興起與繁榮：法律援助領(lǐng)域不斷擴大
英國刑事法律援助制度是二戰后福利國家體系的構成部分。早在19世紀早期，英國就開(kāi)始醞釀解決貧困的被告人因無(wú)法支付律師費而設立的援助制度。
法律援助正式提上日程，是在1945年8月的納西克利夫委員會(huì )報告。這份報告一出臺即被采納。經(jīng)歷了幾年的籌備之后，英國通過(guò)了《1949年法律援助和法律咨詢(xún)法》。由于戰后重建的種種困難，上世紀50年代只有不到10%的被告人獲得無(wú)償的法律援助。但是從60年代起，法律援助制度開(kāi)始大范圍鋪開(kāi)。到80年代，申請法律援助的被告人已經(jīng)比70年代翻了一番。直到2003年，法律援助申請已經(jīng)達到每年60萬(wàn)份。法律援助制度覆蓋面的擴大也帶來(lái)了相應的經(jīng)費開(kāi)支問(wèn)題。以對治安法院審理案件的法律援助投入為例，1966～1967年的法律援助經(jīng)費開(kāi)支為60萬(wàn)英鎊；到1982～1983年，該經(jīng)費增長(cháng)到5400萬(wàn)英鎊；2002～2003年這一費用增長(cháng)超過(guò)3億英鎊，而這項經(jīng)費只是法律援助費用的一部分：2002～2003年所有的法律援助經(jīng)費已累計超過(guò)10億英鎊。
如此龐大的刑事司法援助開(kāi)支背后有很多原因，最主要原因在于英國作為一個(gè)福利國家，政府有義務(wù)確保每一名犯罪嫌疑人和被告人獲得有效的法律援助。納西克利夫委員會(huì )報告所采納的法律援助模式，是將法律援助業(yè)務(wù)分派到普通律師事務(wù)所，由刑事事務(wù)律師和出庭大律師承辦刑事案件，這包括偵查階段的律師訊問(wèn)介入、審前法律咨詢(xún)、委托出庭大律師參與高等法院的出庭辯護等等。接受法律援助的犯罪嫌疑人和被告人所接受的辯護質(zhì)量與自己支付費用的客戶(hù)（嫌疑人和被告人）沒(méi)有任何區別，兩者的不同之處僅僅在于前者由政府買(mǎi)單，而后者則需要當事人自己出錢(qián)。這種由商業(yè)律師事務(wù)所承運法律援助的模式被稱(chēng)為司法救助模式。
隨著(zhù)法律援助需求的增加，刑事律師行業(yè)也得到了長(cháng)足的發(fā)展。大量的刑事律師事務(wù)所開(kāi)始不斷涌現，刑事法律援助也成為律師事務(wù)所的重要業(yè)務(wù)來(lái)源。比如1999～2000年法律協(xié)會(huì )的統計顯示，法律援助占所有律師事務(wù)所收入的13%。面對不斷膨脹的法律援助開(kāi)支，英國政府在上世紀90年代開(kāi)始對法律援助的承運規則進(jìn)行調整，即通過(guò)簽訂律師援助合同的方式選拔律師事務(wù)和規范法律援助的操作。這項調整使有資格運營(yíng)法律援助的律師事務(wù)所從上世紀90年代初期7500家減少到2003年的2900家。
英國法律援助的另一項調整則是針對被告人提交的出庭辯護法律援助申請的批準。由于英國的大律師出庭費相對昂貴，申請大律師出庭辯護需要由被告人另行提交申請。在《1988年法律援助法》頒布前，辯護律師出庭援助申請是由法律協(xié)會(huì )負責批準。法律協(xié)會(huì )是律師自治行業(yè)組織，因此絕大多數申請都被批準。而從《1988年法律援助法》頒布實(shí)施后，法律援助申請的批準權則移交給新成立的法律援助董事會(huì )，其中律師代表只有兩名；由此，申請的成功率大大降低。更為重要的是董事會(huì )確立了詳盡的審核規則，制定了法律援助可獲批準的最低標準。
法律援助董事會(huì )后來(lái)在2000年被新成立的法律援助委員會(huì )所取代。法律援助委員會(huì )的成員全部由上議院司法議長(cháng) （Lord Chancellor）任命，而上議院司法議長(cháng)有權制定法律援助委員會(huì )的指導意見(jiàn)。法律援助委員會(huì )享有充分的自由裁量權負責法律援助經(jīng)費的使用和劃撥。由于每年供法律援助委員會(huì )支配的經(jīng)費數額有限，他們對經(jīng)費的批準和使用非常謹慎。
法律援助委員會(huì )成立后實(shí)施了兩項重要的措施：第一是關(guān)于法律援助合同，第二是試點(diǎn)實(shí)施公共辯護人。
就第一項措施而言，根據新頒布實(shí)施的法律援助合同規則，律師事務(wù)所需要根據其完成的法律援助工作獲得付款，而非根據提前商議好的法律援助服務(wù)定價(jià)獲得付款。這項規則使法律援助委員會(huì )具有依據法律援助合同條款對律師事務(wù)所承辦法律援助的案件質(zhì)量進(jìn)行監督和審查的權力。
第二項措施，公共辯護人制度其實(shí)早在法律援助委員會(huì )成立之前就已經(jīng)開(kāi)始了。這項試點(diǎn)工作得到政府的強力支持，并正式體現在1998年上議院司法議長(cháng)白皮書(shū)中。公共辯護人作為另一套不同的法律援助操作模式，從一開(kāi)始就是作為司法救助模式的補充形式而存在。公共辯護人是政府設立的專(zhuān)門(mén)從事刑事法律援助的機構。政府作為雇主，而公共辯護人則是全職的法律職業(yè)員工，開(kāi)展從偵查介入到法庭審判各個(gè)環(huán)節的辯護工作。公共辯護人制度的設立初衷是實(shí)現法律援助工作模式的多樣化。
從總體上看，公共辯護人模式是成功的。英國政府認為成立公共辯護人的成本和司法救助模式持平，即通過(guò)對市場(chǎng)標準的衡量控制公共辯護人的薪酬開(kāi)支。但實(shí)際上公共辯護人的運行成本普遍高于司法救助模式。
挑戰與衰退：法律援助經(jīng)費不斷減少
英國的法律援助制度在經(jīng)歷了幾十年的發(fā)展和繁榮后，在上世紀90年代開(kāi)始進(jìn)入衰退。
衰退期的具體開(kāi)始時(shí)間并不明確，可能是從《1999年司法援助法》開(kāi)始，也可能是從1994年政府修改律師自行報價(jià)的規定開(kāi)始。但是毋庸置疑的是，衰退階段都伴隨著(zhù)政府對刑事司法援助投資的銳減。2003～2004年度，英國政府對刑事司法援助的開(kāi)支達到空前的14億英鎊，隨后五年這項開(kāi)支就縮減了12%。政府縮減法律援助開(kāi)支的另一重大因素在于2000年以后，新聞媒體和官方開(kāi)始被一種迷惑性論調左右，認為英國的刑事司法援助“開(kāi)銷(xiāo)失控”，已成為整個(gè)歐洲最昂貴的司法援助制度，而辯護律師通過(guò)政府從中獲取暴利。
英國的法律援助與執政黨施政方針和財政計劃有密切的關(guān)系。近年來(lái)，歷屆英國政府都試圖通過(guò)市場(chǎng)化的方式，縮減刑事法律援助成本。如之前所言，英國的法律援助主要是通過(guò)以公共開(kāi)支的方式由私營(yíng)律師事務(wù)所承運，公共辯護人作為司法援助的輔助形式而存在。從《1999年司法援助法》生效開(kāi)始，律師事務(wù)所需要根據法律援助合同開(kāi)展法律援助。工黨政府和聯(lián)合執政政府為縮小法律援助的供應市場(chǎng)，采取投標的形式選擇法律援助的承運人。2009年，工黨政府的競標方案主要集中在投標人必須確?！翱沙掷m的利潤邊際”。這一方案受到廣泛批評，因為其后果很可能導致迫切想要中標的律師事務(wù)所不惜代價(jià)壓低成本，從而無(wú)法保障法律援助的質(zhì)量。在外部壓力的迫使下，工黨政府最終放棄了“可持續的利潤邊際”的方案。聯(lián)合執政政府上臺以后，2013年又提出了類(lèi)似方案，即所謂的“價(jià)格優(yōu)勢”方案，要求中標方必須以低于目前水平17.5%的成本運行法律援助。這一方案與上一次的經(jīng)歷相同，司法部在經(jīng)歷律師行業(yè)的強烈譴責下，最終放棄了這一方案。
2014年，政府再次提出競爭性方案收縮法律援助的供應市場(chǎng)。與之前不同，這次司法部采取的措施被稱(chēng)為“雙層合同”方案。正如方案的名稱(chēng)所預示的那樣，方案分為兩個(gè)層面：第一層面，允許法律援助的客戶(hù)，即犯罪嫌疑人，任意選擇一名辯護律師代理他的刑事案件；被嫌疑人選中的律師事務(wù)所可以承辦法律援助而得到法律援助付款。第二層面，司法部挑選和允許最多527家律師事務(wù)所向警察局提供值班律師，為犯罪嫌疑人提供咨詢(xún)和援助?！半p層合同”方案在律師界遭到廣泛的質(zhì)疑，主要原因是政府可以通過(guò)這種方式大幅縮減參與法律援助的律師事務(wù)所。在2014年之前，英國有大約有1600家律師事務(wù)所提供法律援助，而527的名額限制就意味著(zhù)大量的律師事務(wù)所會(huì )失去法律援助承運人資格。缺乏值班律師服務(wù)資格會(huì )導致大量的律師事務(wù)所業(yè)務(wù)拓展受到限制。受此沖擊最大的應屬小城鎮、鄉村地區和以黑人和移民集中地區的法律援助提供者。這些律師事務(wù)所的業(yè)務(wù)受限也間接影響出庭大律師的業(yè)務(wù)范圍。
經(jīng)歷了“雙層合同”，英國司法部宣布包括事務(wù)律師和出庭律師在內的所有刑事法律援助經(jīng)費將至少縮減17.5%。政府隨后延緩了出庭律師的法律援助經(jīng)費削減，但是針對事務(wù)律師的經(jīng)費還是因此受到影響。2014年3月開(kāi)始的第一輪削減使法律援助經(jīng)費縮小了8.75%；而2015年7月的第二輪削減則引發(fā)了律師的全國大罷工。在英國，承運法律援助的律師事務(wù)所本來(lái)就利潤有限，2013年的調查顯示這些律師事務(wù)所只有5%的利潤率。在此前的20年中，英國的律師行業(yè)持續走低，許多律師事務(wù)所紛紛關(guān)門(mén)破產(chǎn)。專(zhuān)業(yè)從事刑事辯護的律師事務(wù)所比綜合性的律師事務(wù)所更加脆弱，許多靠政府提供的法律援助業(yè)務(wù)維系經(jīng)營(yíng)的律師事務(wù)所變得難以維持其基本運轉。隨著(zhù)法律援助費用的削減，這些律師事務(wù)所開(kāi)始入不敷出，難以繼續維持經(jīng)營(yíng)。
2015年“雙層合同”方案投標結束后，法律援助局決定在2016年開(kāi)始執行“雙層合同”法律援助方案。此時(shí)，眾多律師事務(wù)所以“投標違規”為由將政府告上法庭。這次訴訟讓法律援助局延遲了“雙層合同”方案的實(shí)施。2016年2月，政府正式宣布“雙層合同”方案作廢，政府也不再繼續削減法律援助的經(jīng)費開(kāi)支。
從表面上看，政府的妥協(xié)是律師行業(yè)的巨大勝利，但勝利可能僅僅是暫時(shí)的。政府可能在將來(lái)再次重提削減政府預算、縮減法律援助開(kāi)支。
借鑒與參考：刑事訴訟改革不斷深入
盡管英國政府最近一次試圖對法律援助的改革因為律師行業(yè)大罷工不得不終止，但是法律援助的運行前景并不樂(lè )觀(guān)?？梢哉f(shuō)，時(shí)至今日，英國法律援助制度的現狀與戰后福利國家司法構建的制度構想，已相去甚遠。
如何看待英國目前的法律援助制度呢？
作為刑事訴訟程序的組成部分，看待法律援助制度不能脫離其他刑事訴訟程序的發(fā)展趨勢。近年來(lái)，英國刑事訴訟程序不斷強調司法效率和縮減司法成本，這一總體趨勢對整個(gè)英國刑事訴訟程序造成了極為深遠的影響。這種追求降低成本的刑事訴訟運行模式不僅對英國的刑事訴訟專(zhuān)業(yè)化造成巨大沖擊，而且對接受刑事法律援助的當事人產(chǎn)生了負面影響。隨著(zhù)參與到刑事法律援助律師事務(wù)所數量的減少，犯罪嫌疑人可供選擇的律師事務(wù)所和律師都相應地受到限制。這種情況在律師事務(wù)所本來(lái)就數量有限的小城鎮和鄉村地區影響更為明顯。由于政府限制了履行法律援助合同的律師事務(wù)所名單，在某些地區僅剩一兩家律師事務(wù)所承接法律援助業(yè)務(wù)。這導致當事人根本無(wú)法實(shí)際有效地行使自己的選擇權，從而難以與自己的律師建立充分的信任關(guān)系。除此之外，法律援助的質(zhì)量也會(huì )因此受到影響。法律援助的質(zhì)量與市場(chǎng)的競爭程度有關(guān)。法律援助的質(zhì)量只有在充分競爭的條件下才有所保障。然而，隨著(zhù)政府對法律援助經(jīng)費的不斷裁減，進(jìn)入法律援助市場(chǎng)的律師事務(wù)所數量逐漸縮小，競爭也受到相應的抑制，難以充分保障法律援助的服務(wù)質(zhì)量。同時(shí)，由于政府過(guò)分強調成本和效率，憑低價(jià)勝出的律師事務(wù)所如果致力于維護當事人的利益，就有可能因為成本過(guò)高而難以維系其經(jīng)營(yíng)。這樣的結果是，如果律師和當事人面臨多種選擇時(shí)，而當事人的選擇可能導致過(guò)高的服務(wù)成本，律師就會(huì )鼓勵當事人選擇更低辯護成本的選項，但這樣的決定有可能對當事人不利。麥高偉和馬西的研究表明，辯護律師往往不得已而鼓勵犯罪嫌疑人、被告人提早認罪，盡管這種決定很可能對當事人不利。法律援助的成本機制由此成為當事人和辯護律師利益分歧的直接原因。
從更為宏大的律師行業(yè)發(fā)展方面來(lái)講，法律援助的萎縮對英國的整個(gè)刑事辯護律師行業(yè)發(fā)展影響都是非常深遠的。法律援助經(jīng)費削減導致刑事辯護律師工作不穩定，事業(yè)前景堪憂(yōu)。這種行業(yè)狀況也影響法學(xué)畢業(yè)生從事刑事辯護工作的積極性。例如，英國司法部2015年公布的數據表明，英國新入行的出庭大律師較2012年減少了8%。目前，英國出庭大律師的收入現狀很難維持刑事辯護行業(yè)的未來(lái)發(fā)展。2009年，英國國家統計辦公室刑事事務(wù)律師調研報告表明，整個(gè)刑事律師行業(yè)人口老齡化嚴重，15%接近退休年齡的刑事辯護律師表示他們將不再承辦任何法律援助服務(wù)。這個(gè)問(wèn)題帶來(lái)的危機不僅僅是律師行業(yè)迭代補給的缺口，而是整個(gè)刑事辯護律師行業(yè)的萎縮。由于法律援助為刑事律師行業(yè)提供了主要的客戶(hù)來(lái)源，私人客戶(hù)只占刑事律師事務(wù)的很小一部分。弱小的私人客戶(hù)面意味著(zhù)，英國刑事辯護行業(yè)在缺乏法律援助的支持下，未來(lái)發(fā)展會(huì )因此嚴重受困。
隨著(zhù)參與英國法律援助的律師事務(wù)所數量的減少，刑事訴訟的其他領(lǐng)域也會(huì )因此受到相應的影響。例如，為了保障犯罪嫌疑人在警察訊問(wèn)階段的在場(chǎng)咨詢(xún)權，警察就不得不花更多的時(shí)間等候離警察局較遠的律師到場(chǎng)才能開(kāi)啟訊問(wèn)程序。辯護律師的開(kāi)庭時(shí)間也會(huì )因為案件數量的增加而受到影響，而這樣的結果是，有一部分犯罪嫌疑人可能沒(méi)有辦法獲得有效的律師幫助。隨著(zhù)有經(jīng)驗的資深律師逐漸退出法律援助，刑辯律師業(yè)逐漸出現青黃不接，行業(yè)整體質(zhì)量下降。與此同時(shí)，近年來(lái)涌現的新型犯罪（尤其是跨國的網(wǎng)絡(luò )犯罪和詐騙類(lèi)犯罪）種類(lèi)和數量正在急劇上漲。面對這些挑戰，強有力的法律援助顯得非常重要。目前不斷衰弱的法律援助機制似乎表明，英國刑事司法制度正在醞釀新的危機。
從總體上看，英國的刑事法律援助發(fā)展經(jīng)歷了從上升、繁榮到逐漸衰退的過(guò)程。雖然面臨巨大挑戰，英國的刑事法律援助制度仍然是世界上質(zhì)量最高、覆蓋面最廣的援助體系之一。它的成立和存在保障了絕大多數犯罪嫌疑人和被告人在刑事訴訟中可以獲得有效的刑事辯護，減少和避免錯案的發(fā)生。但是由于政府經(jīng)費的縮減，這項制度已經(jīng)出現種種問(wèn)題，也因此影響到整個(gè)刑事訴訟制度的運行和發(fā)展。
英國法律援助制度對我國刑事法律援助的發(fā)展很有啟發(fā)意義。我國的刑事法律援助雖然施行了30年左右，但覆蓋的范圍相對有限。我國總共只有大約30%的犯罪嫌疑人和被告人在整個(gè)刑事訴訟中獲得律師幫助；而其中獲得免費法律援助的被告人比例更少。
隨著(zhù)2018年刑事訴訟法對值班律師的規定，刑事法律援助制度開(kāi)始進(jìn)入實(shí)質(zhì)性改革階段。從近年來(lái)學(xué)者們的實(shí)證研究成果來(lái)看，值班律師制度在司法實(shí)踐中取得了一定成效，但實(shí)踐中仍然存在一些問(wèn)題。這些問(wèn)題主要包括：值班律師的選任層次不齊，無(wú)法保障值班律師的執業(yè)水平；值班律師缺乏充分的經(jīng)費保障，造成律師工作量與勞動(dòng)報酬不成正比；值班律師咨詢(xún)意見(jiàn)形式化，不能提供有效的律師幫助；值班律師缺乏辯護律師的身份保障，影響值班律師辯護權的行使；由于長(cháng)期與檢察院、法院形成默契關(guān)系，值班律師職能流于形式，不能切實(shí)保障當事人的合法權益。
對于這些問(wèn)題的具體解決方案，英國的法律援助提供了很好的范本，尤其是通過(guò)讓普通律師事務(wù)所進(jìn)入法律援助體系，并建立專(zhuān)業(yè)的公共辯護人制度加以輔助，設立專(zhuān)門(mén)的律師法律援助資質(zhì)認證，以及設立中立機構致力于評估審查以及提高法律援助律師的執業(yè)水平。
這些制度對我國值班律師的未來(lái)發(fā)展，提供了豐富的參考價(jià)值。同時(shí)，我們也要看到公共的財政保障對法律援助制度的重要性。英國的法律援助的發(fā)展歷程告訴我們，充足、穩定的財政支持是認可律師服務(wù)勞動(dòng)成果，提高律師服務(wù)積極性，以及吸納刑事辯護人才進(jìn)入法律援助事業(yè)的關(guān)鍵。
值得一提的是，2012年聯(lián)合國一致通過(guò)了《刑事司法法律援助基本原則和指導綱領(lǐng)》，其中規定“法律援助是法治國家建立公平、人道和有效的刑事訴訟制度的精髓”，也是“公平審判原則的基礎”。這項規定，完全契合了英國法律援助的設立理念和實(shí)施目標。
探索如何建設覆蓋面更廣泛、法律服務(wù)更有效的法律援助制度，應該是當前我國刑事訴訟改革最重要的議題之一。而英國法律援助的制度設計和發(fā)展，對我國正在建設和發(fā)展中的法律援助制度提供了有益的借鑒。
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