍分別處理。對損害、污染公路的行為，由公路部門(mén)依法處罰，收取賠償費，影響交通安全的，由公安交通管理部門(mén)依法處理。同時(shí)根據行政處罰法一事不再罰原則，一家給予處罰的另一家不再處罰，但公安交通管理部門(mén)應責令當事人停止違法行為，迅速恢復交通，確保安全。
4、根據《公路法》第三十五條以及《公路安全保護條例》第四十四條的規定，可以看出高速公路養護管理的主體是高速公路管理機構和高速公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)，其基本職責是保證高速公路經(jīng)常處于良好的技術(shù)狀態(tài)，根本目的是為社會(huì )公眾提供良好的道路通行條件。因此，作為高速公路管理部門(mén)，應該依法履行對高速公路的養護職責，保證公路以及隔離網(wǎng)等安全防護設施經(jīng)常處于完好狀態(tài)，否則就會(huì )被認定為未盡到管理義務(wù)，存在養護、管理瑕疵。但是，我們也應看到，從現行法律規定來(lái)看，道路管理義務(wù)屬于一般注意義務(wù)。（一般注意義務(wù)是指合理人具有通常的智力水平、通常的認知能力和記憶力并且具備一定知識而應盡到的符合常理的義務(wù)，如果義務(wù)人能夠證明自己沒(méi)有過(guò)錯，則可以免責，或者是因為第三人過(guò)錯或不可抗力而導致的損害也可以免責。）同“及時(shí)”不等于“隨時(shí)”一樣，法律法規要求的“經(jīng)常處于完好狀態(tài)”也不等于“隨時(shí)處于完好狀態(tài)”，所以高速公路管理者只要按照規定進(jìn)行了養護及管理，即盡到了一般人的注意義務(wù)，就符合法律規定而不必承擔侵權責任。
因此，高速公路管理部門(mén)要加強日常的養護管理，保障高速公路的完好和暢通，具體來(lái)說(shuō)：一是要設置完善的交通防護、安全、管理、服務(wù)、標志、標線(xiàn)等高速公路附屬設施，并定期進(jìn)行修護，保障高速公路行車(chē)安全；二是加強對危險路段的養護管理，采取設置警示標志、開(kāi)展安全整治等措施及時(shí)消除安全隱患；三是加強高速公路兩側區域綠化樹(shù)的養護管理，防止綠化樹(shù)或樹(shù)枝傾倒在高速上，而引發(fā)交通事故；四是加強高速公路進(jìn)出口及其匝道的日常養護與管理，避免在日常管理工作中只重視主線(xiàn)的養護管理，忽視對進(jìn)出口及其匝道的安全防護設施和交通標志標線(xiàn)的維護和管理，而形成安全隱患；五是加強定期對排水溝和涵洞進(jìn)行清理，防止因道路積水降低路面摩擦系數以及涵洞積水難行，造成行人上路等安全隱患。同時(shí)，作為高速公路路政執法部門(mén)，在日常工作中要加大巡查力度，一旦發(fā)現高速公路及其附屬設施遭受損壞，應當及時(shí)設置警示標志并采取相應的安全防范措施，并通知養護部門(mén)進(jìn)行修復。情況嚴重，危及交通安全的，還應通知公安機關(guān)交通管理部門(mén)及時(shí)采取措施，保障高速公路交通安全。
5、高速公路管理部門(mén)要及時(shí)做好信息提示義務(wù)。根據《公路安全保護條例》第五十一條也有明確的規定“公路養護作業(yè)需要封閉公路的，或者占用半幅公路進(jìn)行作業(yè)，作業(yè)路段長(cháng)度在2公里以上，并且作業(yè)期限超過(guò)30日的，除緊急情況外，公路養護作業(yè)單位應當在作業(yè)開(kāi)始之日前5日向社會(huì )公告，明確繞行路線(xiàn)，并在繞行處設置標志；不能繞行的，應當修建臨時(shí)道路?！薄逗笔「咚俟窏l例》第十七條規定“對于需要半幅封閉或者中斷交通的高速公路養護作業(yè)，高速公路經(jīng)營(yíng)管理者應當報省高速公路管理機構和省公安機關(guān)高速公路交通安全管理機構同意，除緊急情況外，提前五天向社會(huì )公告，并在高速公路入口處設置公告牌，公告應當包含封閉或者中斷交通的原因和施工的具體期限以及交通分流的線(xiàn)路?！薄逗笔「咚俟窏l例》第四十一條規定“因嚴重自然災害、惡劣氣候或者重特大交通事故等特殊情形影響車(chē)輛正常通行的，省公安機關(guān)高速公路交通安全管理機構和省高速公路管理機構應當及時(shí)相互通報路況信息，采取限制車(chē)速、間斷放行等措施對車(chē)輛進(jìn)行疏導。采取措施后仍難以保證交通安全確需封閉高速公路的，省公安機關(guān)高速公路交通安全管理機構應當征求省高速公路管理機構意見(jiàn)后實(shí)施，并及時(shí)向社會(huì )公告?！薄吨腥A人民共和國道路交通安全法實(shí)施條例》第八十一條規定“機動(dòng)車(chē)在高速公路上行駛，遇有霧、雨、雪、沙塵、冰雹等低能見(jiàn)度氣象條件時(shí)，高速公路管理部門(mén)應當通過(guò)顯示屏等方式發(fā)布速度限制、保持車(chē)距等提示信息?！币陨系姆煞ㄒ幟鞔_了，高速公路管理部門(mén)應履行的提示義務(wù)，因此在日常工作中高速公路管理部門(mén)應注意以下幾個(gè)方面，及時(shí)履行提示義務(wù)：
(1)對于高速公路養護作業(yè)需要封閉高速公路（中斷交通）的，或者占用半幅高速公路進(jìn)行作業(yè)，作業(yè)路段長(cháng)度在2公里以上，并且作業(yè)期限超過(guò)30日的，為了方便過(guò)往車(chē)輛和人員通行，高速公路養護作業(yè)單位應當采取以下措施：除緊急情況外，應當在作業(yè)開(kāi)始之日前5日向社會(huì )公告；在相關(guān)路段的高速公路入口處設置公告牌，公告應當包含封閉或者中斷交通的原因和施工的具體期限以及交通分流的線(xiàn)路；在繞行處設置標志，并應當載明繞行線(xiàn)路、應繞行的車(chē)輛類(lèi)型等信息，同時(shí)還應增設相應的指路信息，并保持信息的連續；對確實(shí)不能繞行的路段，應當修建臨時(shí)道路，臨時(shí)道路的技術(shù)等級和服務(wù)水平可以比原有公路降低一級，對于交通量特別大的路段，應組織相關(guān)部門(mén)進(jìn)行專(zhuān)題論證；在緊急情況下，如地質(zhì)災害、極端氣象災害和其他不可預測的因素，造成高速公路大面積嚴重損毀，需要采取封閉公路或者長(cháng)距離、長(cháng)時(shí)間半幅占路維修的，可以先行安排搶修作業(yè)，在想社會(huì )公告，并明確繞行路線(xiàn)，設置相關(guān)繞行標志。
(2)高速公路管理機構應建立惡劣天氣的預警機制，在惡劣天氣到來(lái)之前及時(shí)利用可變情報提示板、廣播、網(wǎng)絡(luò )等相應載體發(fā)布路況天氣信息和路況預警信息，提請過(guò)往司機注意行車(chē)安全，并將信息的發(fā)布情況做好詳細記錄。同時(shí)高速公路管理機構還應加強惡劣天氣條件下交通管控措施，上述交通管控措施主要包括：限制車(chē)速、保持車(chē)距、雨天（雪天）路滑、橋梁結冰謹慎駕駛等相關(guān)提示標志的設置，依靠“標志語(yǔ)言”提供無(wú)聲服務(wù)，確保高速公路管理部門(mén)的提示義務(wù)完全履行。
(3)因嚴重自然災害、惡劣氣候或者重特大交通事故等特殊情形影響車(chē)輛正常通行的，湖北省公安機關(guān)高速公路交通安全管理機構和湖北省高速公路管理機構在采取措施后仍難以保證交通安全確需封閉高速公路的，應當由湖北省公安機關(guān)高速公路交通安全管理機構在征求湖北省高速公路管理機構意見(jiàn)后實(shí)施，并及時(shí)向社會(huì )公告。由此可見(jiàn)，根據上述情形，實(shí)施封閉高速公路交通管制措施和及時(shí)向社會(huì )公告的主體是高速交警部門(mén)，而不是高速公路管理部門(mén)。
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