【提 要】委派制在試點(diǎn)過(guò)程中取得了顯著(zhù)的成效，為此許多大型集團人員管理體制改革也開(kāi)始紛紛效仿。通信集團也朝這一方向穩步改革，已經(jīng)實(shí)現了省對市收支兩條線(xiàn)管理和市對縣財務(wù)集中核算。為此，我們考慮：如果能進(jìn)一步深入改革，分層級委派會(huì )計人員，將無(wú)疑對集團財務(wù)管理工作起到積極的作用。但是這一構想模式的推行也存在很多方面的阻力，必須與相關(guān)配套措施同步進(jìn)行。
【主題詞】 通信集團 內部會(huì )計委派制
一、會(huì )計委派制的產(chǎn)生背景和委派形式
會(huì )計委派制度來(lái)源于基層實(shí)踐，是我國改革和當前經(jīng)濟生活的客觀(guān)要求。
在新舊經(jīng)濟體制轉軌時(shí)期，由于新的體制尚未完全建立，與主義市場(chǎng)經(jīng)濟相適應的體系尚不完備，社會(huì )監督體系尚不健全，必然會(huì )在社會(huì )經(jīng)濟生活中出現一些亟待解決的。如一些行政事業(yè)單位由于內部控制制度和監督機制不健全，導致預算內、外資金管理失控，賬外設賬、私設"小金庫"；一些單位領(lǐng)導人干擾會(huì )計人員依法履行職權，授意、指使、強令篡改會(huì )計數據，轉移國家資產(chǎn)，偷逃稅收，甚至貪污賄賂，侵吞公款；會(huì )計人員"站得住的頂不住，頂得住的站不住"的現象仍然存在等。這些問(wèn)題產(chǎn)生的原因很多，但監督機制不健全，尤其是現行會(huì )計人員管理體制下單位會(huì )計監督難以發(fā)揮有效作用是其重要原因之一。為此，財政部門(mén)在全國范圍內進(jìn)行會(huì )計人員管理體制改革，即實(shí)行會(huì )計委派制，將會(huì )計人員從基層單位獨立出來(lái)，由財政部門(mén)進(jìn)行直接委派，使會(huì )計人員擺脫依附地位，更好地行使會(huì )計監督職能，達到保證會(huì )計信息真實(shí)準確，維護社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟秩序的目的。
為此，財政部、監察部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于試行會(huì )計委派制度工作的意見(jiàn)》，"根據會(huì )計監管要求和會(huì )計業(yè)務(wù)量選擇適當的委派形式。"也就是說(shuō)會(huì )計委派制的實(shí)現形式不是一種模式，而是多種多樣的。從各地的試點(diǎn)情況看，歸納起來(lái)主要有以下幾種形式：
一是對行政事業(yè)單位實(shí)行委派，一般由政府主要領(lǐng)導親自?huà)鞄?，財政部門(mén)負責具體實(shí)施，以加強預算外收入管理為目的；
二是對行政事業(yè)單位實(shí)行會(huì )計集中核算，即一般為在財政部門(mén)設立的行政事業(yè)單位財務(wù)會(huì )計核算中心，在保持實(shí)行集中核算單位資金使用權和財務(wù)自主權不變的前提下，不再設立會(huì )計機構，不再配備會(huì )計人員，取消各單位的銀行賬號，由財政部門(mén)統管會(huì )計人員、資金結算和會(huì )計核算工作，實(shí)行"集中核算，分戶(hù)管理"，融會(huì )計服務(wù)與監督管理為一體；
三是向國有企業(yè)委派財務(wù)總監；
四是向中小型國有企業(yè)委派財務(wù)主管，實(shí)行集中統一管理；
五是鄉鎮企業(yè)和村級單位實(shí)行財務(wù)統管。
六是合資企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)和個(gè)體工商戶(hù)需要配備會(huì )計或委托代理記賬的，統一由注冊會(huì )計師協(xié)會(huì )或經(jīng)財政部門(mén)批準的其他中介機構承辦。
七是對財政撥款的基建項目實(shí)行項目會(huì )計委派。
這些管理模式對在市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，為更好地貫徹執行《會(huì )計法》，深化會(huì )計人員管理體制的改革，完善監督制約機制，促進(jìn)黨風(fēng)和廉政建設，促進(jìn)社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟健康起到了積極作用。
二、通信集團內部會(huì )計委派制的模式構想
目前，許多大型企業(yè)集團參照各地試點(diǎn)會(huì )計委派制的做法，在集團內部試行會(huì )計人員委派制，向下屬企業(yè)或子公司委派會(huì )計人員，對被委派會(huì )計人員的行政關(guān)系、人事檔案、工資福利等進(jìn)行統一管理，并實(shí)行工資、獎金與工作成績(jì)和考核結果掛鉤的辦法。通信集團企業(yè)會(huì )計人員管理體制改革步伐也開(kāi)始向這一方向邁進(jìn)，目前已經(jīng)實(shí)現了省對市收支兩條線(xiàn)管理和市對縣財務(wù)集中核算。為此，我們也在思考：通信集團企業(yè)在全國范圍涉及面較廣，為確保集團整體目標的實(shí)現、進(jìn)一步加強集團內部財務(wù)管理，是否可以考慮在收支兩條線(xiàn)管理和集中核算的基礎上，在集團內部實(shí)行會(huì )計人員委派制。
按照財政部門(mén)試行的會(huì )計委派制的做法，會(huì )計委派按照人員隸屬關(guān)系分為就地委派和異地委派。就地委派是指委派會(huì )計人員原來(lái)的工作單位不變，隸屬關(guān)系不變，其工資、福利、獎金等先由企業(yè)交給上級單位，在由上級單位對委派會(huì )計考核后由上級單位直接發(fā)給。異地委派是指被委派的會(huì )計人員不屬原單位而直接由上級單位指派到其下屬某單位任職。參照其做法，我們考慮采用以下模式：
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1.組織結構框架：在集團公司之下每一層級的公司財務(wù)部均獨立于被委派單位，該層級委派的行政關(guān)系隸屬于上級公司，被委派單位財務(wù)部門(mén)相當于上級公司的派出機構，與被委派單位處于同一層級，他們之間的關(guān)系是協(xié)作監督關(guān)系。財務(wù)部門(mén)有義務(wù)根據掌握的資料，對被委派單位的經(jīng)營(yíng)決策提出合理化建議，但是無(wú)權干涉該公司的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權。每一層級的財務(wù)部門(mén)除受上級公司行政領(lǐng)導外，在業(yè)務(wù)上同時(shí)接受上級財務(wù)機構的督導。
2.人員委派方式：地方財務(wù)人員專(zhuān)業(yè)水平有了很大提高，考慮到充分利用集團現有內部人員資源和充分發(fā)揮委派會(huì )計人員的作用，參照財政部門(mén)的做法，采取整體人員層層委派形式，即省公司財務(wù)人員全部由集團公司委派，人員來(lái)源于原省公司財務(wù)部；省公司再以自身名義向地市公司委派會(huì )計人員，人員來(lái)源于原地市公司財務(wù)部；地市公司為督促所轄范圍內縣市公司的運作，可以繼續向下委派會(huì )計。為避免原地會(huì )計委派所導致的換湯不換藥現象，每一層級財務(wù)部門(mén)一般會(huì )計人員就地工作，中高層領(lǐng)導在委派公司所轄公司間進(jìn)行定期交流。今后各層級財務(wù)部門(mén)有人員變動(dòng)或短缺需求的話(huà)，可由其行政直屬公司或由其行政直屬公司委托下屬公司進(jìn)行招聘，以便于一般人員的工作流動(dòng)。
三、實(shí)行集團內部會(huì )計委派制的利弊
采用上述構想模式，可以發(fā)揮會(huì )計委派制的許多優(yōu)點(diǎn)，同時(shí)避免很多財政部門(mén)會(huì )計委派制所無(wú)法避免的難題。
1.可以在一定程度上防止會(huì )計信息失真。實(shí)行內部會(huì )計人員委派制可以在一定程度上防止虛假的會(huì )計信息，能夠實(shí)現單位行政領(lǐng)導權與會(huì )計監督權的分離和制約，改變"領(lǐng)導定調子，會(huì )計填數字"的現象，保障會(huì )計人員依法行使職權，提高會(huì )計信息質(zhì)量，確保集團整體利益的實(shí)現。
2.能夠有效地擺脫會(huì )計人員與單位之間的依附關(guān)系，使會(huì )計人員的工作相對獨立。會(huì )計作為一種管理活動(dòng)直接依附于企業(yè)，會(huì )計人員作為企業(yè)的一員，與企業(yè)存在著(zhù)利益和職業(yè)上的依附關(guān)系，這勢必造成會(huì )計監督的不力，而會(huì )計委派制會(huì )消除會(huì )計人員與企業(yè)在利益上的共同關(guān)系，能夠獨立地工作，能夠依法大膽地抵制企業(yè)的不合法行為，使會(huì )計工作進(jìn)入一個(gè)良性的循環(huán)。同時(shí)，被委派會(huì )計人員利用會(huì )計信息為單位領(lǐng)導提供預測和決策依據，參與各項經(jīng)濟管理活動(dòng)，真正起到參謀助手的作用，促進(jìn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理水平的提高。
3.有利于對資金進(jìn)行全過(guò)程的監督和管理。集中核算解決了資金收付環(huán)節的控制，從源頭上控制了資金的使用方向。但是如何保證對使用資金數額較大的單位和項目，真實(shí)、準確地了解資金需求，參與預算編制的全過(guò)程，以及對資金到位后的日常管理和監控問(wèn)題，僅依靠集中核算還不能完全解決。通過(guò)對這些單位實(shí)行會(huì )計委派和項目會(huì )計委派，一是可以使會(huì )計監督深入到預算編制的各環(huán)節，具體參與和了解預算編制及用款情況，從根本上提高企業(yè)預算的性和準確性。二是實(shí)行會(huì )計委派后，委派的會(huì )計人員可以加強對預算單位日常的財務(wù)管理，提高資金的使用效率。
4.能夠強化企業(yè)內部監督機制，在一定程度上減少資金使用的隨意性。由于單位會(huì )計人員是上級公司委派的，其行政關(guān)系、待遇不受所在工作單位的制約和，在較大程度上，可以獨立行使 《會(huì )計法》賦予的監督職權。加之上級公司對其工作業(yè)績(jì)要進(jìn)行考核，被委派公司財務(wù)收支若有違反財經(jīng)紀律，被委派的會(huì )計人員負有直接責任。這樣就促使會(huì )計對違反財經(jīng)紀律的財務(wù)收支不予受理，不會(huì )唯命是從，從而減少資金使用的隨意性。
5.可以在很大程度上防止發(fā)生會(huì )計人員被架空或會(huì )計人員與企業(yè)領(lǐng)導的聯(lián)合腐敗現象。由于被委派的對象是一個(gè)完整的財務(wù)班子，這樣可以發(fā)揮全體會(huì )計人員的作用，避免只委派財務(wù)領(lǐng)導而產(chǎn)生的勢單力薄、被架空等問(wèn)題，同時(shí)，被委派的會(huì )計人員還可以相互監督，協(xié)調配合更好，可以防止與企業(yè)領(lǐng)導的聯(lián)合腐敗。這一點(diǎn)是財政部門(mén)委派會(huì )計人員最容易發(fā)生、也比較難克服的情況。
6. 可以很好地解決委派人員的工資福利。在財政部門(mén)人員委派制下，委派的會(huì )計人員有行政類(lèi)的，有事業(yè)類(lèi)的，有類(lèi)的，如果委派會(huì )計人員工資按原所在單位標準執行，那么會(huì )造成工資參差不齊。如果統一按會(huì )計局的事業(yè)單位工資兌現，那么對于效益較好的公司的會(huì )計人員或諸如公、檢、法等有特殊崗位津貼的會(huì )計人員來(lái)說(shuō)，工資明顯減少，他們將不會(huì )參與會(huì )計委派。而集團內部上述會(huì )計人員委派制下，地市公司、縣市公司級財務(wù)部門(mén)處同一省市范圍內，本來(lái)工資福利待遇相差無(wú)幾，實(shí)行委派制后可以做到完全相同而不其工作積極性和主動(dòng)性。省公司一般工作人員就地工作，工資福利待遇在原有基礎上，綜合考慮地區差別、當地消費水平等因素后，亦比較容易核定。該層級中高層領(lǐng)導在不同省公司之間交流，工資福利待遇受各方面因素影響差異較大，如果核定不當會(huì )影響其參與委派的積極性。但畢竟這一層級人員數目有限，可參照保險證券業(yè)做法來(lái)解決。
但是，會(huì )計委派制的推行也存在著(zhù)一定的阻力：
1.一些配套措施尚不健全。 違反財經(jīng)法紀，會(huì )計秩序混亂，會(huì )計信息失真等問(wèn)題，只是事物的現象，其本質(zhì)是企業(yè)內部控制制度失效。而導致企業(yè)內部控制制度失效的更深層次的原因是國有企業(yè)產(chǎn)權不清所導致的嚴重的代理問(wèn)題。要加強企業(yè)會(huì )計控制，前提是使建立健全內部控制成為企業(yè)管理者的內在要求，這一措施應與一些相關(guān)措施配套進(jìn)行，如健全和有效執行原始記錄管理制度、會(huì )計賬務(wù)處理程序制度、內部牽制制度、財務(wù)收支審批制度、成本核算制度和內部審計制度等。單獨改革會(huì )計人員的管理體制，會(huì )流于形式，是不足取的。
2.相關(guān)法制尚不健全。委派到企業(yè)中去的會(huì )計與企業(yè)各部門(mén)之間其實(shí)是處于一種信息不對稱(chēng)的地位；作為會(huì )計，它可以保證采用的會(huì )計程序和的標準化、合法化，但很難判斷作為入帳依據的原始憑證的真實(shí)性。處于信息優(yōu)勢地位的其他部門(mén)，完全可以為達到自己的目的而偽造虛假的原始憑證，而會(huì )計人員據此做出的帳不可能是真實(shí)可靠的。與制度的不健全為偽造原始憑證提供了機會(huì )，使會(huì )計委派制預定目標的實(shí)現存在一定的難度。
3.人員流動(dòng)帶來(lái)的一些相關(guān)問(wèn)題。由于中高層會(huì )計領(lǐng)導人員的定期交流，便相應地帶來(lái)了一系列如住房、子女上學(xué)、家屬就業(yè)等問(wèn)題。
四、實(shí)行集團內部會(huì )計委派制需做好的配套工作
會(huì )計委派制是會(huì )計人員管理體制的一項重大改革，是一項涉及面廣、影響大的系統工程，它的推行必須與相關(guān)的配套措施同時(shí)進(jìn)行。
1.進(jìn)一步完善內部控制制度。內部控制制度是提高企業(yè)管理水平的重要手段，是企業(yè)各項措施得以落實(shí)的制度保障，是企業(yè)財務(wù)運作的堅實(shí)基礎。為此，我們必須盡力完善企業(yè)內部控制制度，正確理解內控與管理的關(guān)系，進(jìn)一步認識并高度重視內控在管理活動(dòng)中的重要地位，在企業(yè)中大力提倡和營(yíng)造一種"控制文化"。一方面高級管理層負責促進(jìn)在道德和完整性方面的高標準，向各級人員強調和說(shuō)明內控的重要性。另一方面企業(yè)中的所有員工都需要理解他們在內控程序中的作用，并在程序中充分發(fā)揮他們的作用。同時(shí)，加強單位負責人的自覺(jué)控制意識，在制定內部控制有關(guān)規定時(shí)，同樣要明確單位負責人應負的責任。今后只有這樣，才能使企業(yè)由上而下共同執行內部控制的要求，從而推動(dòng)企業(yè)內部控制制度的健康。
2.進(jìn)一步加強預算管理。盡管委派會(huì )計在預算的編制和執行中能起到很重要的作用，但是，的預算管理工作仍需要進(jìn)一步予以完善，以利于委派會(huì )計工作的開(kāi)展。
a.確定企業(yè)的預算標準。目前，已經(jīng)實(shí)現了市對縣財務(wù)集中核算，為部門(mén)預算奠定了一定的基礎，使預算制定的基礎數據更加合理可靠，但是由于集團公司尚沒(méi)有一套完整的定額預算標準，使得預算的制定缺乏可以依賴(lài)的統一標準，預算可靠性大打折扣。同時(shí)，有可能造成各部門(mén)預算的不公平，在一定程度上影響部門(mén)的積極性。
b.硬化的"預算約束"。預算一般在年初制定，不排除年中會(huì )有特殊情況的發(fā)生，這也給一些部門(mén)造成可乘之機，極力強調客觀(guān)原因以要求上級單位給予預算調整。預算的嚴肅性被破壞，預算因為各種主客觀(guān)原因會(huì )被相應調整，使得預算制度的約束力軟化。為了保證預算的順利執行和預算制度的嚴肅性，有必要調整預算的編制方式，改現有的定期預算為滾動(dòng)預算。
c.加強企業(yè)預算的全面管理。全面預算管理作為一種戰略管理，不是為目的而準備的工具，不是單純的財務(wù)預算，也不僅僅是控制支出的工具。全面預算是一種集成管理，它不同于傳統的按專(zhuān)業(yè)劃分的板塊管理，其核心職能在于對企業(yè)的業(yè)務(wù)流、資金流、信息流和人力資源進(jìn)行全面整合。針對的預算現狀，有必要進(jìn)一步完善全面預算管理體系。
3.加強對委派會(huì )計的相關(guān)考核制度。
為保證會(huì )計委派制目標的實(shí)現，必須加強對委派會(huì )計的后期管理工作。
一是要建立定期培訓制度，不斷提高業(yè)務(wù)素質(zhì)。
二是要建立定期考核制度，對委派的會(huì )計人員進(jìn)行考核是建立高素質(zhì)會(huì )計隊伍的有效措施，每年由上級公司對委派會(huì )計人員進(jìn)行一次"德、能、勤、績(jì)"四方面的考核，進(jìn)行一次執行法規法紀、廉潔勤政和業(yè)務(wù)水平的考核，建立業(yè)務(wù)考核檔案，作為其被任用、晉升的依據之一。
三是建立獎懲制度和崗位責任制，規范委派會(huì )計人員的工作行為，使其較好完成本職工作，如有違反規定，給單位或集體造成損失的，視情節給予財經(jīng)紀律處分或解除委派。
四是建立對委派會(huì )計人員的定期審計制度，發(fā)現及時(shí)解決。
五是建立委派會(huì )計的日常管理制度。嚴加強對委派會(huì )計跟蹤管理，強化服務(wù)意識，強化監督職能，防止以權謀私，防止裙帶關(guān)系。
六是建立保障制度，加強對委派會(huì )計人員的保護。
七是建立委派會(huì )計人員的定期輪換制度、述職制度和監督制度等，以加強對委派會(huì )計人員的管理。
4. 進(jìn)一步健全激勵機制，營(yíng)造有利于開(kāi)展預算管理的環(huán)境。預算管理應該是人本化管理，要保證預算的執行，必須充分發(fā)揮預算管理的人格化。在企業(yè)實(shí)施預算管理時(shí)，不僅僅是引導員工積極參與編制預算、實(shí)施預算，還要營(yíng)造一個(gè)激勵員工參與預算、實(shí)施預算的環(huán)境。有了這樣一個(gè)環(huán)境，我們才會(huì )更好地激勵員工主動(dòng)地參與預算、執行預算。所以，必須建立健全激勵機制，不僅要考慮對員工精神上的激勵，也要考慮物質(zhì)上的激勵，不僅要有近期的激勵，還要有遠期的激勵，激發(fā)員工的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng )造性。
5.盡力解決委派會(huì )計人員，主要是領(lǐng)導人員的后顧之憂(yōu)。由于各層級中高層領(lǐng)導需要定期交流，必然面臨顧業(yè)撇家的現實(shí)困難。為給其營(yíng)造良好的工作環(huán)境，根據目前很多大型集團公司的做法，應該給予其適當的補償。
書(shū)目：
1. 《實(shí)行會(huì )計人員委派制的意見(jiàn)》 胡建華、鄭秀琴 《北京財會(huì )》1999年第5期
2. 《企業(yè)集團內部實(shí)行財務(wù)總監委派制幾個(gè)問(wèn)題之我見(jiàn)》 王錄 2001--1《財務(wù)與會(huì )計》
3. 《淺談會(huì )計委派工作應注意的問(wèn)題》 郭奕宏 2000《鞍山財會(huì )》
4. 《淺談集團內部會(huì )計委派制的運作》 魏永宏 2000．4《管理世界》
5. 《會(huì )計委派制利弊談》 袁曉勇
6. 《會(huì )計委派應著(zhù)力解決三大難題》 梁漢江、鐘新年 1998第7期《財會(huì )月刊》
7. 《對于試行會(huì )計委派制度若干問(wèn)題的認識》 馮衛東、胡興國 2001-05《財務(wù)與會(huì )計》
8. 《對企業(yè)會(huì )計委派的幾點(diǎn)思考》 白華、吳春 2001-05《財務(wù)與會(huì )計》
9. 《優(yōu)化企業(yè)內部控制環(huán)境的對策》 陸燕 2002-03《財務(wù)與會(huì )計》
10.《如何解讀全面預算管理》 潘愛(ài)香等 2002-08《財務(wù)與會(huì )計》
11.《淺談企業(yè)預算控制的完善》 黃旭 2002-09《財務(wù)與會(huì )計》
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