人民調解委員會(huì )聯(lián)合會(huì )的實(shí)踐摸索
2009-8-12 13:47
【內容提要】調解是多元化糾紛解決機制框架下的一種糾紛解決機制，具有較強實(shí)效性的解決糾紛能力。本文以四川省廣安市經(jīng)驗為視角，探尋人民調解委員會(huì )聯(lián)合會(huì )這一新型民間調解組織形式的法律依據和實(shí)踐依據，以期提高調解效率和提升調解及解糾能力。
【關(guān)鍵詞】 人民調解 調解委員會(huì ) 聯(lián)合會(huì ) 法律依據 實(shí)踐依據
一、導論
調解是一種民間糾紛解糾機制，被視為民間司法制度，是經(jīng)由中立第三方介入交涉，以當事人同意和自治為典型特征的一種合意型（區別于“決定型”）的糾紛解決方式。當今社會(huì )，司法協(xié)同、訴訟契約、恢復性司法等反思以及彌合對抗式訴訟的思潮已日趨成熟并付諸實(shí)踐，司法ADR也受到重視；國際交往中倡導和平解決國際爭端，其主要的方式就是斡旋和調停，而內容的實(shí)質(zhì)也是基于互諒的調解①。在多元化糾紛解決機制格局中，調解成了日益青睞協(xié)商性糾紛解決機制的糾紛當事人、社會(huì )以及國家共同的選擇，由此導致了調解在ADR中的顯赫地位，而和諧社會(huì )的理念更是加速了人民調解②在當代中國的復興。
但是，為什么糾紛當事人選擇調解，國家政策倡導調解，私人、民間和官方的組織和機構愿意組織調解而這樣的趨勢還在日趨明朗和加強，并掀起了全球化的通過(guò)調解解決糾紛浪潮，以致出現了“正在消逝的審判”③這一現象？同時(shí)，調解何以能在無(wú)法預知的社會(huì )沖突和極具差異性的糾紛個(gè)案面前游刃有余、平息紛爭呢？
筆者認為，關(guān)鍵在于調解作為一種糾紛解決機制具有較強實(shí)效性的解決糾紛能力。
調解體現了最大的靈活性和協(xié)商性，是秩序自發(fā)形成的方式，是鄉土社會(huì )乃至市民社會(huì )自治能力的表現，賦予了民間糾紛導致關(guān)系緊張乃至破裂之后得以恢復的最大可能性。調解過(guò)程不是權威性決定的過(guò)程，調解程序也不是裁判程序。調解的真正效力來(lái)自于糾紛或沖突雙方對調解結果即調解協(xié)議所載明的內容的恪守，有君子協(xié)定的性質(zhì)，也有民事契約的因素。在和諧社會(huì )的語(yǔ)境下，調解更是一枝獨秀，受到的關(guān)注多，擔當的內容更多。
2008年9月，四川省廣安市（以下簡(jiǎn)稱(chēng)廣安市）人民調解委員會(huì )聯(lián)合會(huì )成立，一種新的民間調解的組織形式誕生。該聯(lián)合會(huì )是由廣安全市的各人民調解委員會(huì )、人民調解員自發(fā)組織、自愿參加而形成的，是行業(yè)性自律性機構，人民調解委員會(huì )作為團體會(huì )員、人民調解員作為個(gè)人會(huì )員加入該聯(lián)合會(huì )。聯(lián)合會(huì )產(chǎn)生市、縣（區市）級人民調解委員會(huì )和市、縣（區市）級行業(yè)性、專(zhuān)業(yè)性人民調解委員會(huì )；對所轄區域各人民調解委員會(huì )進(jìn)行業(yè)務(wù)指導和行業(yè)自律管理；聘請人民調解員，建立人民調解員專(zhuān)家庫。當矛盾糾紛出現時(shí)，根據糾紛案情需要，由人民調解委員會(huì )聯(lián)合會(huì )在人民調解員專(zhuān)家庫中抽派不同的專(zhuān)家組成調委會(huì )，指定首席調解員，對糾紛進(jìn)行調處。廣安市成立人民調解委員會(huì )聯(lián)合會(huì )是提升調解及解糾能力的舉措，而本文意在通過(guò)對調解的理念和發(fā)展趨勢的介紹，從人民調解組織的法律性質(zhì)入手，在此基礎上分析廣安探索出的人民調解委員會(huì )聯(lián)合會(huì )的法律依據，接著(zhù)探討人民調解委員會(huì )聯(lián)合會(huì )的實(shí)踐依據，最后回歸調解的自治理念。
二、人民調解組織的法律性質(zhì)
前文所述的廣安市在人民調解之路上的創(chuàng )新，依據的是人民調解的群眾性，認為只要符合并最大程度上發(fā)揮人民調解的群眾性，無(wú)論是在組織形式上還是調解活動(dòng)中，就具有正當性，并以此來(lái)證明人民調解委員會(huì )聯(lián)合會(huì )的合法性。這實(shí)際上體現了創(chuàng )新探索精神審慎的一面，尤其是在法律制度造成人民調解運作不良且羞于改進(jìn)的時(shí)候。群眾性是法律精神的體現，而筆者所要探討的則是人民調解組織本身的法律性質(zhì)。
關(guān)于人民調解的法律，學(xué)界一般會(huì )引證憲法、民事訴訟法以及國務(wù)院、司法部和最高人民法院頒布的規定和解釋。筆者認為，恰恰是人們對這些關(guān)于人民調解的制度規范在前后邏輯、順承關(guān)系、演進(jìn)變化中的誤讀和曲解，造成了制度探索中的不自信乃至自我懷疑，也由此將人民調解推向了國家、政府而不是像制度所宣揚的那樣民間、人民，由此歪曲了人民調解組織的法律性質(zhì)。
《中華人民共和國憲法》第111條規定：“居民委員會(huì )、村民委員會(huì )設人民調解、治安保衛、公共衛生等委員會(huì )，辦理本居住地區的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調解民間糾紛，協(xié)助維護社會(huì )治安，并且向人民政府反映群眾的意見(jiàn)、要求和提出建議。”
《憲法》第111條涉及人民調解的措辭預見(jiàn)到了人民調解委員會(huì )能夠走出基層，在更大范圍內維護社會(huì )秩序和解決糾紛，因此人民調解是基層自治的手段之一。申言之，人民調解還有其他功能和用武之地，而基層自治也當然地還有其他途徑。
如憲法所述，人民調解是基層自治的手段之一，而前提就是人民調解本身的自治性。調解既是自治的手段，也必須是自治的。因此，人民調解的立法應遵循的理念是自治而不是他治，更不是管制，在自治的限度內皆是自治的空間。
三、人民調解委員會(huì )聯(lián)合會(huì )的法律依據
自然人尚有戶(hù)籍制度為身份證明，而社會(huì )團體不可能謂無(wú)。在上文闡釋了人民調解組織的法律性質(zhì)后，雖然奉行“法無(wú)禁止皆自由”之自治理念，但并不是說(shuō)沒(méi)有或者說(shuō)不需要法律依據。不違法排除了組織上違法阻卻之可能，但并不排斥人民調解組織正面的法律依據，而這也是廣安之人民調解委員會(huì )聯(lián)合會(huì )之法律依據。
人民調解委員會(huì )和人民調解員在調解組織和調解活動(dòng)中是民間性質(zhì)的，人民調解的立法不應該是壓制型而應該是自治型的，人民調解并不局限于基層自治，人民調解委員會(huì )只是基層自治可以采取的組織形式之一，而人民調解委員會(huì )與基層自治并不當然地具有連帶關(guān)系。因此，《憲法》第111條雖然內涵了人民調解的自治特征，但該條本身并不是人民調解的憲法依據。相反，筆者認為，從社會(huì )自治和人民調解委員會(huì )的社會(huì )團體性質(zhì)出發(fā)，如果說(shuō)中國的人民調解制度有憲法依據的話(huà)，就在《憲法》第35條：“中華人民共和國公民有言論、出版、集會(huì )、結社、游行、示威的自由。”人民調解委員會(huì )是公民結社自由的產(chǎn)物和進(jìn)一步結社的基礎，而不是政府想當然的社會(huì )治理的手段，盡管其確實(shí)具有社會(huì )治理的功能，并且這也是人民調解組織的主要宗旨。
始于1989年的《人民調解委員會(huì )組織條例》④的“組織”邏輯直到2002年作為部門(mén)規章的《人民調解工作若干規定》的頒布才有所突破。該《規定》第10條規定：“人民調解委員會(huì )可以采用下列形式設立：（一）農村村民委員會(huì )、城市（社區）居民委員會(huì )設立的人民調解委員會(huì )；（二）鄉鎮、街道設立的人民調解委員會(huì )；（三）企業(yè)事業(yè)單位根據需要設立的人民調解委員會(huì )；（四）根據需要設立的區域性、行業(yè)性的人民調解委員會(huì )。”這打破了人民調解委員會(huì )的“組織”限制，事實(shí)上部分回歸了憲法的本意，糾正了經(jīng)由《人民調解委員會(huì )組織條例》形成的對憲法中著(zhù)墨不多的人民調解委員會(huì )的曲解⑤。由此，從社會(huì )管理的角度，人民調解委員會(huì )的法律依據在《社會(huì )團體登記管理條例》⑥，該條例所稱(chēng)社會(huì )團體，是指中國公民自愿組成，為實(shí)現會(huì )員共同意愿，按照其章程開(kāi)展活動(dòng)的非營(yíng)利性社會(huì )組織。因此，只要符合該條例的規定，人民調解委員會(huì )以及其他人民調解組織就具有合法性依據。
總之，基于社團性質(zhì)和自治性質(zhì)，人民調解委員會(huì )和調解員的自愿聯(lián)合符合社團發(fā)展的一般規律，由此形成的人民調解委員會(huì )聯(lián)合會(huì )是社團組織爭取發(fā)展空間的合法舉措。實(shí)踐中，廣安市人民調解委員會(huì )聯(lián)合會(huì )的成立依據恰恰是國務(wù)院制定的《社會(huì )團體登記管理條例》。
四、人民調解委員會(huì )聯(lián)合會(huì )的實(shí)踐依據
如果說(shuō)人民調解組織的法律性質(zhì)、法律依據更多是從實(shí)證法的角度探討包括人民調解委員會(huì )聯(lián)合會(huì )在內的人民調解組織的制度依據的話(huà)，那么，人民調解委員會(huì )聯(lián)合會(huì )在運作的實(shí)效和比較優(yōu)勢則是人民調解組織創(chuàng )新的實(shí)踐依據。
?。ㄒ唬┱苿?dòng)和支持人民調解力量聯(lián)合
現實(shí)中，人民調解的發(fā)展依賴(lài)于政府及其主管部門(mén)的能動(dòng)作用⑦，用一位基層司法行政工作人員的話(huà)來(lái)說(shuō)就是，“調解工作，領(lǐng)導重視就做得好，領(lǐng)導不重視則工作難以開(kāi)展”。這樣的調解運作狀況與調解的民間自治性不足有相當關(guān)系，但政府能動(dòng)的動(dòng)機何在，或者說(shuō)政府推動(dòng)和支持調解及其創(chuàng )新的動(dòng)機何在，則尚待厘清。
筆者認為，強世功所總結出的“社會(huì )功能分析”、“文化解釋”、“權力技術(shù)分析”這三種研究調解的不同理論路徑或者立場(chǎng)⑧。恰好分別對應了調解所具有的權利救濟、糾紛解決、穩定維護功能，調解制度的主要關(guān)系主體——政府、調解組織、糾紛當事人對調解的這些功能各取所需，實(shí)現通過(guò)調解的社會(huì )控制、糾紛解決、權利救濟的整合?？梢哉f(shuō)，經(jīng)由調解所實(shí)現的權利救濟、糾紛解決、穩定維護，三者之間前后彼此連帶，由此實(shí)現了調解制度能夠為當事人和政府所認可，繼而政府支持調解的合法性，穩固調解的存在基礎，并且協(xié)調調解和信訪(fǎng)、司法等的銜接，實(shí)現多元化的糾紛解決格局和人民調解的第一道防線(xiàn)作用。
在調解與糾紛的關(guān)系中，由于糾紛所具有的社會(huì )性和升級的可能性，政府為維護穩定成為由上而下推動(dòng)調解發(fā)展的主要力量。而通過(guò)聯(lián)合實(shí)現調解能力的提升和調解組織的創(chuàng )新則是政府能動(dòng)的主要內容。政府在催生廣安市人民調解委員會(huì )聯(lián)合會(huì )過(guò)程中的態(tài)度和作用就可見(jiàn)一斑。
?。ǘ┤嗣裾{解委員會(huì )履行解糾宗旨需要聯(lián)合
關(guān)于人民調解委員會(huì )的性質(zhì)和功能，在1954年《人民調解委員會(huì )暫行組織通則》與1989年《人民調解委員會(huì )組織條例》中表述是一致的，《通則》中的“群眾性的調解組織”和《條例》中的“調解民間糾紛的群眾性組織”在內涵上是一樣的，都意在強調人民調解在性質(zhì)上的群眾性和在功能上的調解民間糾紛。因此，應當從兩方面理解人民調解委員會(huì )的性質(zhì)。一方面，人民調解委員會(huì )是群眾性的組織，不是一級國家審判機關(guān)，也不是一級國家行政機關(guān)，因而它沒(méi)有審判權和行政命令權。另一方面，人民調解委員會(huì )不是一般的群眾組織，而是群眾性的調解組織，是人民群眾運用自己的力量解決糾紛的組織⑨，即人民調解是社會(huì )自治的形式，屬于社會(huì )自治的范疇。
現實(shí)中，廣安市成立人民調解委員會(huì )聯(lián)合會(huì )有著(zhù)深刻的社會(huì )背景，即隨著(zhù)經(jīng)濟和社會(huì )的發(fā)展，該市跨區域、跨行業(yè)的特別重大矛盾糾紛容易出現⑩，現有的村（社區）人民調解委員會(huì )、鄉（鎮、街道）人民調解委員會(huì )、企業(yè)人民調解委員會(huì )、區市縣人民調解委員會(huì )已不能完全滿(mǎn)足當前經(jīng)濟社會(huì )形勢發(fā)展的需要。為此，建立一個(gè)廣安全市性的人民調解組織，組織相關(guān)調解專(zhuān)家對全市跨區域的特別重大疑難或有特別重大影響的和行業(yè)性、專(zhuān)業(yè)性的民間糾紛進(jìn)行調處，就尤為必要。
?。ㄈ┤嗣裾{解委員會(huì )聯(lián)合會(huì )的實(shí)施成效證明了其優(yōu)越性
人民調解組織求變的目標是解決糾紛，途徑則是提升調解能力來(lái)解決糾紛。除此，所謂人民調解的創(chuàng )新就徒有虛名。在全國的其他省市，在調解組織發(fā)展上，一般的模式是直接成立各自獨立的省市縣各級別的消費者協(xié)會(huì )人民調解委員會(huì )、保險行業(yè)協(xié)會(huì )人民調解委員會(huì )、物業(yè)糾紛人民調解委員會(huì )、勞動(dòng)爭議調解委員會(huì )、醫療糾紛人民調解委員會(huì )、教育糾紛人民調解委員會(huì )、五金行業(yè)協(xié)會(huì )人民調解委員會(huì )等等，這樣的組織布局存在如下缺陷：一是不管行業(yè)性組織如何發(fā)展，其覆蓋面絕對是有限的，糾紛的發(fā)生和類(lèi)型絕不會(huì )像預期的那樣，對號入座等待調解，且糾紛一旦跨行業(yè)則難以入座；二是浪費社會(huì )資源，不管是組織、管理、人員、經(jīng)費上，在各調解委員會(huì )的日常維系和運作上都存在浪費，因為糾紛主要還只集中在基層，行業(yè)性調解委員會(huì )不同于市場(chǎng)化的常設專(zhuān)業(yè)解糾組織，因此其案源是有限的，并且行業(yè)性調解組織中的調解員具有較強的行業(yè)屬性，是行業(yè)內人員，公信力很難建立；三是不能夠統一協(xié)調，系統把握糾紛狀況，缺乏有效的機制從整體上控制糾紛，糾紛在控制外發(fā)展、升級、激化的可能性很大。
實(shí)際上，人民調解面臨的難題是輕微糾紛不愿引入調解，重大糾紛調解難以介入。因此，“門(mén)類(lèi)巨細，級別巨高”，這樣的調解組織發(fā)展方向并不利于人民調解制度發(fā)展。人民調解在本質(zhì)上是糾紛解決的一種機制，關(guān)鍵詞在“調解”，其必須符合調解發(fā)展的世界趨勢。如今，調解正朝著(zhù)民間、商業(yè)、多元的方向發(fā)展，人民調解的改進(jìn)也必須符合這樣的歷史進(jìn)程，而這樣的歷史進(jìn)程的核心推動(dòng)力就是調解解決糾紛實(shí)效性的保障和提升。
在上述一反一正的論述中，廣安市人民調解委員會(huì )聯(lián)合會(huì )既克服了一般性的調解組織創(chuàng )新的弊端，又順應了調解的發(fā)展潮流，且聯(lián)合會(huì )組織本身體現了極大的靈活性。雖然聯(lián)合會(huì )的誕生是基于當時(shí)特定的糾紛（跨區縣烈度急劇上升的糾紛）和政府決策（政府決議在司法局主持下組織調解化解糾紛），但在個(gè)案中調解的及時(shí)性和實(shí)效性的成功發(fā)揮印證了聯(lián)合會(huì )模式下調解解決糾紛的獨到優(yōu)勢。
五、結語(yǔ)
調解是多元化糾紛解決機制框架下的一種糾紛解決機制，調解同時(shí)是不斷發(fā)展、日趨靈活、形式多樣的糾紛解決機制，當糾紛解決體現為一種社會(huì )服務(wù)時(shí)，調解還在公益與商業(yè)并存的同時(shí)往更加市場(chǎng)化的方向發(fā)展。調解的宗旨體現為在協(xié)商中及時(shí)解決糾紛，調解的公信力體現為有效地解決糾紛。社會(huì )和諧、社會(huì )自治、多元化糾紛解決、調解的世界發(fā)展，在這樣的趨勢下，人民調解概莫能外，也必須具有與時(shí)俱進(jìn)的制度品格。
在糾紛解決之路上，走過(guò)了司法擅斷，卻迎來(lái)了司法壟斷，爾后“審判神話(huà)”（11）在除魅過(guò)程中逐漸被打破，司法身受訟累。在提倡司法最終解決原則（12）和回應型司法的今天，調解所體現的糾紛解決事實(shí)上是一種社會(huì )關(guān)系的生產(chǎn)，而經(jīng)由解決糾紛的需要、調解組織的社會(huì )化和市場(chǎng)化所形成的邁向自治的調解活動(dòng)和調解組織或許才是調解最佳的歸宿和未來(lái)。
季衛東先生指出，對當事人而言，在大多數情況下，賦予當事人以拒絕權（同意的自由）和處分權（自由的合意）的調解，以及吸納了調解方式的審判，比起賦予法官個(gè)人的自由心證和判決以既判力的嚴格的形式主義的審判，前者的可預測性更高、壓抑感更弱、更合乎正義原則（13）。為了接近經(jīng)由調解形成的正義，廣安市成立了人民調解委員會(huì )聯(lián)合會(huì )，在組織創(chuàng )新上提升調解及解糾能力。筆者堅信，在不斷邁向自治的過(guò)程中，人民調解將集公民智慧和調解優(yōu)勢于一體，“東方一枝花”將綻放得更加絢爛。
注釋?zhuān)?/span>
?、僖虼?，充當調解角色的可以是私人性質(zhì)的專(zhuān)業(yè)調解人員、民間機構、非營(yíng)利性組織；在國家和國際一級，可能是一國或多國政府、經(jīng)由政府授權或代表一個(gè)國家的機構，還可能是國際組織，如聯(lián)合國。
?、谠诒容^法研究時(shí)，我們依據詞典將“人民調解”僵硬地翻譯成the Peoples Mediation，筆者認為這樣的翻譯是不當的，是機械地套用政治概念，有違調解民間性、自治性的特征，而英美法系國家在陪審制中就普遍使用的一個(gè)詞peer（同儕）恰當地反映了這樣的制度內涵，因此筆者認為應當翻譯為peer mediation，而國外的民間調解也是使用peer mediation，意在強調與糾紛關(guān)系近距離的社會(huì )結構同質(zhì)性而非解糾機制的政治韻味。
?、?/span>Marc Galanter， The Vanishing Trial： An Examination of Trials and Related Matters in Federal and State Courts， 1 J. Empirical Legal Stud. 459 （2004）。
?、茏鳛?/span>1989年的《人民調解委員會(huì )組織條例》的前法，已經(jīng)被其廢止的1954年政務(wù)院頒行的《人民調解委員會(huì )暫行組織通則》恰恰對人民調解委員會(huì )的組織形式采取了靈活的態(tài)度，并明文規定了人民調解的民間自治性質(zhì)。該通則第2條規定：“調解委員會(huì )是群眾性的調解組織，在基層人民政府與基層人民法院指導下進(jìn)行工作。”第4條規定：“調解委員會(huì )的建立，城市一般以派出所轄區或街道為單位，農村以鄉為單位。調解委員會(huì )由委員三人至十一人組成。”“群眾性”、“一般”等詞眼表明，人民調解的活動(dòng)范圍和組織形式并不限于基層，且該通則中的“基層”也上升到了派出所轄區、街道、鄉這樣的級別。
?、菘梢哉f(shuō)，憲法專(zhuān)門(mén)規定了基層自治，但并沒(méi)有專(zhuān)門(mén)規定人民調解；對《憲法》第111條作嚴格的語(yǔ)義解釋?zhuān)贸龅慕Y論也不是現今人民調解委員會(huì )的級別，而是說(shuō)人民調解委員會(huì )是基層自治采取的組織形式之一。
?、蕖渡鐣?huì )團體登記管理條例》第1條規定：“為了保障公民的結社自由，維護社會(huì )團體的合法權益，加強對社會(huì )團體的登記管理，促進(jìn)社會(huì )主義物質(zhì)文明、精神文明建設，制定本條例。”因此，該條例也是在保護公民的結社自由，以結社自由的有序性為出發(fā)點(diǎn)。
?、咧袊纳鐣?huì )團體組織都具有一定的政府色彩，其中最濃的莫過(guò)于消費者協(xié)會(huì )，是在沒(méi)有社會(huì )自治意識和社會(huì )自治能力的情況下，政府培植市民社會(huì )力量的結果；而政府的支持、扶持本身并不為社會(huì )團體組織所排斥，當然也不應該受到排斥。
?、鄰娛拦Γ骸斗ㄖ婆c治理：國家轉型中的法律》，中國政法大學(xué)出版社2003年版，第246-267頁(yè)
?、崃嘿t一：“人民調解委員會(huì )的性質(zhì)、任務(wù)和設置”，載《人民司法》1982年第7期。
?、庥捎趶V安市與重慶市相鄰，現實(shí)中，跨省的民間糾紛已經(jīng)出現，即橫跨廣安的區市縣與重慶的區縣的糾紛。
?。?/span>11）［日］棚瀨孝雄：《糾紛的解決與審判制度》，王亞新譯，中國政法大學(xué)出版社2004年版，第245頁(yè)。雖然棚瀨孝雄描述的是日本的情況，實(shí)際上在中國也是如此，對審判的偏好可能是對法治的急切心態(tài)造成的。
?。?/span>12）由于國家壟斷刑事追訴權，在刑事司法領(lǐng)域司法無(wú)疑具有終局性，因此司法最終解決原則主要針對民事司法而言?，F代社會(huì )，在糾紛的初次解決方面，糾紛解決的機制是多元的。公民享有選擇糾紛解決機制和權利救濟途徑的權利，而司法解決處于終局的地位。在確立司法最終解決原則后，糾紛在經(jīng)歷非司法的救濟之后，在法定條件下仍然具有可訴性。關(guān)于民事司法中的司法最終解決原則，參見(jiàn)吳?。?#8220;論司法最終解決原則——民事訴訟的視角”，載《法治論壇》第9輯，中國法制出版社2008年3月版。在美國，民事司法指刑事司法以外的訴訟形態(tài)，包括了我國的行政訴訟，而行政訴訟只是在訴訟主體上具有特殊性并由此強化了作為被告的行政機關(guān)的訴訟責任，其他方面與民事訴訟并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性區別。
?。?/span>13）季衛東：“調解制度的法律發(fā)展機制”，易平譯，強世功編：《調解、法制與現代性：中國調解制度研究》，中國法制出版社2005年版。
摘自《法治論壇》第14輯
西南政法大學(xué)·吳俊
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