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開(kāi)放｜共享｜價(jià)值
文/魏際剛
國務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究部研究員
改革開(kāi)放以來(lái)，隨著(zhù)中國工業(yè)化、城市化、市場(chǎng)化和信息化的推進(jìn)，傳統的體制性弊端不斷呈現。為適應形勢和時(shí)代的變化，鐵路行業(yè)開(kāi)始了漸進(jìn)式改革。尤其是2013年以來(lái)，新一輪鐵路改革提速，取得了一些實(shí)質(zhì)性重大進(jìn)展。
“鐵老大”改革始于20世紀80年代，如80年代及90年代初進(jìn)行的國家對鐵路的放權讓利、鐵道部對鐵路局和鐵路分局放權讓利及清算制度改革，20世紀90年代中期進(jìn)行的現代企業(yè)制度試點(diǎn)，20紀90年代末期開(kāi)始“網(wǎng)運分離”試點(diǎn)等。
2000年，經(jīng)國務(wù)院批準，原由鐵道部直接管理的鐵路機車(chē)車(chē)輛工業(yè)總公司等5個(gè)非運輸企業(yè)和10所高等院校與鐵道部脫鉤，打破了鐵路幾十年沿襲下來(lái)的大一統封閉體制；2003年以來(lái)，鐵路進(jìn)一步加大主輔分離和社會(huì )職能移交的力度，先后將鐵路物資、設計、施工企業(yè)移交國資委及所屬企業(yè)管理，將鐵路中小學(xué)校、醫院全部移交地方政府管理，進(jìn)一步精干了運輸主業(yè)。
由于這些改革未能從根本上改變鐵路傳統體制，加之其它領(lǐng)域市場(chǎng)機制效果日益顯現，人民對鐵路期望越來(lái)越高，以及交通運輸大部制的推進(jìn)，鐵路政企不分、鐵道部直接管理國有鐵路運輸企業(yè)的管理體制，已成為中國鐵路加快轉變發(fā)展方式、實(shí)現科學(xué)發(fā)展的主要障礙。為此，推進(jìn)政企分開(kāi)為核心的鐵路體制改革在這些年擺上議事日程。
1.政企分開(kāi)。2013年3月，根據第十二屆全國人民代表大會(huì )第一次會(huì )議審議的《國務(wù)院關(guān)于提請審議國務(wù)院機構改革和職能轉變方案》的議案，鐵道部實(shí)行鐵路政企分開(kāi)。將鐵道部擬定鐵路發(fā)展規劃和政策的行政職責劃入交通運輸部，交通運輸部統籌規劃鐵路、公路、水路、民航發(fā)展，加快推進(jìn)綜合交通運輸體系建設。分別組建國家鐵路局和中國鐵路總公司，使得中國鐵路實(shí)現了政府與企業(yè)職能在組織機構上的分開(kāi)。鐵路政企分開(kāi)，標志著(zhù)鐵路改革取得重大進(jìn)展，標志著(zhù)鐵路發(fā)展進(jìn)入新階段。
2.貨運組織改革。2013年6月，中國鐵路總公司啟動(dòng)鐵路貨運組織改革。該公司對其直屬的中鐵快運、中鐵集運和中鐵特貨三家貨運公司進(jìn)行改革，將原本配屬三家公司的行李車(chē)、班列、倉庫站場(chǎng)等資產(chǎn)由地方路局收回，三家公司從運輸經(jīng)營(yíng)職能轉向運輸管理職能。
2014年4月1日起，中鐵快運公司在北京、上海、廣州、沈陽(yáng)等國內20座城市陸續推出包含“當日達、次日達、次晨達”三項的高鐵快遞業(yè)務(wù)。
3. 嘗試放開(kāi)鐵路運價(jià)。2013年8月國務(wù)院《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）提出，堅持鐵路運價(jià)改革市場(chǎng)化取向，按照鐵路與公路保持合理比價(jià)關(guān)系的原則制定國鐵貨運價(jià)格，分步理順價(jià)格水平，并建立鐵路貨運價(jià)格隨公路貨運價(jià)格變化的動(dòng)態(tài)調整機制。2014年4月1日，國家發(fā)展和改革委員會(huì )公布的《關(guān)于包神、淮池鐵路貨物運價(jià)有關(guān)問(wèn)題的通知》明確，包神鐵路貨物運價(jià)由政府定價(jià)改為政府指導價(jià)。自2014年4月1日起，基礎運價(jià)率由每公里0.15元調整為0.2元，鐵路運輸企業(yè)可在上浮不超過(guò)10%、下浮不限的范圍內，根據市場(chǎng)供求情況自主確定具體運價(jià)水平。2014年4月14日，高鐵客貨運也開(kāi)始嘗試定價(jià)自主化，京滬京廣高鐵列車(chē)的高級席位車(chē)票開(kāi)始打折。北京南至南京南的高鐵二等座也開(kāi)始打折。
4.籌備設立鐵路發(fā)展基金。《意見(jiàn)》指出，將研究設立鐵路發(fā)展基金，以中央財政性資金為引導，吸引社會(huì )法人投入，明確向地方政府和社會(huì )資本放開(kāi)城際鐵路、市城鐵路、資源開(kāi)發(fā)性鐵路和支線(xiàn)鐵路的所有權和經(jīng)營(yíng)權。2014年4月國務(wù)院常務(wù)會(huì )議確定深化鐵路投融資體制改革、加快鐵路建設的政策措施。主要包括：設立鐵路發(fā)展基金，拓寬建設資金來(lái)源。吸引社會(huì )資本投入，使基金總規模達到每年2000至3000億元。
鐵路發(fā)展基金的推出被認為是鐵路投融資體制改革的實(shí)質(zhì)性步伐，其定位為有中央政府背景的政府性投融資平臺，設立目的是滿(mǎn)足國家政策意圖、吸引社會(huì )資本參與、盤(pán)活鐵路用地資源、逐步擴大建設資金規模。鐵路發(fā)展基金主要投資國家規定的項目，社會(huì )投資人不直接參與鐵路建設、經(jīng)營(yíng)，但保證其獲得穩定合理回報。
2014年及2015年，鐵路發(fā)展基金計劃共募集4000億至6000億元，每年2000億至3000億元，其中中央財政性資金（包括由中央預算內資金200億元、車(chē)購稅150億元、鐵路建設基金400億元）與社會(huì )資金比例1:2至1:3。
2014年5月，發(fā)改委牽頭會(huì )同財政部、住房城鄉建設部、國土資源部、環(huán)保部、人民銀行、銀監會(huì )、國家鐵路局、鐵路總公司等部門(mén)和單位，建立了鐵路投融資改革和建設項目前期工作協(xié)商會(huì )議制度，并于5月19日召開(kāi)了第一次會(huì )議。會(huì )議提出：抓緊出臺鐵路發(fā)展基金管理辦法，盡早組建鐵路發(fā)展基金公司。
盡管鐵路實(shí)施了以政企分開(kāi)為突破口的改革，改革使中國鐵路發(fā)展呈現出一些新的氣象。不過(guò)，鐵路改革并未完成，許多深層次體制問(wèn)題有待進(jìn)一步解決：
一是鐵路企業(yè)尚未成為真正的市場(chǎng)主體，對現代市場(chǎng)理念認識尚不到位，對市場(chǎng)需求的洞見(jiàn)還不夠深刻，其滿(mǎn)足市場(chǎng)需求的積極性有進(jìn)一步增強，對市場(chǎng)需求反應不夠靈敏，為客戶(hù)創(chuàng )造價(jià)值的能力比較欠缺，應對市場(chǎng)競爭的手段相對缺乏。
二是投融資渠道單一，缺乏財務(wù)可持續能力。多渠道資金來(lái)源的產(chǎn)權歸屬不明確，管理及運營(yíng)缺乏規范化的市場(chǎng)運行機制和必要的社會(huì )法律環(huán)境，造成地方和企業(yè)投資鐵路的積極性不高。
三是尚未確立市場(chǎng)化鐵路運價(jià)形成機制。長(cháng)期形成的剛性報批性?xún)r(jià)格形成機制既不反映運輸成本，也不反映運輸市場(chǎng)的供求關(guān)系。
四是市場(chǎng)進(jìn)入壁壘。雖然在政策上允許社會(huì )資本參與鐵路投資建設，但鐵路行業(yè)管理中實(shí)際存在非常復雜的審批，社會(huì )資本進(jìn)入鐵路領(lǐng)域十分困難。
五是公益性鐵路建設問(wèn)題。公益性和經(jīng)營(yíng)性鐵路的混合，導致財務(wù)清算困難、交叉補貼嚴重，鐵路企業(yè)可將經(jīng)營(yíng)性虧損算作公益性虧損范圍，從而失去改善經(jīng)營(yíng)、降低成本的激勵。
六是鐵路債務(wù)問(wèn)題值得高度關(guān)注。鐵路企業(yè)承擔大量公益性鐵路和經(jīng)營(yíng)性鐵路建設任務(wù)，巨額的資金投入，僅靠鐵路部門(mén)自身的力量無(wú)法解決，甚至還不足償還快速增長(cháng)的債務(wù)本息。鐵路財務(wù)狀況惡化，大大削弱了鐵路投資改善基礎設施的能力，進(jìn)一步損害了鐵路提高經(jīng)營(yíng)績(jì)效的能力，若長(cháng)期惡性循環(huán)，鐵路財務(wù)危機有可能會(huì )在未來(lái)某個(gè)時(shí)期發(fā)生。
按照社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的要求，從鐵路服務(wù)于國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展全局出發(fā)，堅持市場(chǎng)化改革方向，合理劃分政府與市場(chǎng)、政府和企業(yè)、政府與社會(huì )、中央與地方責任，通過(guò)放松準入、價(jià)格和投資限制，重塑市場(chǎng)主體，激發(fā)企業(yè)發(fā)展活力。通過(guò)“客貨分開(kāi)”、“網(wǎng)運分開(kāi)”、“競爭性業(yè)務(wù)和非競爭性業(yè)務(wù)分開(kāi)”、“建設和運營(yíng)分開(kāi)”，全面引入競爭，實(shí)施行業(yè)和企業(yè)重組，構建起統一開(kāi)放、公平公正、競爭有序的鐵路運輸市場(chǎng)。按照“權責一致、分工合理、決策科學(xué)、執行順暢、監督有力”的方向完善現代鐵路監管體制。
1.鐵路行業(yè)重組。鐵路行業(yè)重組的關(guān)鍵是處理好鐵路網(wǎng)絡(luò )性、競爭性、公益性和公司化的關(guān)系，形成適應中國運輸市場(chǎng)結構變化、能夠引入競爭、走專(zhuān)業(yè)化發(fā)展道路的產(chǎn)業(yè)組織和企業(yè)組織。鐵路行業(yè)重組分為兩個(gè)層面，一個(gè)層面是整個(gè)鐵路行業(yè)重組，即明確鐵路行業(yè)的產(chǎn)業(yè)組織結構。另一個(gè)層面是在鐵路行業(yè)重組后，要對微觀(guān)經(jīng)濟主體——新構建的鐵路運輸企業(yè)實(shí)施現代公司制改造。
第一步,加快鐵路貨運改革。將中國鐵路總公司的貨運功能進(jìn)行分離，可考慮新成立中國鐵路貨運公司，下設中國鐵路大宗物資運輸公司、中國鐵路快運公司、中國鐵路特種貨運輸公司、中國鐵路集裝箱多式聯(lián)運公司等。中國鐵路貨運公司是鐵路貨物運營(yíng)和鐵路物流企業(yè)，自身不擁有鐵路網(wǎng)資源。
第二步，穩妥推進(jìn)鐵路客運改革。中國鐵路總公司的高速鐵路功能予以分離，成立中國高速鐵路客運公司，該公司可下設中國南方高速鐵路公司和中國北方高速鐵路公司?；谥袊F路總公司的普通客運功能，成立中國普通鐵路客運公司。中國高速鐵路公司和中國普通鐵路客運公司均是客運運營(yíng)企業(yè)，自身不擁有鐵路網(wǎng)資源。
第三步，中國鐵路總公司的路網(wǎng)資源組建為中國鐵路網(wǎng)公司，負責鐵鐵路網(wǎng)及其相關(guān)基礎設施的建設、運營(yíng)和維護，同時(shí)，撤銷(xiāo)中國鐵路總公司。新成立中國鐵路建設投資和資產(chǎn)管理公司，負責鐵路建設資金的籌集，該公司可考慮由財政部出資組建，負責鐵路路網(wǎng)建設資金籌措和已有債務(wù)的處理。
在完成上述重組后，再進(jìn)一步把將各類(lèi)公司建成具有現代企業(yè)制度、符合現代運輸發(fā)展規律、高效、富有活力的現代鐵路企業(yè)。實(shí)踐證明，只有真正確立鐵路企業(yè)的市場(chǎng)經(jīng)濟主體地位，才能激發(fā)鐵路企業(yè)面向市場(chǎng)需求經(jīng)營(yíng)的主動(dòng)性和創(chuàng )造性。之后，按照“突出主業(yè)、精干輔業(yè)，提高運營(yíng)效率，減少管理層級、提高管理效率”等原則，進(jìn)行企業(yè)內部業(yè)務(wù)重組、流程再造和組織變革，推動(dòng)其實(shí)現專(zhuān)業(yè)化、現代化經(jīng)營(yíng)。
2.放開(kāi)鐵路運輸市場(chǎng)。改革前置性審批制度，清理鐵路領(lǐng)域在市場(chǎng)準入操作層面實(shí)際存在的或明或暗、或直接或間接的障礙。加快制定和完善鐵路準入的配套政策，加緊制定和優(yōu)化市場(chǎng)統一準入標準，鼓勵有條件、具備資質(zhì)的民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入基礎設施建設領(lǐng)域，給予其足夠的市場(chǎng)機會(huì )。無(wú)歧視地向有能力提供鐵路運輸服務(wù)的國內企業(yè)開(kāi)放鐵路路網(wǎng)。推進(jìn)行業(yè)準入政策與管理的公開(kāi)化、公平化、程序化、規范化。
3.建立市場(chǎng)化的運價(jià)機制。市場(chǎng)主體的多元化、運輸需求多元化以及不同運輸方式之間的競爭激烈等，使得建立以市場(chǎng)定價(jià)為主、國家宏觀(guān)調控為輔的鐵路運價(jià)形成機制成為必然。鐵路企業(yè)依據運輸市場(chǎng)的需求自主定價(jià)，以適應不同的市場(chǎng)需求。鐵路普通客運運價(jià)方面，采取上限運價(jià)制，在價(jià)格上限前提下，鐵路客運企業(yè)根據供需進(jìn)行調整。高鐵客運價(jià)格可以完全放開(kāi)。鐵路貨運運價(jià)，除大宗物資和戰略物資由國家統一定價(jià)外，其它各類(lèi)物資運價(jià)完全放開(kāi)。
4.建立多元化鐵路投融資體制。明確界定政府在鐵路發(fā)展中的財政支持范圍，重點(diǎn)支持公益性較強的鐵路運輸基礎設施建設、維護和運輸服務(wù)。按照綜合交通運輸體系建設要求，統籌規劃車(chē)輛購置稅、燃油稅、鐵路建設基金、民航發(fā)展基金、港口建設費等專(zhuān)項稅費的使用，發(fā)揮其在促進(jìn)鐵路運輸發(fā)展和改革中的作用。拓寬融資渠道，運用PPP模式，實(shí)現投資主體多元化。加強激勵機制設計，鼓勵民間資本進(jìn)入鐵路運輸領(lǐng)域，形成公私合作機制。建立鐵路運輸基礎設施項目財務(wù)風(fēng)險評估、預警和控制機制，防范政府投資或政府擔保投資項目的債務(wù)風(fēng)險。
就日益嚴峻的鐵路債務(wù)問(wèn)題而言，可以通過(guò)財政支持、社會(huì )化資本、引入戰略投資者、特許經(jīng)營(yíng)、上市、全民持股等多種方式組合來(lái)加以解決。如中央財政擔負一部分，地方政府負擔一部分，盈利性鐵路上市融資，鐵路債轉股、鐵路建設基金、其它運輸方式收入（車(chē)購稅、燃油稅、高速公路過(guò)路費）等。
5.建立鐵路分類(lèi)建設機制。為了從制度上解決公益性鐵路和經(jīng)營(yíng)性鐵路的建設問(wèn)題，可根據鐵路的公益性程度對全國不同區位的鐵路線(xiàn)進(jìn)行分類(lèi)。依據鐵路的不同屬性，明確政府與鐵路企業(yè)在基礎設施建設方面各自的責任。對于具有公益性屬性的鐵路，中央政府應全部或部分承擔其建設職責；對于具有商業(yè)屬性的鐵路，中央政府應使其采取市場(chǎng)化建設和經(jīng)營(yíng)機制，使其具備吸引其他經(jīng)營(yíng)主體和外部資本進(jìn)入的條件。政府投入鐵路的資金實(shí)現專(zhuān)款專(zhuān)用、透明和可監管，防止資金轉移和挪用。
6.完善鐵路監管體制。 依托現有鐵路監管機構，以完善法律和監管體系、增強監管能力為切入點(diǎn)，以加快轉變政府職能為核心，理順鐵路運輸領(lǐng)域中市場(chǎng)與政府、部門(mén)與部門(mén)、中央與地方的關(guān)系，通過(guò)機構和職能的合理調整和權責的合理配置，建立起權責一致、分工合理、決策科學(xué)、執行順暢、監督有力的現代鐵路監管體制。明確鐵路經(jīng)濟性監管職能劃分。強化中央和地方機構之間的分級監管。
1.加強鐵路改革的領(lǐng)導和組織協(xié)調。鐵路體制改革，是一項系統工程，意義重大，政策性強，難度也大，必須有政府的強力領(lǐng)導。建議成立國務(wù)院鐵路改革領(lǐng)導小組，由國務(wù)院主管交通運輸的副總理牽頭，下設辦公室，辦公室設在發(fā)改委或交通運輸部，負責鐵路改革方案的制定。領(lǐng)導小組成員來(lái)自發(fā)改委、交通運輸部、國家鐵路局、財政部、中國鐵路總公司等。
組建國務(wù)院鐵路改革專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì )，專(zhuān)家委員會(huì )成員主要來(lái)自于政策研究智囊機構（如國務(wù)院發(fā)展研究中心、中國工程院）、相關(guān)部委科研機構、高等院校和社會(huì )民意代表等。
2.修訂鐵路法，以立法保障改革。現行《中華人民共和國鐵路法》已不適應時(shí)代要求。如該法第三條“對國家鐵路實(shí)行高度集中、統一指揮的運輸管理體制”，第二十五條“國家鐵路的旅客票價(jià)和貨物、包裹、行李的運價(jià)率由國務(wù)院主管部門(mén)擬訂，報國務(wù)院批準?！薄惰F路法》沒(méi)有明確做出對社會(huì )投資者權益保護的規定。應加快修改和完善鐵路法，確定鐵路運輸企業(yè)完全市場(chǎng)主體地位，確立鐵路監管部門(mén)的法律地位，使其更加適應社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制要求。
3.加強鐵路改革的輿論宣傳。牢牢把握鐵路改革的輿論導向，為鐵路改革營(yíng)造良好輿論氛圍。要加強組織、精心策劃，增強計劃性和主動(dòng)性，全方位調動(dòng)相關(guān)政府、各種媒體、企業(yè)、中介機構的作用，加強溝通，上下聯(lián)動(dòng)，推動(dòng)鐵路改革。
小編額補充參考資料
2013年鐵路實(shí)現政企分離：
近期精品文章鏈接 (點(diǎn)擊最下方閱讀原文)：中國鐵路展在俄羅斯第六屆國際創(chuàng )新工業(yè)展上成功舉辦
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