作者：陶文昭
發(fā)表：2003.07.11
來(lái)源：賽迪網(wǎng)專(zhuān)稿
編者按：“工作要搞好，關(guān)鍵看領(lǐng)導”，“領(lǐng)導帶好頭，大家不發(fā)愁”。在老百姓的眼里，領(lǐng)導的重要性是不言而喻的。在電子政務(wù)項目中，領(lǐng)導的作用尤為關(guān)鍵。那么，怎樣做一個(gè)好的帶頭人呢？下文從四個(gè)不同層面出發(fā)，對此進(jìn)行了分析。
政府信息化工作千頭萬(wàn)緒，領(lǐng)導者必須著(zhù)力解決那些全局性、困難的、影響深遠的重大問(wèn)題。
* 確立全局思路
領(lǐng)導首先要對政府信息化做出準確的界定。領(lǐng)導政府信息化，必需首先確定什么樣的政府信息化。政府信息化事實(shí)上存在著(zhù)兩種選擇：一種是狹窄的使用信息技術(shù)作為公共服務(wù)的工具。另一種則是廣義的使用信息技術(shù)改造政府。作為領(lǐng)導者，應當從社會(huì )發(fā)展的全局和政府發(fā)展的大局抉擇電子政務(wù)的模式。當今社會(huì )發(fā)展的大趨勢是邁向信息社會(huì )，政府則要適應社會(huì )發(fā)展的大趨勢進(jìn)行變革。當代的新公共管理運動(dòng)和政府再造運動(dòng)都是著(zhù)眼于政府的制度性的變革。從這個(gè)戰略高度，電子政務(wù)不是指政府簡(jiǎn)單地應用信息技術(shù)，而是信息技術(shù)革命與政府變革的時(shí)代結合。
領(lǐng)導還要確立政府信息化的發(fā)展道路。政府信息化具有失敗的風(fēng)險，作為領(lǐng)導不能回避這種風(fēng)險，同時(shí)又要盡力將風(fēng)險置于可以控制的范圍之內?？刂骑L(fēng)險有幾點(diǎn)需要強調。其一，成功的起點(diǎn)。一般而言，大型的、復雜的項目風(fēng)險較大。而適度的、相對獨立的項目成功的可能性大，即使失敗，也容易控制影響的范圍。因此，信息化的起始階段應該注重成功的可能性，從那些小型但可升級的項目入手，以鼓舞士氣，為比較宏大的項目提供適用的、有價(jià)值的經(jīng)驗教訓。其二，漸進(jìn)的可以升級的道路。起步要小，目標要大。在信息化改造政府的宏偉目標之下，對信息化的項目具體操作上要按照功能性分為若干組成部分，還要按照時(shí)間上分為若干發(fā)展階段。盡量將巨大工程分解為較小的工期短的多個(gè)項目，卻又使這些項目系統地結合起來(lái)。從易到難，逐步升級，可持續發(fā)展。其三，學(xué)習型模式。信息化之中必定出現失誤。失誤并不可怕，問(wèn)題是要從這些小的和方向正確的錯誤中吸取教訓。這要求在政府信息化過(guò)程中建立起能夠試錯、糾錯的學(xué)習型模式。
領(lǐng)導要協(xié)調全局性發(fā)展。這個(gè)協(xié)調包括組織內部各個(gè)部門(mén)、各項工程之間的協(xié)調，還有組織外部的與其他組織的協(xié)調。要使信息化工程能夠不斷升級，要使各個(gè)信息化工程之間能夠整合統一，領(lǐng)導的職責就是對信息化工程統一規劃，并且統一技術(shù)標準。在缺乏統一規劃和統一標準的情況下，機構各部門(mén)往往根據自身的業(yè)務(wù)需求、認識水平和可用經(jīng)費，在信息化建設上各攬一攤，各行其是。尤其是在涉及管理業(yè)務(wù)的各類(lèi)應用系統的開(kāi)發(fā)上，常常從維護自身權力的角度出發(fā)，從平臺選擇、功能設計到數據組織，各自為政，致使部門(mén)之間彼此孤立，形成信息孤島，信息資源難以共享。
* 解決財政支持
政府信息化是需要巨大投入的，在影響政府信息化建設的諸多因素中，財政具有硬約束力。美國經(jīng)濟實(shí)力雄厚，政府在信息化建設投入很多。據估計，美國聯(lián)邦政府從1981年到1998年，在信息技術(shù)應用方面共投入約4000億美元?，F今美國政府部門(mén)每年在信息技術(shù)上的開(kāi)支，約為1200多億美元。即使是這樣，政府信息化仍然感到財政上的捉襟見(jiàn)肘。
解決資金短缺問(wèn)題，要爭取加大財政的投入。信息化雖然能夠提高行政效率，節約行政成本，對政府信息化的投入具有經(jīng)濟上的效益。但是，由于政府提供公共服務(wù)，信息化的成果更多的體現在社會(huì )效益上。而在信息化初期，節約成本也不顯著(zhù)。如果僅僅限于經(jīng)濟角度分析，就不利于信息化進(jìn)程。因此，應該對政府信息化進(jìn)行廣度的財政分析，更多考慮整體的利益，考慮社會(huì )成本和回報。轉變公共財政觀(guān)念，有利于加大對信息化投入的力度。當然，提高資金的利用效率，也是解決資金短缺的措施之一。
解決資金問(wèn)題，需要改革財政撥款制度。政府部門(mén)的財政撥款有兩個(gè)顯著(zhù)特征，一是年度性，以財政年度為撥款的時(shí)間段。二是專(zhuān)用性，財政撥款具體到部門(mén)和項目，專(zhuān)款專(zhuān)用。這兩者有時(shí)對信息化工程形成制約。專(zhuān)款專(zhuān)用使得信息化款項零碎分散，跨部門(mén)的信息化工程款項難以落實(shí)。而年度撥款的方式對于需要跨年度完成的工程也是順利進(jìn)展的潛在危機。那些信息化的大工程周期長(cháng)，可能受到政治周期的影響，以及支持者的注意力的轉移，造成拖延甚至不了了之。解決這個(gè)難題，除了對大工程作適當的系統分解之外，還要進(jìn)行財政撥款制度的改革。比如實(shí)行某些項目的跨年度撥款，確保工程的連續性。又如實(shí)行信息化費用的跨部門(mén)集中使用機制，形成資金使用的規模效應。
解決資金問(wèn)題，需要發(fā)掘新的來(lái)源?？梢赃x擇的方式有：其一，以收費償還投入。一般來(lái)說(shuō)，公共服務(wù)由于其性質(zhì)所決定，是盡量避免收費的。但不排除對某些增值服務(wù)收取適當的費用，比如電子政務(wù)的政府對商務(wù)的G2C項目。由于實(shí)行信息化之后使得客戶(hù)的交易效率大大提高，交易成本大大降低，可以考慮收取獲利用戶(hù)的適當費用償還信息化的早期投入。甚至如同收費高速公路建設中的滾動(dòng)發(fā)展模式一樣，是電子政府建設具有自身的推動(dòng)力。其二，合作投入。發(fā)展與非政府部門(mén)的合作伙伴關(guān)系，包括利用政府外部的人力物力和財力的資源，解決政府的不足。
* 變革組織制度
政府信息化的難點(diǎn)不在于技術(shù)更新，而在于組織創(chuàng )新。對政府信息化領(lǐng)導的成敗主要取決于組織制度的變革。而政府組織的變革使相當困難的。韋伯官僚制的職能部門(mén)是一個(gè)極力反對改革的社會(huì )機構。官僚制確定性的取得是以犧牲創(chuàng )造性為代價(jià)的。但是，正如著(zhù)名領(lǐng)導學(xué)家詹姆斯.伯恩斯（James Burns）指出，職能部門(mén)也有彈性，也可能策動(dòng)改革。大多數公共職能管理部門(mén)都可能潛藏著(zhù)僵化和改革兩種力量。當這些力量在沖突中能保持某種平衡時(shí)，職能部門(mén)的領(lǐng)導潛能最大。領(lǐng)導在組織創(chuàng )新上應該有所作為。
變革組織制度需要改變政府的保守文化氛圍。與私營(yíng)部門(mén)相比較，政府部門(mén)是沉悶保守和按部就班的。政府的管理體制是為了保證政令暢通而制定的，目標是求穩而不是求變，不利于創(chuàng )新。在西方，這成為政府在吸引有創(chuàng )新精神和天賦的人才方面的障礙。在推動(dòng)政府信息化建設過(guò)程之中，領(lǐng)導要注意營(yíng)造創(chuàng )新的文化氛圍，調動(dòng)政府職員的積極性和工作熱情。
信息化組織變革的重要特征是跨組織整合。信息技術(shù)迅速降低了合作的障礙，跨組織合作比過(guò)去更加容易。借助網(wǎng)絡(luò )平臺，政府之間的信息分享和傳輸都有革命性的變化，工作流得以重組。在組織內部，進(jìn)行各個(gè)職能部門(mén)之間的工作整合。而政府對政府的G2G的產(chǎn)生，則是不同組織部門(mén)之間的合作。最大的嘗試是組建虛擬電子政府，在現有的政府機構之外形成電子的影子政府。這些組織的整合和合作，將使政府機構推陳出新。
組織變革涉及到政府服務(wù)模式的轉變。在原有的政府服務(wù)模式之下，即使實(shí)現了全時(shí)服務(wù)即每周7天、每天24小時(shí)的服務(wù)，仍然不能充分展示信息技術(shù)的潛力。最大的問(wèn)題是這些服務(wù)依然是政府為中心，而不是以客戶(hù)為中心，仍然存在著(zhù)制度性的效率低下。要運用信息技術(shù)創(chuàng )造以客戶(hù)為中心的服務(wù)模式，“一站式、不間斷、自助服務(wù)的政府”（one-stop, non-stop, self-service government）將開(kāi)辟公共服務(wù)的新天地。
* 謀劃未來(lái)愿景
政府信息化是不斷發(fā)展的。錫拉丘茲大學(xué)馬克斯維爾學(xué)院馬歇.伯納姆（Matthew Bonham）認為可以分為四個(gè)發(fā)展階段：展示、交互、轉變和轉型階段。展示階段，建立網(wǎng)站，提供一些簡(jiǎn)單的信息如介紹、上班時(shí)間、聯(lián)系電話(huà)等等，也就是將印刷的信息上網(wǎng)而已；交互階段，提供一些常見(jiàn)問(wèn)題的信息資料隨時(shí)服務(wù)客戶(hù)，如服務(wù)指南，表格下載，電子郵件回復等。轉變階段，客戶(hù)可以不受時(shí)間限制完成比較復雜的活動(dòng)，也包括一些自助服務(wù)，但服務(wù)是單向的和常規化的。轉型階段：突破組織邊界，構建無(wú)縫隙政府，公共服務(wù)模式以客戶(hù)為中心代替以機構為中心，虛擬組織可以取代政府。這是政府信息化的最高階段。作為信息化的領(lǐng)導者，不進(jìn)要評估現今所能達到的階段，還要對未來(lái)的發(fā)展階段未雨綢繆。
哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院杰瑞.麥施林（Jerry Mechling）提出政府信息化之中領(lǐng)導者的8個(gè)要點(diǎn)：聚焦信息技術(shù)如何改變工作和公共部門(mén)的戰略；運用信息技術(shù)進(jìn)行戰略性創(chuàng )新而不是簡(jiǎn)單零碎的自動(dòng)化；在執行信息化工程中實(shí)踐最佳效果；為信息技術(shù)的應用改進(jìn)財政和金融支持；保護隱私和安全；構建信息技術(shù)的伙伴關(guān)系刺激經(jīng)濟發(fā)展；應用信息技術(shù)提升機會(huì )平等和社會(huì )健康；籌劃數字民主。這8項之中，前4項是電子政府（e-government），后4項是電子治理（e-governance）。前面4項任務(wù)已經(jīng)浮出水面，領(lǐng)導者如果不能把握這些問(wèn)題就面臨現實(shí)的危險。后4項任務(wù)涉及如經(jīng)濟、社會(huì )和民主的變革，這些對政府治理引起根本性的挑戰。這些問(wèn)題在下一個(gè)十年，需要很好的應對。領(lǐng)導者需要登高望遠，前瞻未來(lái)。
的確，政府信息化的進(jìn)程中，領(lǐng)導者必須應對超越政府自身的一些深層次問(wèn)題。比如運用電子政府提高整個(gè)經(jīng)濟的競爭力問(wèn)題。在全球化時(shí)代，經(jīng)濟競爭力決定國家的命運，政府在提升經(jīng)濟競爭力上具有重大的影響因素。比如電子安全和隱私問(wèn)題，安全和隱私涉及到公民得基本權利，在人權價(jià)值提升的時(shí)代，必須找出尊重個(gè)人權利的辦法，必須使技術(shù)適應于權利，不是權利遷就技術(shù)。比如社會(huì )平等問(wèn)題，信息化之中的數字?zhù)櫆霞觿×嗽械纳鐣?huì )分野，如果社會(huì )中一部分人被排斥在電子政府之外，就意味著(zhù)深刻的社會(huì )危機。再如電子民主問(wèn)題，年輕一代成長(cháng)在信息化之中，他們的成長(cháng)增加對電子政府的需求和期望。隨著(zhù)年輕一代加入政治事務(wù)，隨著(zhù)社會(huì )信息化的深入，民主將面臨著(zhù)歷史的挑戰和時(shí)代的轉變。這種轉變將引導著(zhù)政府的公共服務(wù)的發(fā)展方向，新的電子政務(wù)畢竟要服務(wù)于民主的本質(zhì)。從這些意義上，不能就政府的信息化論政府的信息化，必須放在廣闊的信息時(shí)代轉變加以解讀。能有這樣的胸襟，領(lǐng)導者需要具有政治家的遠見(jiàn)卓識。
作者簡(jiǎn)介: 陶文昭，中國人民大學(xué)副教授，政治學(xué)博士。2000-2002在哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院從事信息技術(shù)公共政策客座研究。
