對古德諾的“政治與行政二分”的再認識 ---兼談對我國“政黨分開(kāi)”的影響學(xué)術(shù)論討 2010-06-26 16:59:56 閱讀28 評論0 字號：大中小
對古德諾的“政治與行政二分”的再認識 ---兼談對我國“政黨分開(kāi)”的影響
劉志遠
內容摘要：古德諾對威爾遜的“政治與行政二分”作了系統的闡述，但由于忽視了政治與行政的協(xié)調，引起各學(xué)派對“政治與行政二分”的批評，本文對古德諾的《政治與行政》重新認識，還原古德諾真正的“政治與行政二分”，并將“政治與行政二分”與我國實(shí)際相結合，運用模型，試圖找出中國化的“政治與行政二分”原則。
關(guān)鍵詞：“政治與行政二分”,黨政分開(kāi),中國化, 模型構建,
一、“政治與行政二分”的思想淵源
最早提出對“行政與政治二分”的可以追溯到德國學(xué)者布隆赤里，他認為：“政治是‘在重大而且帶普遍性的事項’方面的國家活動(dòng)，而另一方面，‘行政管理’則是‘國家在個(gè)別和細微事項方面’的活動(dòng)。因此，政治是政治家的特殊活動(dòng)范圍，而行政管理則是技術(shù)性職員的事情。‘政策如果沒(méi)有行政管理的幫助就將一事無(wú)成’，但行政管理并不因此就是政治。”[1]
布隆赤里認為政治與行政是政府里的兩種不同的功能，它們之間有著(zhù)嚴格的區分。威爾遜受布隆赤里的啟發(fā)，根據美國國內政治發(fā)展現狀，提出了政治與行政二分，并建立一門(mén)相對獨立于政治學(xué)之外的行政學(xué)。在《行政學(xué)研究》中，威爾遜認為行政與政治不同，“行政管理是置身于‘政治’所特有的范圍之外的。行政管理的問(wèn)題并不屬于政治問(wèn)題。雖然行政管理的任務(wù)是由政治加以確定的，但政治卻無(wú)需乎自找麻煩地去直接指揮行政管理機構。” “行政是一切國家所共有的相似性很強的工作，是行動(dòng)中的政府，是政府在執行和操作方面最顯眼的部分，政治是政府在重大而且帶著(zhù)普遍性事項方面的國家活動(dòng)，而行政是政府在個(gè)別、細致而且帶技術(shù)方面的國家活動(dòng)，是合法的、明細而且系統的執行活動(dòng)。”“政治是政治家的特殊活動(dòng)范圍，而行政管理則是技術(shù)性職員的事情。政策如果沒(méi)有行政管理的幫助就將一事無(wú)成，但行政管理并不因此就是政治。[2]顯然，威爾遜認為行政與政治是有分別的，行政不等于政治。“ 政治與行政二分”理論的提出使得行政學(xué)作為一門(mén)獨立的學(xué)科從政治學(xué)中分離出來(lái)。
二、古德諾的政治與行政二分理論
對政治與行政二分原則進(jìn)行比較系統闡發(fā)的當屬古德諾，古德諾對政治與行政的不同進(jìn)行了系統的區分。他認為，所謂政治，是國家意志是表現，也是民意的表現和政策的決定。它是由立法機關(guān)掌握制訂法律和政策以表達國家意志的權力。所謂行政，是國家意志的執行，也是民意的執行和政策的執行。政治是國家意志的表達，行政是國家意志的執行，這是對政治中立法、行政、司法的三分的拋棄，主張國家意志的表達與國家意志的執行分開(kāi)，即政治與行政二分。古德諾提出了國家的功能分為政治與行政，不論人們對國家的主要功能有什么爭論，但有一點(diǎn)是可以肯定的，任何國家都有兩種功能，一是存在于表達國家意志所需要的活動(dòng)之中，二是存在于這一國家意志的執行所需的活動(dòng)之中，即“國家意志的表達功能和國家意志的執行功能，前者謂之政治，后者謂之行政。”[1]
在政治與行政的關(guān)系問(wèn)題上，古德諾認為，政治與行政是對立統一的。首先，從功能上看，政治與行政的關(guān)系是國家意志的表達與執行之間的關(guān)系，或政策的制定與執行之間的關(guān)系；從結構上看，是立法機關(guān)與行政機關(guān)的關(guān)系。政治與行政功能要發(fā)揮作用必須通過(guò)結構上的作用外顯出來(lái)。雖然不同的行政體制中，這兩種功能區分度存在一定的差異，但區分是無(wú)法避免的。“政府的民治程度越低，國家意志的執行功能與表達功能之間的區別也就越小。因為所有的君主制政府都傾向于把政府的各種權力集中在同一個(gè)權力機關(guān)中。同時(shí)，即使在君主制政府中，分工的需要又使在這兩種功能之間做出區分成為不可避免的。”[2]但古德諾認為政治與行政并不是完全分開(kāi)的，政治要對行政保持適度的控制，保持兩者的協(xié)調。“然而，實(shí)際政治的需要卻要求國家意志的表達與執行之間協(xié)調一致……為了在國家意志的表達與執行之間求得這種協(xié)調，就必須或者犧牲掉國家意志的表達機構的獨立性，或者犧牲掉國家意志執行機構的獨立性。要么執行機構必須服從表達機構，要么表達機構必須經(jīng)常受執行機構的控制。”[3]顯然，“民治的政府要求執行機構必須服從表達機構，因為后者理所當然地比執行機構更能夠代表人民。”[4]所以，政治必須對行政保持控制，其控制的合理界限是保證國家意志能夠執行和保證政府的民治性和行政的高效。
三、對政治與行政二分的批判和評價(jià)
（一）各派對政治與行政二分法的批判
相當多的學(xué)者對政治和行政二分提出了質(zhì)疑和批評，以西蒙為代表的行為主義學(xué)派從事實(shí)和價(jià)值劃分的角度來(lái)對其進(jìn)行批評，他認為，從政府的實(shí)際運作來(lái)看，政治與行政不可分。因為在行政中包含著(zhù)某些決策行為的活動(dòng)，在政治與行政中包含著(zhù)事實(shí)與價(jià)值兩種因素，在行政系統中，行政人員在政策執行中有一定的自由裁量權，使得行政具有很大的彈性，因此，行政會(huì )涉及并進(jìn)入到政治領(lǐng)域。“明諾布魯克宣言”被看作是新公共行政學(xué)誕生的標志，宣稱(chēng)行政與政策的制定截然分開(kāi)幾乎不可能。公共政策學(xué)派從政策制定的角度對政治與行政二分也展開(kāi)了批評，認為政治與行政二分忽視了政府對公共政策的實(shí)際影響力，政策制定與執行嚴格區分不現實(shí)。一方面政府在政策制定中占有很大的主動(dòng)性，政府運作的過(guò)程也是政策與評估的過(guò)程；另一方面，政策的制定必須經(jīng)過(guò)一系列的信息搜集、咨詢(xún)、監督和信息反饋等行政環(huán)節。因此，諾頓·朗認為官僚處在政府并且是在主要政策之中，這表明在日常生活中官僚很可能成為我們政策形成的主要來(lái)源。[5]新公共管理學(xué)派對政治與行政二分作了進(jìn)一步的批判，認為公共部門(mén)行政不是孤立的，在制度和政治的相互作用下，與公眾、政治領(lǐng)袖及公務(wù)員之間，有著(zhù)密切的關(guān)系。以上所有的流派對政治與行政二分的批判無(wú)外乎是在政府實(shí)際的運作過(guò)程中，行政不僅擁有較大的自由裁量權，而且日益參與到政策制定的過(guò)程中去，但所有對政治與行政二分的批評并沒(méi)有把其批倒，反過(guò)來(lái)確使得“政治與行政二分”得到了一定的發(fā)展。
古德諾在《政治與行政》一書(shū)中敘述，政治與行政之間的分離和協(xié)調是整本書(shū)的思想核心，政治與行政二分的目的是實(shí)現民主與效率，是為消除政黨分肥制帶來(lái)的人浮于事、貪污腐化，另外文官制度的改革也為政治與行政二分提供了可能性。我們不能片面的只認為政治與行政二分，而忽視政治與行政之間的協(xié)調，割裂其聯(lián)系的批評，批評就無(wú)效力。
（二）對政治與行政二分法的評價(jià)
政治與行政二分的提出是為了解決西方國家政黨分肥制帶來(lái)的弊端以及頻繁的政權更迭造成的政策和管理的不連續，浪費社會(huì )資源使得社會(huì )動(dòng)蕩，行政效率底下等的一系列的問(wèn)題。但是，只談?wù)闻c行政二分，而不看其產(chǎn)生的背景，批判就沒(méi)有意義。眾所周知，政治與行政二分產(chǎn)生于西方社會(huì )，是按照西方模式誕生出來(lái)的，具有很強的工具性和目的性，是被迫之中的選擇，應當肯定其對當時(shí)和后來(lái)具有的深遠影響。古德諾揚棄了傳統的三權分立的思想，對威爾遜的政治與行政二分作了系統的闡述和發(fā)揮，將國家職能分為政治功能和行政功能，這滲透了西方社會(huì )傳統和工業(yè)時(shí)代的價(jià)值訴求---民主與效率。政治表現民主，行政講求效率，這一價(jià)值理念仍然是當今大多數國家追求的目標。正是由于政治與行政各有領(lǐng)域，在多黨政治制度下有利于社會(huì )的穩定，政策的連續；公務(wù)員制度的建立使得行政人員具備了很強的專(zhuān)業(yè)技術(shù)操作能力，這也要求任何執政的政黨不得不提高自己的執政素養。政治與行政的二分也為公共行政學(xué)的產(chǎn)生提供了理論基礎，使行政學(xué)從政治學(xué)中分離出來(lái)并成為一門(mén)相對獨立的學(xué)科，為韋伯的官僚制理論的產(chǎn)生提供了理論支撐。
但是政治與行政二分是以競爭性政黨制為前提的，只有在特定的政治條件下，談?wù)撜闻c行政二分才有意義。當然不能只孤立的看待政治與行政二分，而忽視政治與行政二分中關(guān)于政治與行政的協(xié)調，會(huì )造成一定的消極影響。因此，理論應用于實(shí)踐之中有待進(jìn)一步檢驗，這要求我們結合本國國情，使得政治與行政二分本國化，切勿盲目照搬。
四、我國的“黨政分開(kāi)”與“政治與行政二分”
（一）我國的“黨政分開(kāi)”與“政治與行政二分”
從我國憲法來(lái)看，人民代表大會(huì )制度是我國的政體，并是我國最高權力機關(guān)，由其產(chǎn)生“一府兩院”，其基本特征體現了政治與行政的分離。從憲法中“中華人民共和國的一切權力屬于人民”，人民通過(guò)“全國人民代表大會(huì )和地方各級人民代表大會(huì )”行使國家權力，“ 全國人民代表大會(huì )和全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )行使國家立法權”，各級人民代表大會(huì )決定相應級別的重大決策事宜、包括選舉國家機關(guān)的領(lǐng)導人這些基本規定看，在管理職能落實(shí)到實(shí)際操作的運行機制中，依照“依法治國”理念的指導，這與韋伯強調行政機構以法理權威為基礎，一切遵照非人格化辦事是同一個(gè)意思，體現了政治與行政的功能分離。李習彬認為：“政治與行政二分”描述了社會(huì )總體治理中存在著(zhù)兩個(gè)系統: 一個(gè)是由公民直接或通過(guò)其代表進(jìn)行民主決策并向政府授權的政治系統，一個(gè)是執行上述民主決策的上級指揮下級、自上而下授權的行政系統；公民既是政治系統向政府授權的始端 (權力之源) ，同時(shí)又是行政管理與服務(wù)的最終對象(行政系統的末端)，兩個(gè)系統首尾相接，形成閉合的權力系統；以“政治與行政二分”的整體框架為基礎，執政黨和國家公共權力機構都由明確劃分、獨立運作的兩個(gè)系統——政治系統與行政系統組成，都實(shí)行民主集中制——政治系統以民主制為基礎，行政系統以集中制為基礎，這種雙重“政治與行政二分”、雙重民主集中制架構，是社會(huì )主義國家有可能建設成比西方資本主義國家更高政治文明的體制基礎。[6]
政治與行政二分即強調功能性的分離，又強調結構性的分離，功能的發(fā)揮必須依靠結構的作用外顯，而我國黨政分開(kāi)更強調的是政治與行政的功能性的分離，是一個(gè)政治職能的分化。我國的黨政問(wèn)題實(shí)際上就是黨與政府的關(guān)系問(wèn)題。我國實(shí)行的是一黨領(lǐng)導下的多黨合作制，而非西方的競爭性多黨制，這一政治上的特征決定了我國政治與其他領(lǐng)域的關(guān)系，也說(shuō)明了政治在無(wú)形之中控制著(zhù)行政，從而使政策能夠順利貫徹下去，在一定程度上保持了中央對地方的控制。在我國談?wù)闻c行政二分并不是要拋棄黨的領(lǐng)導，相反，我們要堅持在黨的領(lǐng)導的前提下進(jìn)行政治與行政二分，保持行政的相對獨立。行政機關(guān)的這種相對獨立自主性一方面要求我們要處理好行政機關(guān)與其環(huán)境特別是執政黨的關(guān)系，另一方面也要處理好行政機關(guān)與立法及司法機關(guān)的關(guān)系。通過(guò)行政機關(guān)的相對獨立自主，有利于改變其從屬與依附地位，充分發(fā)揮其潛能。[7]
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[1] 伍德羅·威爾遜. 行政學(xué)之研究[J].國外政治學(xué),1987(6).
[2] 伍德羅· 威爾遜: 《行政研究》 , 載美國《政治科學(xué)季刊》1887 年6 月號。
