編者按：7月21日，我市第九期黨外中青年干部培訓班在西安社會(huì )主義學(xué)院圓滿(mǎn)結業(yè)，42名黨外優(yōu)秀中青年干部在這里學(xué)習培訓，來(lái)聽(tīng)聽(tīng)他們學(xué)習培訓的感想和收獲。今天刊載學(xué)員劉潔的學(xué)習調研報告。
劉潔
市民進(jìn)常委，直屬工委副主任，婦女兒童專(zhuān)委會(huì )主任
我市城中村改造已推進(jìn)十余年，隨著(zhù)改造工作的推進(jìn)以及國家金融等宏觀(guān)政策的變化，現有的城中村改造模式已經(jīng)難以不適應我市實(shí)際。經(jīng)過(guò)本次黨外中青年干部培訓班一個(gè)多月的學(xué)習實(shí)踐，結合自已學(xué)習的體會(huì )及外地的經(jīng)驗，就我市城中村改造工作進(jìn)行了深入思考，現將有關(guān)情況總結如下。
我市城中村改造基本情況
（一）歷史沿革
我市城中村改造工作始于2002年，至今經(jīng)歷了三個(gè)階段。第一階段，2002至2005年為“自我改造、自我建設、自我發(fā)展”階段，范圍主要在二環(huán)以?xún)?；第二階段，2005至2014年，為“政府主導，市場(chǎng)運作”階段，范圍擴大到三環(huán)內及三環(huán)周邊及各開(kāi)發(fā)區為重點(diǎn)；第三階段，2015年至今，為“政府投資為主，市場(chǎng)運作為輔”階段，范圍覆蓋全市。
（二）工作進(jìn)展
截至目前，全市三環(huán)內及周邊已完成222個(gè)城中村涉及約38.77萬(wàn)人的整村房屋拆除工作，其中164個(gè)城中村約29.99萬(wàn)人已回遷入住。
經(jīng)摸底，在我市城市總體規劃范圍內（不包括西咸新區）還有231個(gè)城中村尚未改造，其中三環(huán)內及周邊和城市重點(diǎn)區域還有142個(gè)未改造的城中村（三環(huán)以?xún)燃爸苓?29個(gè)，其他重點(diǎn)區域13個(gè)）。
（三）融資情況
我市的城中村改造工作在堅持“政府主導、市場(chǎng)運作”和“整村拆除、安置先行、有形無(wú)形并重”的原則下，從2014年開(kāi)始，牢牢抓住國家加快棚戶(hù)區（城中村）改造步伐的有利時(shí)機，及時(shí)提出“以政府投資為主，市場(chǎng)投資為輔”的新的融資思路。自2015年以來(lái)，先后向國開(kāi)行、農發(fā)行申請政策性貸款共計151個(gè)項目。
（四）主要問(wèn)題
一是改造規劃定位不高。2015年前，由于改造村土地資源有限，財政資金不足，“市場(chǎng)運作”模式的資金來(lái)源單一，開(kāi)發(fā)商為求項目盈虧平衡，普遍存在向容積率要效益的現象，致使改造規劃定位不高，特別是二環(huán)內的城中村，改造用地本就嚴重不足，加之受房屋征收成本不斷攀升的影響，改造成本不斷加大，致使部分項目出現了建筑密度容積率偏高、形式單一的現象，部分項目甚至存在公共配套設施缺失的問(wèn)題。
二是回遷安置超期問(wèn)題亟待解決。2013年央視曝光西安“橄欖灣”事件后，我市的商品房銷(xiāo)售不斷規范，違規售房得到了有效遏制，加之受房地產(chǎn)市場(chǎng)低迷的影響，致使部分投資企業(yè)出現資金鏈斷裂現象，造成部分項目回遷安置嚴重超期。2017年初，全市共有39個(gè)項目存在回遷安置超期。對此，我市采取市區聯(lián)手、部門(mén)配合的方式，通過(guò)多渠道融資、向安置項目借資、清退僵死企業(yè)等手段，加快了安置樓建設速度，解決了項目遺留問(wèn)題。目前，已有7個(gè)項目的群眾回遷入住，15個(gè)項目安置房正在有序建設，17個(gè)項目安置房已重新啟動(dòng)建設。
三是“改造困難村”難以啟動(dòng)。我市三環(huán)內及周邊和城市重點(diǎn)區域尚有142個(gè)城中村還未改造，多數為遺留下來(lái)的“改造困難村”。如未央區漢城遺址范圍內還有50多個(gè)城中村，項目只能拆、不能建，改造用地無(wú)法落實(shí)。蓮湖區還有7個(gè)未改造的城中村，其中4個(gè)村位于漢城遺址區，3個(gè)改造用地嚴重不足，無(wú)法自求平衡。隨著(zhù)我市強化對項目容積率的管控力度，特別是“中優(yōu)戰略”的實(shí)施，隋唐城墻遺址范圍內及周邊的城中村，客觀(guān)上受容積率的限制，現狀建筑量大于規劃建筑量，無(wú)法實(shí)現資金平衡，致使“改造困難村”改造工作難以啟動(dòng)。
四是城中村改造房屋征收難度和成本不斷加大。長(cháng)期以來(lái)，由于管理不到位，城中村的亂搭亂建、違法建設問(wèn)題嚴重。在房屋征收時(shí)，各區為較快完成房屋征收任務(wù)，部分區不斷提高房屋征收補償標準，致使水漲船高，甚至在同一開(kāi)發(fā)區存在多種補償方式和標準，造成全市的房屋征收補償標準不一，并不斷提升，致使房屋征收難度和改造成本不斷加大。
五是改造項目審批手續相對滯后。由于城中村改造項目與普通商品房項目相比多了房屋征收補償、集體土地轉性（土地報批或確權）、農民轉居民、村莊變社區、清產(chǎn)核資、股份量化等多個(gè)環(huán)節，加之土地確權的方式調整，土地轉性工作須按法定的征用、轉用程序報批，還有土地轉用指標嚴重不足，市級又沒(méi)有審批權限，致使改造項目普遍存在審批手續相對滯后的問(wèn)題。
武漢市城中村改造的基本做法
（一）整體思路及改造模式
武漢市將三環(huán)內及相鄰重點(diǎn)區域的城中村納入改造范圍，全市共需改造的城中村156個(gè)，改造內容為“六改一建”，即“經(jīng)濟組織改制”、“戶(hù)籍改登”、“村改居”、“福利改保障”、“土地改性”、“村灣改造”、“建設文明社區”。至2018年5月，共完成121個(gè)村的改造工作，尚未改造的城中村35個(gè)。
武漢市的城中村改造工作經(jīng)歷了兩個(gè)階段，第一個(gè)階段為采取“自主改造，毛地出讓”的模式，完成改造91個(gè)；第二個(gè)階段采取“統征儲備”的模式，完成改造30個(gè)。
（二）領(lǐng)導體制和工作機制
武漢市將城中村改造統一納入全市“三舊”改造范圍，建立了以“三舊”改造工作領(lǐng)導小組為領(lǐng)導，“三舊”改造工作辦公室負責日常事務(wù)，相關(guān)部門(mén)各負其責，相互配合的領(lǐng)導體制。建立了績(jì)效目標考評制度、聯(lián)席會(huì )議制度、高效審批制度、融資服務(wù)制度和通報督辦制度等工作機制。
（三）用地分類(lèi)和補償標準
武漢市將改造村的現有土地劃分為還建用地、產(chǎn)業(yè)用地、開(kāi)發(fā)用地、控制用地、儲備用地五類(lèi)。還建用地是指經(jīng)過(guò)改建、整治后保留的住宅用地和拆除舊村灣后建設新居住區的用地；產(chǎn)業(yè)用地是村民發(fā)展經(jīng)濟用地，產(chǎn)業(yè)用地不足的在還建或開(kāi)發(fā)用地中復合利用；開(kāi)發(fā)用地是指為補償建設還建房投入，在村灣改造騰退土地和其它剩余土地中拿出一定比例的土地，用于商品房開(kāi)發(fā)建設；控制用地是指為城市道路、軌道交通、園林、教育、公交場(chǎng)站等配套建設所預留的用地；儲備用地是指留足上面用地之后的剩余土地，納入統征儲備。根據改造村土地資源的多少，按照“一村一策”的原則，實(shí)行住宅房屋按照每人不超過(guò)75平方米的標準還建，對人均實(shí)有房屋面積不足50平方米的，按照50平方米的標準補足，對孤寡老人或有特殊困難的一人戶(hù)，按照不超過(guò)90平方米的標準還建。發(fā)展經(jīng)濟用房按照每個(gè)勞動(dòng)力不超過(guò)160平方米的標準配建，實(shí)行“統一經(jīng)營(yíng)，按股分紅”的運營(yíng)管理模式。
（四）政策支持和思路調整
武漢市城中村改造的政策支持可以分為三個(gè)方面。一是供地支持，即安置用地按照協(xié)議出讓的方式供給；二是財力支持，即 每年安排一定的財政資金用于城中村改造，2017年，安排財政專(zhuān)項資金28億元；三是稅費支持，對納入城中村改造的項目，免征城市基礎設施配套費等政府性基金，回遷安置房屋，免征營(yíng)業(yè)稅（增值稅）；減免購買(mǎi)安置住房個(gè)人涉及的契稅及個(gè)人所得稅。
武漢市總結多年改造的經(jīng)驗教訓，針對35個(gè)尚末改造城中村的特點(diǎn)，提出了“四個(gè)轉變”，即由單村獨立改造向多村整體改造轉變；由自主改造向統征儲備轉變；由整村拆除向局部“微改造”轉變；由單純集體土地改造向集體國有土地整合改造轉變。
武漢市在創(chuàng )新改造思路的基礎上，開(kāi)始進(jìn)行思路調整，重點(diǎn)開(kāi)展了三項政策研究工作：一是城中村改造統征儲備方式政策研究。擬制定出臺《關(guān)于加快推進(jìn)全市城中村統征儲備改造工作的意見(jiàn)》，對全市尚未改造的城中村采取統征儲備模式實(shí)施改造，并明確改造原則、改造流程、改造政策、完成標準、完成時(shí)限。二是開(kāi)展以“微改造”方式推進(jìn)城中村改造的工作研究。對于位于基本生態(tài)控制線(xiàn)范圍內的綠中村、景中村，視改造條件采取統征儲備與綜合整治相結合的方式，實(shí)施“微改造”，采取騰退、整治、功能置換等方式進(jìn)行改造，以提升改造品質(zhì)，留住鄉愁。三是城中村還建房不動(dòng)產(chǎn)登記政策研究。擬制定出臺《關(guān)于武漢市城中村還建房不動(dòng)產(chǎn)登記工作的實(shí)施細則》，規范城中村還建房建設，解決還建房辦證難的歷史遺留問(wèn)題。
加快城中村改造的建議
針對我市城中村改造存在問(wèn)題，學(xué)習借鑒武漢經(jīng)驗，提出如下建議：
（一）依據現行政策，調整轉變思路
今年是大西安建設“追趕超越奮進(jìn)年”，“營(yíng)商環(huán)境提升年”，“招商項目落地年”。我市的城中村改造工作，必須從大西安建設的戰略高度出發(fā)，提高站位，根據已經(jīng)變化了的政策環(huán)境，轉變思路。要改變過(guò)去大拆大建、向容積率要效益和政府搭臺市場(chǎng)唱戲等固有的思維模式，努力實(shí)現“由政府主導、市場(chǎng)運作”向“政府主導、政府投資”的“統征統儲”模式轉變；由拆建為主向“征收改造與提升改造相結合”轉變；由向容積率要效益向“優(yōu)化城市品質(zhì)”轉變；由單村獨立改造向多村集中連片改造轉變；由就地產(chǎn)權調換為主向貨幣補償為主轉變；由側重單一安置房建設向公共設施配建并重轉變；由單純集體土地改造向集體土地與國有土地整合改造轉變。通過(guò)以上七個(gè)轉變，提升改造品質(zhì)，完成市委部署，推動(dòng)全市經(jīng)濟社會(huì )全面快速發(fā)展。
（二）強化規劃引領(lǐng)，嚴格規劃管控
我市下一輪城中村改造工作，一定要強化規劃引領(lǐng)作用，重視城市修補和有機更新，積極扶持中心城區、老城區發(fā)展城市經(jīng)濟、樓宇經(jīng)濟、創(chuàng )意經(jīng)濟等經(jīng)濟形態(tài)，加大旅游商貿等經(jīng)營(yíng)性地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，完善城市公共服務(wù)配套，增強中心城區承載能力，按照“六增兩減”要求，有效疏解中心城區的建筑和人口密度，恢復老城區功能和活力，推動(dòng)主城區更新提升；一定要汲取前期改造教訓，嚴格規劃管控，嚴格執行省、市有關(guān)容積率的規定和“中優(yōu)戰略”的各項要求，維護規劃的權威性和嚴肅性，提高城市建設品質(zhì)；一定要加強文化遺產(chǎn)的保護傳承和合理利用，高度重視歷史文化街區傳統風(fēng)貌的保護更新利用工作，保護好古遺址、古建筑，利用好舊街區、老街坊，讓古長(cháng)安的歷史文脈、文化遺產(chǎn)在國家中心城市建設中能夠“留得下記憶”、“記得住鄉愁”、“能看到歷史傳承”、“可享受現代文明”。
（三）創(chuàng )新改造模式，實(shí)施分類(lèi)改造
按照永康書(shū)記關(guān)于“決不可把城中村帶入2020年小康社會(huì )中。應抓緊！”的批示精神，要在2020年完成三環(huán)及周邊和城市重點(diǎn)區域142個(gè)城中村的改造任務(wù)，建議我市轉變思路，借鑒武漢“統征儲備”和“微改造”的工作模式，實(shí)行分類(lèi)改造。將已落實(shí)和近期可落實(shí)政策性銀行貸款的項目和重點(diǎn)項目落地、市政設施建設需要改造的項目，用“統征統儲”的模式加以改造；將位于遺址范圍內、不能拆建的村莊結合“三變改革”進(jìn)行改造；
對改造用地無(wú)法落實(shí)的困難村交由相關(guān)部門(mén)，實(shí)行“區域統籌連片改造”。對具備一定提升條件的城中村，實(shí)行提升改造。
（四）調整完善政策，確保有法可依
為破解我市城改難題，加快改造步伐，落實(shí)市委、市政府的土地供給側改革等相關(guān)政策，圓滿(mǎn)完成我市的城中村改造任務(wù)，建議市法制辦、市城改辦和其它相關(guān)部門(mén)，適時(shí)修訂完善《西安市棚戶(hù)區改造管理辦法》，加快出臺《西安關(guān)于強化政府主導棚戶(hù)區改造工作的實(shí)施意見(jiàn)》《選擇貨幣補償優(yōu)先購買(mǎi)商品房實(shí)施辦法》《安置房產(chǎn)權登記辦法》等，以保障改造工作的順利進(jìn)行。
為確保招商項目落地，必須加大放權力度，以加快房屋征收速度。建議為招商項目落地的重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區，如高新區、灃東新城下放以下權利。一是房屋征收補償權。2014年出臺的《西安市棚戶(hù)區改造管理辦法》第三十二條規定：“市、區人民政府按照各自權限負責棚戶(hù)區改造項目的征收與補償工作。開(kāi)發(fā)區范圍內棚戶(hù)區改造項目的征收與補償工作，由開(kāi)發(fā)區管委會(huì )根據市人民政府委托的權限具體負責”。但此項工作一直沒(méi)有落實(shí)，市政府的房屋征收補償權，一直由市房屋管理局以“西安市人民政府國有土地上房屋征收補償專(zhuān)用章”的形式代為行使。各開(kāi)發(fā)區的房屋征收補償工作，要么受制于項目所在地區人民政府，要么受制于市房屋管理局，導致房屋征收手續辦理相對緩慢，建議市政府給各開(kāi)發(fā)區制做“西安市人民政府棚戶(hù)區改造項目房屋征收補償專(zhuān)用章”，各開(kāi)發(fā)區以不同的序號加以區分。二是允許涉及項目落地的開(kāi)發(fā)區管委會(huì )，結合各自實(shí)際，研究制定《集體土地上房屋征收管理辦法》，報市政府備案后執行，以加快房屋征收工作，確保招商項目落地。
（五）拓寬融資渠道，助力改造轉型
一是要通過(guò)政府接盤(pán)、清退招商、資產(chǎn)重組、合作改造等多種方式，幫助僵死項目破解難題、注入活力、推動(dòng)改造；二是市區政府搭建融資平臺，積極爭取國開(kāi)行、農發(fā)行政策性貸款支持；三是借鑒外地經(jīng)驗，發(fā)揮西安銀行等地方性銀行的優(yōu)勢，引入商業(yè)貸款參與城中村改造；四是抓住地方性政府債券支持城中村改造的政策機遇，積極申報棚改專(zhuān)項債；五是積極研究探索運用PPP模式，籌集改造資金的路子；六是完善城中村改造的專(zhuān)項資金返還制度，對各區通過(guò)城中村改造，市級獲得的騰遷土地出讓凈收益，扣除規定的計提后全部返還各區；七是加大市本級財政投入力度，對城三區范圍內的城中村、棚戶(hù)區項目的改造虧損，市區財政各承擔50%。
（六）切實(shí)加強管理、完善運行機制
我市城中村改造工作經(jīng)歷了十六個(gè)春秋，取得了明顯的階段性成效，也遺留了一些高難問(wèn)題,如房屋征收中的“釘子戶(hù)問(wèn)題”、僵死企業(yè)的清退問(wèn)題、審批手續滯后問(wèn)題、回遷安置超期問(wèn)題、安置房的不動(dòng)產(chǎn)登記辦理問(wèn)題等,這些問(wèn)題的解決,需要引起市政府和市級領(lǐng)導的高度重視和相關(guān)部門(mén)的配合。
供稿：市委統戰部干部處
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