| 【 文獻號 】1-1366 【原文出處】江海學(xué)刊 【原刊地名】南京 【原刊期號】200004 【原刊頁(yè)號】40～44 【分 類(lèi) 號】D0 【分 類(lèi) 名】政治學(xué) 【復印期號】200006 【 標 題 】國家的治理方式、治理成本與治理績(jì)效 【 作 者 】柳新元 【作者簡(jiǎn)介】柳新元，1966年生，現為武漢大學(xué)法學(xué)院副教授、在職博士生。 【 正 文 】 國家的治理有人治、德治、法治等不同的方式，這些方式都是要耗費成本的。對既定的政治理想的貫徹和有約束的治理績(jì)效來(lái)講，通過(guò)對不同治理方式的成本比較而選擇最佳的國家治理模式及其組合，是治國者必須考慮的首要問(wèn)題。換言之，治國者為達到理想的治理效果，必須在人治、德治和法治等不同的治理方式及其治理成本上作出選擇，以達到國家的治理成本最小化和國家治理績(jì)效的最大化。這樣看來(lái)，國家的治理模式的選擇在宏觀(guān)上和抽象意義上便可納入經(jīng)濟學(xué)的分析框架。 不同國家治理方式及其涵義界定 治理國家可以有不同的方式，這些方式包括人治、德治、法治及民主和利導等等。一般說(shuō)來(lái)，任何國家不可能是純粹的法治或純粹的人治、純粹的德治或純粹的利導、純粹的民主和純粹的專(zhuān)制。因為純粹的國家治理模式往往很難達到預期的治國目標，或者往往流于理想化而難以找到有效的實(shí)施機制，或者因為治理成本過(guò)高而無(wú)助于建立“經(jīng)濟的”政治（即難以在治國目標函數的約束下達到治理效果的最大化）。因此，每個(gè)社會(huì )形態(tài)的一定時(shí)期的統治者，往往自覺(jué)不自覺(jué)地選擇了組合式國家治理模式（如德主刑輔、法主人輔、民主為主而集權為輔等等）。但是，在理論上仍然可以把不同的治理方式抽象出來(lái)。下面就以人治、德治和法治這幾種典型的治國方式為例，對不同治理模式的涵義作出抽象和界定。 1.所謂人治，是指以等級秩序、領(lǐng)導權威和中央集權為主的國家治理模式的統稱(chēng)。人治的治國模式有如下特點(diǎn)：（1 ）社會(huì )成員存在著(zhù)先天的身份、地位及臣屬關(guān)系等等級秩序；（2 ）權力的分配存在著(zhù)上下級之間的層次節制，特別是存在著(zhù)一個(gè)政治權力中心（中央）及其領(lǐng)導核心；（3 ）權力中心根據其政治理想及其社會(huì )穩定的要求實(shí)行自上而下的治理及其有序控制和運作；（4 ）上級的權威來(lái)自于職權和領(lǐng)導者個(gè)人的威信及其下屬的服從關(guān)系，而以職定權和以權生威是其主要方式；（5 ）存在著(zhù)一種下級對上級絕對服從的社會(huì )文化心理或習俗以及違反上級命令的懲罰機制（或者服從上級的獎勵機制）以保證人治的有效實(shí)施等等?？梢?jiàn)人治這種國家治理模式或社會(huì )控制方式仍然是有序的、可控性較強的和在一定的約束條件下有效的。 2.所謂法治，就是以一套完善的法律制度（包括憲法、法律、條例、規章等）為主的治理國家模式的統稱(chēng)。法治的治國模式有如下特點(diǎn)：（1）法治強調一切權力、秩序都來(lái)自于法律，甚至權威的產(chǎn)生、 行使都必須約束在法律（這里取其廣義，下同）的范圍內；（2 ）法律是體現治國者政治理想、維護社會(huì )公正和社會(huì )秩序的主要工具，任何政治行為（包括行政決策行為、行政執行行為、選舉行為、法律行為）都必須以法律為準繩和客觀(guān)依據；（3）在法律面前人人平等， 任何組織和機構（法人）和個(gè)人（自然人）都沒(méi)有超越法律的特權；（4 ）存在著(zhù)權力相互制衡和立法、行政、司法相互獨立的一整套組織和機構及其運行機制，保證立法民主、依法行政和司法公正；（5 ）存在著(zhù)依法行政、依法辦事、法律至上的普遍社會(huì )文化心理和行為習慣，以及依法辦事的高素質(zhì)的公務(wù)員隊伍，以保證各項法律制度的貫徹實(shí)施?？梢?jiàn)，法治是與人治本質(zhì)不同的國家治理理念和治理方式。 3.所謂德治是以一整套道德制度（非正式制度）來(lái)約束人們的社會(huì )行為以達到社會(huì )秩序的國家治理理念和治理方式的統稱(chēng)。與人治模式和法治模式這兩種既存的主導性的國家治理模式或社會(huì )控制方式相比，德治這一國家治理方式有其自身的特點(diǎn)：（1 ）德治是一種輔助性的國家治理模式，它內在于人治和法治這兩種國家治理的主導模式當中，促成一定國家治理理念下的國家治理的人治或法治模式的實(shí)現，即它本身并不構成一種主體性和實(shí)體性的國家治理方式；（2 ）與人治和法治強調他律不同，德治強調自律，強調官員和公民的自我修為和自我約束；（3）與德治相對應的治理理念除了人治和法治之外， 另外一種方式就是利導，因為使人們行為良好和有效除了他律（人治、法治）和自律（德治）而外，最有效的方式就是誘之以利；（4 ）盡管德治巧妙地利用了一國優(yōu)秀傳統道德文化的傳承和道德的示范作用，較人治和法治能節省成本地實(shí)施著(zhù)國家的有效治理，但德治缺乏經(jīng)常的、有效的實(shí)施機制（如并不真正存在所謂的“道德法庭”）是其本身難以克服的缺陷?？梢?jiàn)，德治這一治理國家的方式的作用是有限的。德治不能作為單獨的國家治理方式而起作用。 封建社會(huì )的所謂“德主刑輔”，實(shí)質(zhì)上是人治為主、法治為輔而德治為用。 不同的國家治理方式的成本比較分析 治理國家，無(wú)論是人治也好，法治也好，民主也好、專(zhuān)制也好，德政也好、暴政也好，都是有成本的。如果結合人治、法治、德治三種典型的方式及其不同的治理總成本和長(cháng)期的動(dòng)態(tài)成本（相對一定社會(huì )文明進(jìn)步績(jì)效而言）而論，不同治理方式的治理成本及其成敗利鈍就可以顯而易見(jiàn)。在此值得強調的是，國家的治理總成本可以認為是不同的國家治理方式的選擇后的制度安排結構總的運行成本；這種成本不單是短期的總成本而應是一個(gè)較長(cháng)時(shí)期的總成本；也不單是統治者維護統治和實(shí)現自身利益最大化的成本，而應當是國強民富、國泰民安的成本。因為短期總成本或僅僅相對于治國者的成本的比較是難以識別和沒(méi)有意義的。 1.人治的治理成本。人治條件下國家的治理成本包括：（1 ）國家維護龐大的官僚機構和組織運行的維持成本；（2 ）國家貫徹執行指令和監督下級官僚的忠誠程度的執行成本和監督費用；（3 ）國家選拔接班人和各級官僚及建立他們的威信所耗費的成本；（4 ）治國者及其代理人以激情（不切實(shí)際的幻想）代替理智而實(shí)施治國方略所帶來(lái)的（違背客觀(guān)規律）損失和費用；（5 ）來(lái)自于同級官僚的內耗和上下級之間協(xié)調所花費的內耗成本與協(xié)調成本；（6 ）由于上級官僚知識和信息的局限性以及下級官僚的盲從或被迫執行所帶來(lái)的效率損失和強制成本；（6 ）由于下級官僚普遍存在的自利傾向和敗德行為以及制度僵化所帶來(lái)的敗德成本和效率損失；（7 ）潛在的來(lái)自于民眾反抗與暴亂的危險所帶來(lái)的不斷強化國家機器的成本和其他暴力成本等。 2.法治的治理成本。法治條件下國家的治理成本包括：（1 ）為保持權力制衡，立法、司法、執法相互獨立而設立的相關(guān)機構和組織的維持成本；（2）立法、司法和執法過(guò)程所花費的信息成本、 談判成本、司法成本、強制成本、監督成本等相關(guān)法律成本；（3 ）法律修改過(guò)程中的再談判成本、摩擦成本及廢除舊法律所費的成本；（4 ）使法律得以普遍認可和遵循的法制教育成本（這部分成本在人治等級秩序得以認可和遵循時(shí)，同樣要支付；而且民眾及官員的法制觀(guān)念越強，所支付的法治成本就會(huì )越低）；（5 ）界定權利和責任邊界所花費的相關(guān)交易成本等?？傊?，投資于整個(gè)法治的所有相關(guān)成本，可以認為是法治的總成本。 3.德治的治理成本。德治條件下的國家治理成本可以看作是人治成本和法治成本的替代成本，或者是人治成本或法治成本的一個(gè)內在組成部分。德治的成本分為：（1 ）在人治條件下為提升治國者和國民的道德水準及一致性意識形態(tài)所花費的教育投資費用；（2 ）在法治條件下為提升治國者和國民的道德水準、法制觀(guān)念及相關(guān)信仰體系所花費的教育投資費用。在一定國家治理模式下，投資于改善道德水平的成本可以替代人治和法治的成本或降低國家的治理成本。例如，在人治條件下，人們及其統治者的基于道德投資所形成和強化的道德水準越高，一致性意識形態(tài)越普遍和牢靠，那人治的治理成本越低；在法治條件下，也存在投資于改善道德水準及法治觀(guān)念與投資于國家機器（即法治水平）的明顯的替代關(guān)系。正因為如此，無(wú)論是人治還是法治國家都十分重視道德文明上的投資（因為它不僅會(huì )防患于未然，而且是節省或代替國家治理成本的有效途徑與方式）。 由于德治可以?xún)然谌酥魏头ㄖ文Ｐ椭?，因此，國家的治理方式和治理成本的比較，實(shí)際上可以簡(jiǎn)化為人治成本和法治成本的比較。這主要可以從這幾個(gè)方面展開(kāi)：（1）由于法治和人治都需要“人的治理”，都需要設立相應的組織和機構（沒(méi)有人這個(gè)主體的任何政治制度都會(huì )變成無(wú)主體的運行的無(wú)效制度），因此無(wú)論是人治還是法治都需要支付組織成本，只不過(guò)人治需要投資于龐大的官僚組織（而較小投資于法律組織），而法治則對應一個(gè)“小政府”和相對龐大的法律組織；（2 ）由于“治國者”（最高權力核心）終有一死、人的權威比法的權威的強制服從成本更高、法律的穩定性和可預期性更強以及人治下潛在的民眾造反的可能性，使得人治比法治要支付更多的社會(huì )震蕩成本；（3 ）由于人治條件下權利界定不清、同級內耗、下級官員的道德風(fēng)險較大、權力更替真空及時(shí)間因素的作用以及上下級之間的協(xié)調成本較高等因素的影響，使得人治比法治的總的交易成本明顯增大；（4 ）由于人治下的治國者的雄心（以不切實(shí)際的幻想代替客觀(guān)規律）、治國者理性的有界性、決策權的壟斷性以及大量存在的選擇接班人的失誤等因素的影響，使得人治比法治需要付出更多的學(xué)習成本和隨機成本。正是因為上述這些因素的綜合作用，我們可以初步作出結論：在一個(gè)較長(cháng)時(shí)期內和各種費用與損失的綜合作用下，人治政治比法治政治需要支付更多的國家治理總成本（即人治比法治更不經(jīng)濟）。 不同的國家治理方式的成本與治理績(jì)效的比較分析 如上所述，治理國家的成本是長(cháng)期成本而不是短期成本，是統治者和民眾目標函數約束下的總成本而不是純粹的統治者的治理成本。因此，要找到不同治理方式的長(cháng)期的社會(huì )總成本，必須引進(jìn)國家治理績(jì)效的概念。我們認為，所謂國家治理績(jì)效應該包括如下內容：（1 ）經(jīng)濟效績(jì)的持續提升；（2）人民生活水平的普遍持續改善；（3）人的權利、自由、尊嚴得到普遍的尊重，人的創(chuàng )造性和個(gè)性得以充分發(fā)揮；（4 ）社會(huì )各民族與各階層之間的和諧程度與凝聚力逐步增強，社會(huì )政治局面出現持續穩定和可控制狀態(tài)；（5 ）國家的制度結構具有對環(huán)境（包括國內和國際環(huán)境）的適應性效率，能及時(shí)捕捉外部存在的改進(jìn)經(jīng)濟績(jì)效和制度績(jì)效的機會(huì )?？梢?jiàn)，國家的治理績(jì)效可以國富民強、國泰民安和國家的生機與活力（也即我們所說(shuō)兩個(gè)文明的進(jìn)步）來(lái)概括。 如果從上述這些國家治理績(jì)效的目標函數或約束條件來(lái)看，人治和法治這兩種典型國家治理方式的誰(shuí)優(yōu)誰(shuí)劣就更清楚了。這表現在：（1）法治是基于經(jīng)濟主體的平等權利、產(chǎn)權清晰和分散決策，而人治是基于經(jīng)濟主體的不平等權利、產(chǎn)權模糊和集中決策，這使法治比人治更易提升經(jīng)濟績(jì)效（因為調動(dòng)了各主體的積極性、減少了信息不對稱(chēng)和交易費用、糾正了決策失誤的可能性等等）；（2 ）人治秩序比法治秩序更容易滋生官僚集團的內在化傾向、或者使統治者更側重于施惠于官，從而不利于人民生活的普遍改善；（3 ）人治比法治更容易侵犯人的自由、平等、尊嚴等基本人權，也更容易扼殺人的創(chuàng )造性；（4 ）人治比法治更容易導致官民對立、更容易導致利益矛盾的積累（因為產(chǎn)權邊界不清）、更容易導致政治動(dòng)蕩（因為把國家命運系于一兩個(gè)人身上）、也更容易出現壞人當權橫行的局面和扭曲人性。因而人治社會(huì )更缺乏社會(huì )和諧穩定的堅實(shí)基礎（并使國家治理行為背離合理的政治理念或政治理想的可能性增大）；（5 ）人治比法治更容易形成超穩定的社會(huì )結構（制度僵持），這是人治的另一個(gè)極端（而法治則因制度的連續性、穩定性和可預期性及適應性而顯得更加平滑和靈活），它容易導致一國缺乏對技術(shù)變遷及環(huán)境改變的適應性，扼殺國家競爭力的不斷提升。綜上所述，要提高國家的長(cháng)期治理績(jì)效，法治比人治靠得住些。法治是基于人性惡的假說(shuō)、基于沒(méi)有法律約束的權力會(huì )滋生腐敗的現實(shí)、基于法律的至高無(wú)上的權威；而人治是基于人性善的假說(shuō)、基于“君權神授”以及人們對權力中心的臣服和絕對忠誠的可能性、基于領(lǐng)導者個(gè)人的職權和個(gè)人修為。顯然，搞人治靠不住，還是法治靠得住些。因為從歷史上講賢明君主或清官出現的概率是很小的，而權力的腐蝕劑作用是很大的；更何況人類(lèi)的實(shí)踐史已經(jīng)證明，凡是治理得好的國家和社會(huì )，無(wú)不是先嚴明法度進(jìn)而使公眾形成穩定的預期和法制觀(guān)念，從而產(chǎn)生可靠的社會(huì )秩序和促進(jìn)經(jīng)濟的持續發(fā)展的。相反，由于缺少進(jìn)入有法律約束（制度化）的社會(huì )的機會(huì )是落后國家經(jīng)濟發(fā)展停滯不前的主要根源。 簡(jiǎn)短結語(yǔ) 通過(guò)上述關(guān)于國家治理方式、治理成本和治理績(jì)效的初步的比較和綜合分析，我們可以得出如下幾個(gè)基本結論： 1.繼布坎南的公共選擇理論把選民行為類(lèi)比于經(jīng)濟市場(chǎng)行為，從而揭示政治活動(dòng)當事人的“經(jīng)濟人”性質(zhì)以及政治活動(dòng)的利益交換本質(zhì)，進(jìn)而建立了政治學(xué)的微觀(guān)經(jīng)濟分析模型以后，新加坡國立大學(xué)的王建國教授提出的國家治理成本（寓于不同的治理方式及其組合當中并針對國家的治理績(jì)效而言）理論，不僅提出了為實(shí)現“經(jīng)濟的”政治需要在人治、法治及其德治之間進(jìn)行選擇的理念，而且初步建立了政治學(xué)的宏觀(guān)分析模型（見(jiàn)《經(jīng)濟學(xué)消息報》NO.364，NO.368），這無(wú)疑使經(jīng)濟學(xué)與政治學(xué)的聯(lián)姻向前大大跨進(jìn)了一步，也值得經(jīng)濟學(xué)者和政治學(xué)者在此領(lǐng)域的進(jìn)一步開(kāi)拓與耕耘。 2.人治這種國家治理方式聽(tīng)起來(lái)面目可憎，但從一定的國家治理績(jì)效下的治理成本來(lái)講（即從建立“經(jīng)濟的”政治來(lái)講），我們或許會(huì )有另外一種寬容。另一方面，無(wú)論是人治國家還是法治國家都離不開(kāi)人這個(gè)制度創(chuàng )新和運行主體的治理，因此或許應該在理論上把“人治”與“人的治理”（包括人對國家法律的設計和實(shí)施以及一定政治理想的實(shí)現）區分開(kāi)來(lái)，并努力提升治國者及其代理人通過(guò)憲政秩序和具體法律制度安排（取其廣義）而有效治理國家的能力和綜合素質(zhì)（包括技術(shù)性的素質(zhì)和道德素質(zhì)）。 3.盡管德治并不構成一個(gè)單獨的國家治理模式（而是內生在人治模型和法治模型之中），但是由于對道德水準低從而自律能力差的人的治理成本極高，而且道德教育投資的成本可以替代投資于官僚機構（人治）和投資于國家機器（法治）的成本，因此對于任何社會(huì )來(lái)講投資于道德教育（或信仰體系與法治觀(guān)念）的成本決不是可有可無(wú)的或無(wú)效的投資。只是良好道德的生成和它與制度結構的一致性、有效的實(shí)施機制及其公眾的態(tài)度有關(guān)。換言之，穩定而有效的制度從而穩定的預期是有效道德形成的前提，道德無(wú)效往往與制度不穩定或制度殘缺有關(guān)（而不是相反）。正如新制度經(jīng)濟學(xué)家諾思所言，是制度造人和決定人的行為模式，而道德（信仰體系或一致性意識形態(tài)）是個(gè)人認識體系用以解釋外部環(huán)境的內部表象，但它們有助于降低制度運行的交易費用。 4.盡管從一定的治理績(jì)效下的國家治理成本而言，人治與法治本身并無(wú)好壞之分，但是如果國家的治理成本是針對全社會(huì )的成本（而不是僅僅針對統治者的成本）、長(cháng)期成本（而不是短期成本）和國家的綜合治理績(jì)效（包括經(jīng)濟增長(cháng)、經(jīng)濟結構改善、人均生活水平提高、人權狀況改善、社會(huì )穩定、國家活力在內的廣義發(fā)展或文明進(jìn)步）而言，那么法治比人治無(wú)論是在比較成本和比較績(jì)效上都有明顯優(yōu)勢。由于從現實(shí)來(lái)看我國還基本上是一個(gè)人治社會(huì )或者是從人治向法治轉型中的社會(huì )，因此只能根據國情、人們的道德水準及其他約束條件去構建人治與法治的不同的適用范圍與領(lǐng)域。但是，由于法治的明顯的比較優(yōu)勢，特別是法治對國富民強、長(cháng)治久安和國家活力與競爭力提升的不可或缺的功效，因此依法治國或制度興邦（廣義的法治與制度化同義）應當成為我們堅定不移的政治改革目標。 【參考文獻】 1.王建國：《經(jīng)濟的政治》，《經(jīng)濟學(xué)消息報》，NO.364。 2.王建國：《再談國家的治理成本》，《經(jīng)濟學(xué)消息報》，NO.368。 3.《鄧小平文選》第3卷，人民出版社1993年版。 4.諾思：《制度、制度變遷與經(jīng)濟績(jì)效》，上海三聯(lián)書(shū)店1994年版。 5.諾思：《西方世界的興起》，華夏出版社1989年版。 6.Buchanan, James ,Liberty , Market and State, HarvesrerPress,1986. |
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