城市投融資建設的當前形勢
面向“十四五”乃至更長(cháng)時(shí)期，我國城市建設投融資需求十分龐大，而投融資領(lǐng)域體制性、結構性問(wèn)題仍較為突出，尤其是地方政府債務(wù)風(fēng)險防范、融資平臺公司轉型等方面的挑戰日益嚴峻，亟需尋求新的突破口。為支撐我國以促進(jìn)人的城鎮化為核心、提高質(zhì)量為導向的新型城鎮化戰略實(shí)施，適應城市建設投融資新特點(diǎn)、新形勢，應從立足項目全生命周期視角，牢牢守住風(fēng)險防范底線(xiàn)，圍繞主體多元、重構信用、分類(lèi)施策、優(yōu)化結構，形成期限匹配、成本適當、可持續、全周期的城市建設投融資機制。
城市建設投融資已形成多元化格局
當前，我國城市基礎設施和公共服務(wù)仍存在很多短板，與人民日益增長(cháng)的美好生活需要相比有較大距離， 未來(lái)城市建設投融資需求依然很大。為尋求城市建設資金保障，近年來(lái)地方政府不斷創(chuàng )新投融資模式，逐步形成了以地方政府融資平臺公司融資、地方政府債券融資兩大模式為主體， PPP模式為有益補充的多樣化城市建設投融資模式，形成了投資主體、融資方式、融資工具等多元化格局。
（一）以地方政府融資平臺公司為主體、以銀行借款作為主要資金來(lái)源的投融資模式，在城鎮化快速發(fā)展階段發(fā)揮了主導作用
融資平臺公司是地方政府在現有約束條件下的重要融資實(shí)踐創(chuàng )新，其核心邏輯是“土地財政+政府融資平臺公司+政府信用支持”形成的有機組合。2009年，為拓寬中央投資項目的配套資金融資渠道， 有關(guān)部門(mén)提出鼓勵和支持有條件的地方政府組建融資平臺公司。此后，以融資平臺公司為主體的投融資模式， 成為各地城市建設投融資的普遍做法并持續至今。在目前的財政分權體制下，“經(jīng)營(yíng)土地”是地方政府應對“錢(qián)袋子”捉襟見(jiàn)肘的必然選擇， 而融資平臺公司則是替地方政府實(shí)施“經(jīng)營(yíng)土地”戰略的最佳主體。
（二）新預算法實(shí)施后地方政府債券融資功能日益凸顯
根據新預算法和國發(fā)〔2014〕43號文件規定，發(fā)行地方政府債券是目前地方政府唯一合法的融資方式。2015年以來(lái)，地方政府債券發(fā)行規?？焖贁U張。截至2020年6月底， 地方政府債券余額達到24萬(wàn)億元。專(zhuān)項債券發(fā)行規模占比逐年提高。2020年1—6月，累計新發(fā)行地方政府債券中，專(zhuān)項債券占68%。城市建設領(lǐng)域有一定收益的公益性項目屬于專(zhuān)項債券的重點(diǎn)支持對象，具體包括軌道交通、城市停車(chē)場(chǎng)等交通基礎設施，城鄉電網(wǎng)、天然氣管網(wǎng)和儲氣設施等能源項目，職業(yè)教育和托幼、醫療、養老等民生服務(wù)，冷鏈物流設施，水電氣熱等市政設施。
（三）積極通過(guò)PPP模式吸引社會(huì )資本進(jìn)入城市建設領(lǐng)域
2014年以來(lái)，全國掀起了新一輪PPP熱潮。據北京明樹(shù)公司統計， 截至2019年12月底，全國范圍內落地的PPP項目規模達16.4萬(wàn)億元，項目總數超過(guò)1.1萬(wàn)個(gè)。這些項目主要分布在市政工程、交通運輸、生態(tài)環(huán)保、城鎮綜合開(kāi)發(fā)等領(lǐng)域。其中， 市政工程、城鎮綜合開(kāi)發(fā)兩大與城市建設直接相關(guān)的行業(yè)領(lǐng)域累計落地的PPP項目數量和投資規模分別占全部落地PPP項目的49%和41%?？紤]到保障性安居工程、教育、醫療衛生、文化、科技、體育、養老等領(lǐng)域PPP項目主要布局在城市，與城市建設相關(guān)的PPP項目數量和規模將占大多數。PPP模式在城市建設領(lǐng)域的積極探索，對減輕城市建設資金不足的壓力、推進(jìn)城市基礎設施運營(yíng)市場(chǎng)化產(chǎn)生了積極影響，是對傳統投融資模式的重要補充。
可持續投融資格局正在形成，但尚需加速推進(jìn)。
誠然，現有城市建設投融資模式，特別是融資平臺公司融資模式， 為地方政府在短期內快速籌集大規模資金、保障城市建設資金需求做出了重大貢獻。然而從可持續發(fā)展的角度看，現有投融資模式雖然在投資主體、融資方式等方面已趨向多元，但仍存在很多潛在風(fēng)險和問(wèn)題，難以長(cháng)期持續，主要表現在以下幾方面。
（一）城市建設投融資過(guò)于依賴(lài)土地財政
現階段，我國主流的城市建設投融資模式，本質(zhì)上是以土地財政為引擎的增量擴張模式，土地出讓收入增長(cháng)撬動(dòng)更多土地融資規模， 帶動(dòng)城市建設投資規模擴大。
在政府融資平臺公司融資模式下，土地財政實(shí)現了土地資源向資本、資產(chǎn)和資金的轉變，為融資平臺公司對外融資創(chuàng )造了條件。在地方政府債券融資模式下，作為主體的專(zhuān)項債券通過(guò)項目對應的政府性基金收入和專(zhuān)項收入償還，償債來(lái)源高度依賴(lài)于土地出讓收入。在PPP 模式下，項目回報機制對政府付費或運營(yíng)補貼的依賴(lài)度很高，在政府付費來(lái)源尚未明確出處時(shí)，大量政府付費類(lèi)或可行性缺口補助類(lèi)PPP項目收入來(lái)源，來(lái)自以土地出讓收入為主體的政府性基金預算。
過(guò)于依賴(lài)土地財政，給城市建設投融資模式埋下了風(fēng)險隱患。隨著(zhù)土地供給逐漸減少、土地制度改革深化、房地產(chǎn)市場(chǎng)調控常態(tài)化， 土地出讓收入總體呈下滑態(tài)勢，高度依賴(lài)土地相關(guān)收入的城市建設融資模式將難以持續。
（二）脫離政府信用的融資平臺公司很難真正實(shí)現市場(chǎng)化轉型
地方政府融資平臺公司在按政府指令完成城市建設任務(wù)過(guò)程中，雖然賬面上積累了一定規模的資產(chǎn)，但主要集中于公益性資產(chǎn)， 缺少具有穩定現金流的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。依托地方政府信用背書(shū)，融資平臺公司通過(guò)滾雪球的方式開(kāi)展投融資運作，資產(chǎn)總量和債務(wù)規模不斷增長(cháng)，積累了大量的政府性債務(wù)。
在脫離政府信用背書(shū)后，融資平臺公司以現有資產(chǎn)撬動(dòng)市場(chǎng)化融資的難度大增，靠資金騰挪化解到期債務(wù)愈發(fā)困難，市場(chǎng)化轉型舉步維艱。事實(shí)上，政府融資平臺公司天然就是為從事政府項目投融資而存在的，融資平臺公司徹底脫離政府信用，成為完全獨立的市場(chǎng)化主體的轉型很難實(shí)現。
（三）地方政府債券風(fēng)險不斷顯現
伴隨著(zhù)地方政府專(zhuān)項債券發(fā)行規模不斷擴大，債券風(fēng)險不斷顯現，“一般債化”問(wèn)題較為突出。償債機制、項目質(zhì)量、期限錯配是目前專(zhuān)項債券的主要風(fēng)險源。專(zhuān)項債券償債高度依賴(lài)土地出讓收入，償債保障機制不健全。一些地方將無(wú)收益來(lái)源的純公益性項目策劃包裝成專(zhuān)項債券項目，或虛列虛高項目收益，或統籌使用專(zhuān)項債券資金， 專(zhuān)項債券項目質(zhì)量不容樂(lè )觀(guān)。
此外，我國地方政府債券發(fā)行期限較短，2019年新增債券平均期限為10.3年，其中專(zhuān)項債券平均期限僅為9年，與城市建設項目期限的錯配明顯，使得項目收益實(shí)現時(shí)間節點(diǎn)與債券償還節點(diǎn)存在較大不一致，項目收益往往滯后實(shí)現或未能實(shí)現，加大了專(zhuān)項債券償還的不確定性。
（四）PPP項目問(wèn)題和風(fēng)險隱患不可忽視
根據統計分析，93%的PPP項目回報來(lái)源依賴(lài)政府付費或運營(yíng)補貼，只有很少的一部分項目可以完全靠使用者付費實(shí)現合理回報，給地方財政形成較大的長(cháng)期支付壓力。在融資來(lái)源有限的情況下，很多地方對PPP模式融資功能寄以厚望，為加快實(shí)施項目，對項目缺乏充分論證，給項目后期運營(yíng)埋下了很多隱患。
此外，PPP模式經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，參與主體重建設輕運營(yíng)的傾向仍然較為明顯。目前，全國范圍內已成交PPP項目的中標社會(huì )資本方以施工企業(yè)為主，其雖然具備較強的施工能力，但行為短期化特征較明顯，更偏好“賺快錢(qián)”，長(cháng)期運營(yíng)意愿不足。有的施工企業(yè)甚至采取低價(jià)中標方式，賺取工程利潤后就設法“金蟬脫殼”。重建設輕運營(yíng)的傾向有違PPP模式初衷，使得城市建設項目難以提升運營(yíng)管理效率， 甚至可能因為運營(yíng)主體變更而面臨運營(yíng)中斷風(fēng)險。
我國城市基礎設施建設資金來(lái)源結構：
一、銀行信貸資金。卻可能造成政府過(guò)度負債，難以為繼或因政府財力信用不足，銀行怠于放款。
二、土地出讓金。但土地資源有限，難以成為長(cháng)期持續的建設資金來(lái)源。
三、吸引社會(huì )資金。即市場(chǎng)化融資。
市場(chǎng)化融資：
其包括：債券融資、股權融資、投資基金、資產(chǎn)證券化、項目融資和融資租賃等多種方式。
一、 債券融資
基礎設施建設時(shí)，若政府財政不足，可通過(guò)發(fā)行城投債、企業(yè)債、市政債券向社會(huì )募集建設資金。發(fā)行城投債、企業(yè)債、市政債券一般有兩種途徑，一種是通過(guò)基礎設施未來(lái)的收益為保障來(lái)發(fā)行，一種是以政府信用和政府稅收為保障來(lái)發(fā)行。目前，債券融資我國各地的建設中都已得到廣泛應用，對基礎設施的建設發(fā)揮了巨大的作用。
二、 股權融資
是在股票市場(chǎng)發(fā)行股票為項目建設募集資金的一種有效途徑。能夠在較短的時(shí)間內籌集項目建設所需的資金，且融資成本較低，為社會(huì )投資者歡迎。但是這種模式對資本市場(chǎng)的發(fā)育程度依賴(lài)較大，若是市場(chǎng)不成熟，這種模式很難達到融資目的，所有這種模式在發(fā)達國家更受青睞。
三、 投資基金
投資基金是通過(guò)信托、契約或公司的形式，通過(guò)發(fā)行基金證券將眾多的、不確定的社會(huì )閑置資金募集起來(lái)，形成一定規模的信托資產(chǎn)，交給專(zhuān)門(mén)機構的專(zhuān)業(yè)人員按照資產(chǎn)組合原理進(jìn)行分散投資，獲得收益后由投資者按出資比例分享的一種投資工具。政府投資項目投資基金即屬產(chǎn)業(yè)投資基金的一種，它通過(guò)向特定或非特定多數投資者發(fā)行投資基金份額方式成了基金，并委托相關(guān)專(zhuān)業(yè)人員將基金投資于政府投資項目，投資收益和風(fēng)險由投資者按出資比例共擔。政府投資基金是一種直接融資方式，基金資產(chǎn)的投資由專(zhuān)門(mén)人員負責，直接投向城市基礎設施建設領(lǐng)域，而不會(huì )通過(guò)其他基金融資機構間接投資。
四、 資產(chǎn)證券化
ABS模式是以項目所屬的資產(chǎn)為支撐的證券化融資方式，即以項目所擁有的資產(chǎn)為基礎，以項目資產(chǎn)可以帶來(lái)的預期收益為保證，通過(guò)在資本市場(chǎng)發(fā)行債券來(lái)募集資金的一種項目融資方式。從ABS的定義可以看出，它對那些有穩定現金流的項目比較適合，而政府投資的收費項目證券化恰好與資產(chǎn)證券化相符合，從多種融資方式的比較來(lái)看，政府投資項目ABS融資與其他形式的項目融資相比具有很大的優(yōu)勢，首先，它可以有效的避免借用國外貸款或直接吸納國外資金帶來(lái)的外債壓力和國內產(chǎn)業(yè)的沖擊；其次，通過(guò)信用增級，在大規模對項目進(jìn)行融資時(shí)，可以有效的降低融資成本；再次，ABS對建成的和沒(méi)有建成的政府投資項目均可以使用，在融資過(guò)程中政府并不會(huì )喪失項目的經(jīng)營(yíng)權。因此，ABS是收費的政府投資項目建設融資的理想選擇。
五、 項目融資
項目融資是通過(guò)政府選擇項目的投資者，由投資者組建項目公司，項目未來(lái)的收益為保障，且通過(guò)政府提供一定的信用擔保，政策優(yōu)惠，實(shí)現融資。項目融資最早出現在西方國家，主要是公共工程的巨大需求和政府財政的壓力迫切需要，政府尋求新的途徑解決資金問(wèn)題，項目融資模式應運而生。目前主要的項目融資模式有BOT\TOT\BT\PPP等。應當說(shuō)項目融資在解決政府投資項目資金問(wèn)題的同時(shí)，也有力的提高了項目的管理水平。
市場(chǎng)化融資可以拓寬政府投資項目的融資渠道，減輕政府的財政壓力。但是，市場(chǎng)化融資需要政府的信用擔保，對信用擔保的依賴(lài)較高。同時(shí)，采取市場(chǎng)化融資手續較為復雜，融資速度較慢，且容易產(chǎn)生各種爭議?？傮w上說(shuō)，市場(chǎng)化融資對政府投資項目的融資的作用還是相當明顯的，對政府投資項目的建設具有重大意義。
六、 融資租賃
政府投資項目建設時(shí)，項目建設者并不直接動(dòng)用資金購買(mǎi)項目建設所需的設備，而是通過(guò)租賃建筑機械設備建筑項目。這樣做的好處是能以較少的資金獲得項目建設所需的設備，從而提高了項目資金的利用水平。融資租賃比較適合中小企業(yè)融資，這樣做的好處是融資租賃并不會(huì )在企業(yè)財務(wù)負債中體現出了，對企業(yè)自身的信用沒(méi)有負面影響，無(wú)疑對融資企業(yè)較為有利。
項目融資模式分析：
（一）BOT模式
BOT是“建設-經(jīng)營(yíng)-移交” ，即建設項目的特許權轉移，是政府就某個(gè)基礎設施項目與私人部門(mén)的項目公司簽訂特許權協(xié)議，授予簽約方的項目公司來(lái)承擔該項目的投資、融資、建設、經(jīng)營(yíng)和維護，在協(xié)議規定的特許期限內，這個(gè)項目公司向設施使用者收取適當的費用，由此來(lái)收回投入融資、建造、經(jīng)營(yíng)和維護成本，并獲取合理回報，政府部門(mén)則對這一基礎設施項目擁有監督權、調控權。特許期滿(mǎn)，簽約方項目公司將該項目無(wú)償移交給政府部門(mén)。
（二）TOT模式
TOT是“移交-經(jīng)營(yíng)-移交”，即通過(guò)出售現有投產(chǎn)項目在一定期限內的現金流量從而獲得資金來(lái)建設新項目的一種融資方式。一般做法是政府把已經(jīng)投產(chǎn)運行的項目在一定期限內移交（T）給投資者經(jīng)營(yíng)（O），以項目在該期限的現金流量為標的，一次性地從外商那里獲得一筆資金，然后可以將這筆資金用于開(kāi)發(fā)建設新的項目。而投資者在約定的期限內擁有項目的經(jīng)營(yíng)權，通過(guò)該項資產(chǎn)取得的現金流量收回全部投資和合理的回報后，再把原來(lái)項目移交（T）回到政府。
（三）PPP模式
PPP是公私合作模式，即公共政府部門(mén)和民營(yíng)企業(yè)合作模式，是由政府部門(mén)或地方政府通過(guò)政府采購形式與中標單位組成的特殊目的公司簽訂特許合同（特殊目的公司一般由中標的建筑公司、服務(wù)經(jīng)營(yíng)公司或對項目進(jìn)行投資的第三方組成的股份有限公司），由特殊目的公司負責籌資、建設及經(jīng)營(yíng)的一種融資模式。
（四）BT模式
BT是“建設-轉讓”，是政府利益非政府資金來(lái)承建基礎設施項目的一種投資方式。政府根據需要要對某政府投資項目進(jìn)行建設時(shí)，有礙于自身的資金或管理能力的不足，與承包公司簽訂BT合同，BT承包商承擔項目建設期的法人職責，負責對項目融資、建設，在項目建成后，由政府出錢(qián)將項目贖回，可以一次付清也可以分期付款，具體根據BT承包合同而定。BT模式既減少了政府融資的難度，又有利于提高項目的管理水平，當政府自身管理不足時(shí)，BT模式無(wú)疑是一種很好的選擇，BT模式一般在非經(jīng)營(yíng)性項目中采用。
四種項目融資模式的比較
以上四種項目融資模式運用到基礎建設中相對于傳統政府財政投資有很多優(yōu)勢，其中它們的共同優(yōu)勢有：
可以有效地減輕整個(gè)財政負擔和避免大量的項目風(fēng)險；
給項目所在國或地區帶來(lái)先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗，有利于促進(jìn)經(jīng)濟交流、融合；
民間資本和外資的介入有利于提高項目運作的效率。
但是，這四種融資項目也有獨特性，在不同項目和環(huán)境下，應選擇不同的融資方式以適應項目本身的發(fā)展和當地的具體情況。
為了區分四種方式在公共基礎設施中的使用差異性，主要選擇適用范圍、投資主體、資金來(lái)源、使用效率等方面的進(jìn)行比較（見(jiàn)表1）
通過(guò)表1可以得出在四種融資模式中，BOT適用規模大的純經(jīng)營(yíng)性項在風(fēng)險和融資責任和控制權中私人部門(mén)占的比例大。而TOT、PPP適用范圍大，在公共部門(mén)和私人部門(mén)中都是共同承擔風(fēng)險責任，共同擔任融資的責任，共同承擔前期投入和控制工程的進(jìn)行。BT適用于各類(lèi)政府投資項目，不論項目性質(zhì)如何，只要在延期支付期間，滿(mǎn)足一定的擔保付款條件，且有到期足額償付的資金保障，就可以采用，但一般在非經(jīng)營(yíng)性項目中采用較多。因此我們根據以上表格為基礎可得出四種融資模式的優(yōu)缺點(diǎn)比較（見(jiàn)表2）。
通過(guò)表2可以簡(jiǎn)單得出：BOT模式適合于技術(shù)較為成熟、投資回報率比較穩定的項目和競爭性不強的行業(yè)，如發(fā)電廠(chǎng)、煤礦、石油、天然氣田、石油與天然氣運輸管道、橋梁、高速公路及港口、機場(chǎng)、隧道、通訊系統、供水工程、污水處理、垃圾清理等；TOT模式適合于有長(cháng)期、穩定現金流的已建成的具有良好收益率的基礎設施，如污水處理、節水設施、環(huán)保設施等；PPP模式適用范圍較為廣泛，適用于政策性較強的城市基礎設施項目建設，這些項目有一定的現金流入，但無(wú)法實(shí)現自身的收支平衡，特別是大型的、一次性的項目，如監獄、鐵路、地鐵、醫院以及學(xué)校等，除了上述范圍外，還適用收益率相對不高的經(jīng)營(yíng)性基礎設施，如體育館、博物館、展覽館等。BT模式適用范圍最為廣泛，不論項目性質(zhì)如何，只要在延期支付期間，滿(mǎn)足一定的擔保付款條件，且有到期足額償付的資金保障，就可以采用。但一般在 非經(jīng)營(yíng)性項目中采用較多。
融資模式的選擇：
融資模式是政府投資項目融資的核心，對于融資模式的選擇必須先確定項目投資結構，即項目的投資主體，在項目的投資主體確定后，進(jìn)一步細化完成項目融資模式的選擇工作。由于各個(gè)工程自身特點(diǎn)、投資主體以及融資方略的不同，決定了沒(méi)有固定的模式可供選擇。但是在選擇融資模式時(shí)有些因素是政府選擇融資模式時(shí)必須要考慮的。
1、政策因素
某些投融資方式中涉及項目經(jīng)營(yíng)權的轉讓?zhuān)訠OT\TOT為例，BOT是社會(huì )資金進(jìn)入政府投資上門(mén)的典型案例，雖然政府擁有項目的最終所有權，但必須通過(guò)一定的特許期讓社會(huì )投資者收回投資并獲得一定的回報，涉及到項目經(jīng)營(yíng)權的流失，對于關(guān)系到國家安全和機密的項目，就不能采用。
2、項目的可經(jīng)營(yíng)性根據項目區分理論，經(jīng)營(yíng)性項目的投資可以套現，這樣可以吸引社會(huì )資金進(jìn)行投資，這樣不僅能緩解政府的財政壓力，社會(huì )投資者也可以帶來(lái)先進(jìn)的管理經(jīng)驗和技術(shù)，提高項目的建設效率；對于非經(jīng)營(yíng)性項目和經(jīng)營(yíng)性不強的準經(jīng)營(yíng)性項目，則須由政府作為投資主體，以財政性資金和其他渠道來(lái)完成項目融資。
3、融資成本
融資成本是政府在選擇融資模式時(shí)必須要考慮的因素。比如政府可以通過(guò)銀行貸款的方式融資，但是利息較高，一定程度上增加了融資成本。BOT中政府只需要提供一定的信用擔保，相比銀行貸款而言就在一定程度上降低了融資成本。
4、政府風(fēng)險
不同的項目融資模式，政府的風(fēng)險也不相同。項目融資存在多種風(fēng)險，比如政治風(fēng)險、法律風(fēng)險、利率風(fēng)險和通貨膨脹風(fēng)險等。在選擇項目融資模式時(shí)，政府比較傾向于那些自身風(fēng)險較低而融資效率較高的融資模式。
5、政府的特殊需要如果項目的建設比較迫切，那么在選擇融資模式時(shí)必須考慮每種融資模式下獲得資金所需要的時(shí)間了。
選擇融資模式的程序：
首先考慮的就是是否存在法律法規限制，一些項目是有相關(guān)法律法規規定的。比如：涉及國家安全和機密的工程，軍事工程，這時(shí)只能由政府直接進(jìn)行出資或融資建設，并不存在投資主體的選擇。
隨后考慮項目的可經(jīng)營(yíng)性，對于非經(jīng)營(yíng)性項目，由政府投資建設，通過(guò)財政性資金、貸款、債券融資等方式進(jìn)行融資，建設過(guò)程中可以采用代建制。經(jīng)營(yíng)性項目則有項目融資、ABS資產(chǎn)證券化、融資租賃等幾種方式可供選擇。
最后要綜合考慮項目的融資成本和融資模式下政府承擔的風(fēng)險，最好的融資模式應該是使融資成本較低而政府承擔的風(fēng)險較小，在政府能夠承受的范圍內。必須考慮每一種融資模式中政府所承擔的風(fēng)險，權衡其是否在政府所能容忍的范圍內，選擇最合適的融資方式。
政府類(lèi)項目融資發(fā)展的建議：
（一）堵疏結合，避免出現區域性風(fēng)險
一是堵“后門(mén)”與開(kāi)“前門(mén)”相結合。在遏制隱性債務(wù)增量的同時(shí)，適當增加地方專(zhuān)項債券發(fā)行額度，優(yōu)化品種結構，拓寬合法合規的政府融資渠道。二是地方政府要和金融監管部門(mén)、金融機構做好溝通銜接，在確保信息安全的前提下，加強隱性債務(wù)的信息共享、處置共商，共同形成風(fēng)險應對合力，以便金融機構有針對性地防控隱性債務(wù)風(fēng)險。三是推動(dòng)金融機構推出相關(guān)融資產(chǎn)品，置換部分成本高、期限短的隱性債務(wù)，緩釋短期債務(wù)償還壓力，避免出現資金鏈斷裂風(fēng)險。四是督促金融機構按照商業(yè)化原則開(kāi)展政府類(lèi)項目融資授信評估，不斷健全財務(wù)風(fēng)險內控機制來(lái)防范財政金融風(fēng)險，堅決遏止金融機構違法違規向政府類(lèi)項目融資，特別是在開(kāi)展創(chuàng )新融資模式時(shí)要杜絕形成新增隱性債務(wù)。
（二）多措并舉，推動(dòng)融資平臺轉型升級
一是整合優(yōu)化融資平臺。合并現有資產(chǎn)規模小、業(yè)務(wù)性質(zhì)類(lèi)似的小平臺，逐步實(shí)現向大平臺、大集團企業(yè)轉變;整合現金流充足與不足的平臺，以提高融資償還能力。
二是做實(shí)有效資產(chǎn)，重構平臺業(yè)務(wù)體系。部分融資平臺總資產(chǎn)規模很大，但真正有效的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)比重較低，地方政府部門(mén)要統籌協(xié)調，將經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)資源劃撥進(jìn)入融資平臺，充實(shí)資本實(shí)力，發(fā)揮協(xié)同優(yōu)勢，加強優(yōu)勢互補，優(yōu)化治理結構，提升經(jīng)營(yíng)與盈利能力;并通過(guò)財政資金補充、國有資產(chǎn)注入等形式，建立持續的資產(chǎn)與資源注入機制，實(shí)現融資平臺的自我造血功能。
三是高起點(diǎn)培養和引進(jìn)高素質(zhì)管理人才。融資平臺企業(yè)市場(chǎng)化運作是項具有挑戰性的工作，必須加大人才培養和引進(jìn)力度，探索建立健全職業(yè)經(jīng)理人經(jīng)營(yíng)制度，參照不同項目類(lèi)型進(jìn)行考核，選好隊伍，讓懂經(jīng)營(yíng)、善管理、會(huì )運作的人來(lái)做專(zhuān)業(yè)的事，切實(shí)做到防范投資、債務(wù)、市場(chǎng)等經(jīng)營(yíng)風(fēng)險，提升企業(yè)內部管理水平。
（三）積極鼓勵引導，充分挖掘和發(fā)揮民間資本潛力
地方政府在提供基本公共服務(wù)、建設公益性基礎項目外，對于競爭領(lǐng)域的建設項目，原則上都應由市場(chǎng)化主體即企業(yè)去運作。一是要明確國有資本的職能定位是實(shí)現政府政策意圖，平衡好保值增值的要求與服務(wù)于公益的定位，不應過(guò)多地進(jìn)入競爭性領(lǐng)域，防止對民營(yíng)資本產(chǎn)生擠出效應。二是要積極引導民營(yíng)企業(yè)投向資源開(kāi)發(fā)、基礎設施建設和保障性住房等重點(diǎn)領(lǐng)域，鼓勵用其掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，適當滿(mǎn)足民間資本的投資盈利目標，以便更有效率地為社會(huì )提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。
（四）創(chuàng )新融資模式，多層次、多元化拓展資金來(lái)源渠道
在銀行間接融資的基礎上，要創(chuàng )新融資模式，拓展資金渠道：
一是大力發(fā)展資本市場(chǎng)融資，加大公司債、企業(yè)債、中期票據等債券發(fā)行融資力度，構建多樣化融資方式相結合的資金來(lái)源體系。
二是加強PPP等融資模式的創(chuàng )新，積極主動(dòng)探索引入社會(huì )資本參與基礎設施建設和公共事業(yè)服務(wù)。
三是加強同業(yè)合作，探索創(chuàng )新合作模式支持城鎮化建設，包括間接銀團、直接銀團、債權投資計劃、設立城鎮化基金以及融資租賃等方式，合力支持新型城鎮化建設。
（五）進(jìn)一步強化監督問(wèn)責機制
一是強化地方政府對政府類(lèi)項目融資業(yè)務(wù)的主體責任，堅持誰(shuí)舉債、誰(shuí)使用、誰(shuí)負責，建立健全政府類(lèi)項目融資查處、問(wèn)責和追責機制，特別強化對新增政府類(lèi)項目融資的主要負責人和相關(guān)責任人的問(wèn)責力度。
二是嚴肅問(wèn)責金融機構違法違規融資行為，對虛構項目、包裝融資項目、監管不力不到位的，問(wèn)責主要負責人和相關(guān)責任人，督促金融機構健全內控、考核和問(wèn)責機制。
三是加強重點(diǎn)督查，堅決查處問(wèn)責違法違規行為。
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