| 一、我國環(huán)境保護財政政策現狀及存在的問(wèn)題 改革開(kāi)放以來(lái)，在國民經(jīng)濟基礎相對薄弱，國家財力不足的情況下，我國政府通過(guò)實(shí)施積極的財政政策，對減緩環(huán)境破壞、改善環(huán)境質(zhì)量、拉動(dòng)內需和促進(jìn)經(jīng)濟增長(cháng)起了積極的作用?，F行的財政政策雖然取得了一定成績(jì)，但明顯落后于經(jīng)濟發(fā)展的要求，落后于環(huán)保形式的要求，存在著(zhù)諸多問(wèn)題。 1、 環(huán)境保護的財政投入偏低 從已經(jīng)完成工業(yè)化的發(fā)達國家經(jīng)驗來(lái)看，環(huán)境質(zhì)量的改善是以資金和技術(shù)的投入為依托的。國際經(jīng)驗表明，當治理生態(tài)環(huán)境的財政投入占GNP比例為1%～1.5%時(shí)，可以控制生態(tài)環(huán)境污染惡化的趨勢，當比例達到2%～3%時(shí)，環(huán)境質(zhì)量有可能改善。而資金投入正是中國最稀缺的,“八五”期間前我國生態(tài)環(huán)境保護投資僅占0.8%左右；“九五”期間，比例不足1%； 2、 排污收費政策不合理 “排污收費”是我國環(huán)保投入中最早、最穩定的一條資金渠道，是我國環(huán)境政策的重要內容之一。“排污收費”，即對排放污染物超過(guò)排放標準的企事業(yè)單位征收超標排污費，然后將其中大部分返還給被征收單位，用于治理污染。從理論上講，征收的排污標準應略高于治理成本，以制止寧可交納排污費而不治理污染的企業(yè)行為。 目前，我國排污收費最大的問(wèn)題是收費標準過(guò)低，表現在收費數額大幅度低于治理成本。我國排污費占產(chǎn)品成本的1‰～6‰，而治污設施建設和運行成本高。 其次，收費對象和收費項目不全?，F行的收費政策只對超標排放污染物的企業(yè)征收，對已經(jīng)達標或低于排放標準的不收費；雖然對超標排放標準的收費，但沒(méi)有考慮污染物的排放總量，難以刺激企業(yè)最大限度地降低污染的排放?，F行的排污收費制度雖然對廢水、廢氣、廢渣、噪聲、放射性等5類(lèi)113項污染源進(jìn)行收費，但沒(méi)有對危險廢物、生活垃圾、生活廢水，以及流動(dòng)污染源進(jìn)行收費。 再次，排污費的管理混亂。國家沒(méi)有統一的管理模式，各省、市根據其利益確定不同的管理模式，這必然造成管理上的混亂。國家環(huán)保局規定廢水、廢氣、廢渣、噪聲“四小塊”收費由地方環(huán)保局直接支配使用，這樣造成地方環(huán)保局對“四小塊”收費的積極性很高。由于排污費收入主要歸地方財政，中央財政不參與對排污費的分配，削弱了中央對排污費的調控能力。排污收費政策運行機制的不合理，造成有限的環(huán)保資金不能發(fā)揮最大的作用，從而影響環(huán)境保護的效果。 3、財政補貼制度設計不合理 財政補貼對環(huán)境資源的影響很大，不適當的財政補貼制度，會(huì )使商品的價(jià)格偏低，結果導致資源利用效率低下甚至造成浪費，加重環(huán)境資源的污染和破壞。同時(shí)，不合理的財政補貼，會(huì )造成不同種類(lèi)商品的價(jià)格比價(jià)關(guān)系失真，以致形成了“商品高價(jià)、原材料低價(jià)和資源無(wú)價(jià)”的扭曲價(jià)格。這既是資源無(wú)償占有、無(wú)償使用的理論根據，也是導致資源加速耗竭、生態(tài)環(huán)境不斷惡化、經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的資源基礎嚴重破壞的根本原因。 4、缺乏系統的環(huán)境保護稅收政策 一是沒(méi)有設立專(zhuān)門(mén)的環(huán)境稅種。環(huán)境稅是政府用來(lái)保護環(huán)境、實(shí)施可持續發(fā)展戰略的有力經(jīng)濟手段。針對污染和破壞環(huán)境行為為課征環(huán)境保護稅無(wú)疑是環(huán)境保護的一柄“雙刃劍”。但我國目前還沒(méi)有真正意義上的環(huán)境稅，只存在與環(huán)保有關(guān)的稅種，即資源稅、消費稅、城建稅、耕地占用稅、車(chē)船使用稅和土地使用稅。盡管這些稅種的設置為環(huán)境保護和削減污染提供了一定的資金，但難以形成穩定的、專(zhuān)門(mén)治理生態(tài)環(huán)境的稅收收入來(lái)源。 二是有關(guān)生態(tài)環(huán)境稅收的規定不完善。比如，消費稅主要是對環(huán)境造成污染的鞭炮、煙火、汽油、柴油及摩托車(chē)、小氣車(chē)等消費品列入征收范圍，并對小氣車(chē)按排氣量大小確定高低不同的稅率，但沒(méi)有把煤炭這一能源消費主體和主要大氣污染源納入征收范圍。耕地占用稅、土地使用稅和土地增值稅屬于對土地資源的征稅，但他們之間沒(méi)有彼此相互獨立，沒(méi)有相互協(xié)調配合形成一定的體系，對土地資源保護和合理開(kāi)發(fā)的作用非常有限。 在這樣一種不完善的稅收政策下，實(shí)施的生態(tài)環(huán)境保護的有關(guān)優(yōu)惠政策效果也不佳。這種偏窄、偏少的優(yōu)惠政策，影響了其治理生態(tài)環(huán)境的導向作用。 既然財政政策是一柄“雙刃箭”，我們必須充分發(fā)揮它的積極作用。為了盡量避免財政政策的失誤，使財政政策有效地促進(jìn)環(huán)境保護，必須對環(huán)境保護的財政政策作出合適的安排。 二、環(huán)境保護的財政政策安排 1、 制定有利于環(huán)境保護的財政投資政策 財政政策主要是要轉變國家環(huán)境產(chǎn)業(yè)的投資機制，建立國家財政對環(huán)境保護的投資運行機制，提高財政投資的效率和效益。 第一，通過(guò)財政政策，加大政府對環(huán)保投資的力度。為了解決環(huán)境保護所需要的巨額資金，財政政策應做如下調整：加大中央對地方的投資和轉移支付力度。利用財政信用方式籌集財政收入，支持生態(tài)環(huán)境保護工作。政府對環(huán)境保護投入的重點(diǎn)，應是公益性很強的環(huán)?；A設施的建設；跨地區的污染綜合治理；跨流域大江、大河、大湖等區域環(huán)境治理；環(huán)境保護的基礎科學(xué)研究等。因為這些領(lǐng)域社會(huì )效益大，經(jīng)濟效益低，風(fēng)險大，投資多，是單個(gè)企業(yè)和個(gè)人不愿或無(wú)力涉及的。政府的直接投資可糾正市場(chǎng)機制的缺陷。 第二，調整財政投資政策，將環(huán)境保護納入各級政府的財政預算。政府在制定財政政策時(shí)，應將環(huán)境保護納入其中，并且要逐年增加投入。各級政府為了保證環(huán)境保護資金的落實(shí)，必須從本地財力實(shí)際情況出發(fā)，每年從預算內的支出中安排部分資金用于防治環(huán)境污染。此外，每年可從預算外資金中統籌部分資金用于防治環(huán)境污染。 第三，增強財政政策對企業(yè)投資的約束力。一方面國家對于那些經(jīng)濟風(fēng)險比較大的行業(yè)，在財政和金融政策上應給予一定的優(yōu)惠；另一方面，增強財政政策對企業(yè)環(huán)境投資的約束力，加大企業(yè)不投資環(huán)境治理和環(huán)境保護的壓力，國家財政支持重視污染治理和環(huán)境保護的企業(yè)，增強財政政策的剛性約束。 2、建立和完善我國綠色稅收政策 稅收政策是政府最有效的調控手段之一，政府通過(guò)改變稅種和稅率來(lái)進(jìn)行調節。對不利于環(huán)境保護的生產(chǎn)生活征收高稅率的環(huán)境稅，對從事環(huán)境污染治理服務(wù)的企業(yè)實(shí)行低稅率或零稅率。這不斷有利于提高環(huán)境保護投資的積極性，而且可以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結構的調整。 第一，建議開(kāi)征新的環(huán)境稅。我國目前的環(huán)境保護稅費政策的基本格局是：收費為主、稅收輔助、補貼配合。這些稅費政策的實(shí)施，基本上形成了限制污染、鼓勵保護環(huán)境與資源的政策導向。但相對于西方國家系統的環(huán)境稅制法律體系、相對于可持續發(fā)展的戰略目標，我國的環(huán)境稅費政策還存在很多的欠缺，尤其是我國現行的排污收費制度，有著(zhù)先天不足：存在制度“空白”； 收費標準偏低且不能有效運用；立法層次低，征收不規范；懲罰力度不夠等。針對我國的環(huán)境狀況和現行稅制中有關(guān)環(huán)境保護稅收措施的不足，以及排污費征收范圍較窄等問(wèn)題，可借鑒國外經(jīng)驗，開(kāi)征環(huán)境保護稅。根據當前國情和稅收原則，建議首先開(kāi)征含硫燃煤稅、含鉛汽油稅兩種環(huán)境保護稅。 針對我國的環(huán)境狀況和現行稅制中有關(guān)環(huán)境保護稅收措施存在的不足，借鑒國際經(jīng)驗，建立和完善我國環(huán)境稅制法律體系的基本思路應當是：適時(shí)開(kāi)征環(huán)境保護稅，完善資源稅的環(huán)境保護功能，細化消費稅的環(huán)境保護功能，從而構建起一套科學(xué)、完整的環(huán)境稅制法律體系。盡快開(kāi)征環(huán)境保護稅，適時(shí)開(kāi)征燃油稅，改革相關(guān)稅種，完善其環(huán)境保護功能，修訂稅收優(yōu)惠措施，優(yōu)化環(huán)境稅制結構。 第二，調整和完善現行的資源稅。擴大征收范圍。我國的稅制結構中主要是流轉稅、收益稅等；資源稅所占比重很小、品目過(guò)少；應提高資源稅比重，擴大資源稅稅種，如水資源稅、礦產(chǎn)資源稅、森林資源稅，逐步把有關(guān)部門(mén)現有的資源補償收費納入資源稅范圍；在已有的試點(diǎn)經(jīng)驗基礎上，在全國開(kāi)展生態(tài)環(huán)境補償收費；現行稅制中對土地課征的稅種有城鎮土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅等，各成體系，相對獨立，造成征收困難，建議將土地使用稅、土地增值稅、耕地占用并入資源稅，共同調控我國資源的合理開(kāi)采開(kāi)發(fā)。完善計稅辦法。將現行資源稅計稅依據由按應稅資源產(chǎn)品銷(xiāo)售數量或自用數量計征改為按實(shí)際生產(chǎn)數量計征，盡可能減少產(chǎn)品的積壓和損失，使國家有限的資源得到充分利用。資源稅的開(kāi)征不僅是為了取得財政收入，更重要的是為了保護資源，提高資源利用效率。 第三，完善現行環(huán)境保護的稅收支出政策。減少不利于污染控制的稅收支出。嚴禁或嚴格限制有毒、有害的化學(xué)品或可能對我國環(huán)境造成重大危害產(chǎn)品的進(jìn)口，大幅提高上述有毒、有害產(chǎn)品的進(jìn)口關(guān)稅。鼓勵企業(yè)開(kāi)展環(huán)境領(lǐng)域里的科技研究與開(kāi)發(fā)的稅收支出。政府對防治污染的研究與開(kāi)發(fā)應予以高度重視，政府除了直接給予研制、開(kāi)發(fā)控制污染新技術(shù)的企業(yè)預算撥款外，還可以大量利用稅收支出，以鼓勵企業(yè)從事科研活動(dòng)，從而增強治污稅收支出的整體效應。刺激企業(yè)投資于治污設備的稅收支出。 第四，健全和完善防治污染的稅收特別措施。盡快制定和頒發(fā)“防治污染稅收特別措施法”。①加大稅收優(yōu)惠，扶植引導環(huán)境無(wú)害產(chǎn)業(yè)和環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，如降低環(huán)保企業(yè)各種稅種的稅費，以及環(huán)保產(chǎn)業(yè)設備、儀器的進(jìn)口關(guān)稅，對于“三廢”綜合利用產(chǎn)品和清潔生產(chǎn)給予一定的稅收優(yōu)惠等。 3、制定有利于環(huán)境保護的經(jīng)濟激勵制度 經(jīng)濟激勵制度，是指政府運用財政資助、政府擔保貸款和稅收優(yōu)惠等經(jīng)濟手段刺激企事業(yè)單位，促進(jìn)資源和能源的綜合利用，實(shí)現保護環(huán)境的目的。我們必須以市場(chǎng)為導向，大力采用財政補貼、貼息、國債、稅收返還等財政激勵機制，減少與環(huán)境保護不相符合的財政補貼制度。對于生產(chǎn)“綠色產(chǎn)品”，采用“清潔生產(chǎn)”的企業(yè)，對于“封山造林（草）”的農場(chǎng)和個(gè)人，政府可以通過(guò)財政補貼、貼息、國債、稅收返還等手段加以支持，對于大型環(huán)?；A設施和生態(tài)工程的建設，政府可以通過(guò)補貼、減免稅等手段引導企業(yè)、個(gè)人增加對環(huán)保設施的投資。在這種政策的激勵下，企業(yè)開(kāi)發(fā)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的積極性會(huì )大大提高。表面上看國家的稅收減少了，實(shí)際上是間接地放大了生態(tài)環(huán)境保護的投入。同時(shí)，各級政府對環(huán)境保護有突出貢獻的集體和個(gè)人應該給予獎勵。 總之，財政政策能有效地促進(jìn)環(huán)境保護。當企業(yè)無(wú)力承擔環(huán)境污染治理所需巨額資金和投資時(shí)，政府給予一定的投資和適當的補助，以實(shí)現生態(tài)保護的目的。征收排污費對環(huán)境保護有雙重的作用。一方面通過(guò)對排污企業(yè)收費，促進(jìn)企業(yè)經(jīng)濟治理污染；另一方面，征收的排污費緩解了環(huán)境保護資金的不足，增強了政府和企業(yè)治理污染的能力。政府通過(guò)征稅、減免稅等手段來(lái)調節政府和企業(yè)對環(huán)境保護的投資關(guān)系。 （作者單位：中國地質(zhì)大學(xué)研究生院） 全科論文中心http://www.issncn.net 全科論文中心http://www.issncn.net | |
|
| 一、我國環(huán)境保護財政政策現狀及存在的問(wèn)題 改革開(kāi)放以來(lái)，在國民經(jīng)濟基礎相對薄弱，國家財力不足的情況下，我國政府通過(guò)實(shí)施積極的財政政策，對減緩環(huán)境破壞、改善環(huán)境質(zhì)量、拉動(dòng)內需和促進(jìn)經(jīng)濟增長(cháng)起了積極的作用?，F行的財政政策雖然取得了一定成績(jì)，但明顯落后于經(jīng)濟發(fā)展的要求，落后于環(huán)保形式的要求，存在著(zhù)諸多問(wèn)題。 1、 環(huán)境保護的財政投入偏低 從已經(jīng)完成工業(yè)化的發(fā)達國家經(jīng)驗來(lái)看，環(huán)境質(zhì)量的改善是以資金和技術(shù)的投入為依托的。國際經(jīng)驗表明，當治理生態(tài)環(huán)境的財政投入占GNP比例為1%～1.5%時(shí)，可以控制生態(tài)環(huán)境污染惡化的趨勢，當比例達到2%～3%時(shí)，環(huán)境質(zhì)量有可能改善。而資金投入正是中國最稀缺的,“八五”期間前我國生態(tài)環(huán)境保護投資僅占0.8%左右；“九五”期間，比例不足1%； 2、 排污收費政策不合理 “排污收費”是我國環(huán)保投入中最早、最穩定的一條資金渠道，是我國環(huán)境政策的重要內容之一。“排污收費”，即對排放污染物超過(guò)排放標準的企事業(yè)單位征收超標排污費，然后將其中大部分返還給被征收單位，用于治理污染。從理論上講，征收的排污標準應略高于治理成本，以制止寧可交納排污費而不治理污染的企業(yè)行為。 目前，我國排污收費最大的問(wèn)題是收費標準過(guò)低，表現在收費數額大幅度低于治理成本。我國排污費占產(chǎn)品成本的1‰～6‰，而治污設施建設和運行成本高。 其次，收費對象和收費項目不全?，F行的收費政策只對超標排放污染物的企業(yè)征收，對已經(jīng)達標或低于排放標準的不收費；雖然對超標排放標準的收費，但沒(méi)有考慮污染物的排放總量，難以刺激企業(yè)最大限度地降低污染的排放?，F行的排污收費制度雖然對廢水、廢氣、廢渣、噪聲、放射性等5類(lèi)113項污染源進(jìn)行收費，但沒(méi)有對危險廢物、生活垃圾、生活廢水，以及流動(dòng)污染源進(jìn)行收費。 再次，排污費的管理混亂。國家沒(méi)有統一的管理模式，各省、市根據其利益確定不同的管理模式，這必然造成管理上的混亂。國家環(huán)保局規定廢水、廢氣、廢渣、噪聲“四小塊”收費由地方環(huán)保局直接支配使用，這樣造成地方環(huán)保局對“四小塊”收費的積極性很高。由于排污費收入主要歸地方財政，中央財政不參與對排污費的分配，削弱了中央對排污費的調控能力。排污收費政策運行機制的不合理，造成有限的環(huán)保資金不能發(fā)揮最大的作用，從而影響環(huán)境保護的效果。 3、財政補貼制度設計不合理 財政補貼對環(huán)境資源的影響很大，不適當的財政補貼制度，會(huì )使商品的價(jià)格偏低，結果導致資源利用效率低下甚至造成浪費，加重環(huán)境資源的污染和破壞。同時(shí)，不合理的財政補貼，會(huì )造成不同種類(lèi)商品的價(jià)格比價(jià)關(guān)系失真，以致形成了“商品高價(jià)、原材料低價(jià)和資源無(wú)價(jià)”的扭曲價(jià)格。這既是資源無(wú)償占有、無(wú)償使用的理論根據，也是導致資源加速耗竭、生態(tài)環(huán)境不斷惡化、經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的資源基礎嚴重破壞的根本原因。 4、缺乏系統的環(huán)境保護稅收政策 一是沒(méi)有設立專(zhuān)門(mén)的環(huán)境稅種。環(huán)境稅是政府用來(lái)保護環(huán)境、實(shí)施可持續發(fā)展戰略的有力經(jīng)濟手段。針對污染和破壞環(huán)境行為為課征環(huán)境保護稅無(wú)疑是環(huán)境保護的一柄“雙刃劍”。但我國目前還沒(méi)有真正意義上的環(huán)境稅，只存在與環(huán)保有關(guān)的稅種，即資源稅、消費稅、城建稅、耕地占用稅、車(chē)船使用稅和土地使用稅。盡管這些稅種的設置為環(huán)境保護和削減污染提供了一定的資金，但難以形成穩定的、專(zhuān)門(mén)治理生態(tài)環(huán)境的稅收收入來(lái)源。 二是有關(guān)生態(tài)環(huán)境稅收的規定不完善。比如，消費稅主要是對環(huán)境造成污染的鞭炮、煙火、汽油、柴油及摩托車(chē)、小氣車(chē)等消費品列入征收范圍，并對小氣車(chē)按排氣量大小確定高低不同的稅率，但沒(méi)有把煤炭這一能源消費主體和主要大氣污染源納入征收范圍。耕地占用稅、土地使用稅和土地增值稅屬于對土地資源的征稅，但他們之間沒(méi)有彼此相互獨立，沒(méi)有相互協(xié)調配合形成一定的體系，對土地資源保護和合理開(kāi)發(fā)的作用非常有限。 在這樣一種不完善的稅收政策下，實(shí)施的生態(tài)環(huán)境保護的有關(guān)優(yōu)惠政策效果也不佳。這種偏窄、偏少的優(yōu)惠政策，影響了其治理生態(tài)環(huán)境的導向作用。 既然財政政策是一柄“雙刃箭”，我們必須充分發(fā)揮它的積極作用。為了盡量避免財政政策的失誤，使財政政策有效地促進(jìn)環(huán)境保護，必須對環(huán)境保護的財政政策作出合適的安排。 二、環(huán)境保護的財政政策安排 1、 制定有利于環(huán)境保護的財政投資政策 財政政策主要是要轉變國家環(huán)境產(chǎn)業(yè)的投資機制，建立國家財政對環(huán)境保護的投資運行機制，提高財政投資的效率和效益。 第一，通過(guò)財政政策，加大政府對環(huán)保投資的力度。為了解決環(huán)境保護所需要的巨額資金，財政政策應做如下調整：加大中央對地方的投資和轉移支付力度。利用財政信用方式籌集財政收入，支持生態(tài)環(huán)境保護工作。政府對環(huán)境保護投入的重點(diǎn)，應是公益性很強的環(huán)?；A設施的建設；跨地區的污染綜合治理；跨流域大江、大河、大湖等區域環(huán)境治理；環(huán)境保護的基礎科學(xué)研究等。因為這些領(lǐng)域社會(huì )效益大，經(jīng)濟效益低，風(fēng)險大，投資多，是單個(gè)企業(yè)和個(gè)人不愿或無(wú)力涉及的。政府的直接投資可糾正市場(chǎng)機制的缺陷。 第二，調整財政投資政策，將環(huán)境保護納入各級政府的財政預算。政府在制定財政政策時(shí)，應將環(huán)境保護納入其中，并且要逐年增加投入。各級政府為了保證環(huán)境保護資金的落實(shí)，必須從本地財力實(shí)際情況出發(fā)，每年從預算內的支出中安排部分資金用于防治環(huán)境污染。此外，每年可從預算外資金中統籌部分資金用于防治環(huán)境污染。 第三，增強財政政策對企業(yè)投資的約束力。一方面國家對于那些經(jīng)濟風(fēng)險比較大的行業(yè)，在財政和金融政策上應給予一定的優(yōu)惠；另一方面，增強財政政策對企業(yè)環(huán)境投資的約束力，加大企業(yè)不投資環(huán)境治理和環(huán)境保護的壓力，國家財政支持重視污染治理和環(huán)境保護的企業(yè)，增強財政政策的剛性約束。 2、建立和完善我國綠色稅收政策 稅收政策是政府最有效的調控手段之一，政府通過(guò)改變稅種和稅率來(lái)進(jìn)行調節。對不利于環(huán)境保護的生產(chǎn)生活征收高稅率的環(huán)境稅，對從事環(huán)境污染治理服務(wù)的企業(yè)實(shí)行低稅率或零稅率。這不斷有利于提高環(huán)境保護投資的積極性，而且可以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結構的調整。 第一，建議開(kāi)征新的環(huán)境稅。我國目前的環(huán)境保護稅費政策的基本格局是：收費為主、稅收輔助、補貼配合。這些稅費政策的實(shí)施，基本上形成了限制污染、鼓勵保護環(huán)境與資源的政策導向。但相對于西方國家系統的環(huán)境稅制法律體系、相對于可持續發(fā)展的戰略目標，我國的環(huán)境稅費政策還存在很多的欠缺，尤其是我國現行的排污收費制度，有著(zhù)先天不足：存在制度“空白”； 收費標準偏低且不能有效運用；立法層次低，征收不規范；懲罰力度不夠等。針對我國的環(huán)境狀況和現行稅制中有關(guān)環(huán)境保護稅收措施的不足，以及排污費征收范圍較窄等問(wèn)題，可借鑒國外經(jīng)驗，開(kāi)征環(huán)境保護稅。根據當前國情和稅收原則，建議首先開(kāi)征含硫燃煤稅、含鉛汽油稅兩種環(huán)境保護稅。 針對我國的環(huán)境狀況和現行稅制中有關(guān)環(huán)境保護稅收措施存在的不足，借鑒國際經(jīng)驗，建立和完善我國環(huán)境稅制法律體系的基本思路應當是：適時(shí)開(kāi)征環(huán)境保護稅，完善資源稅的環(huán)境保護功能，細化消費稅的環(huán)境保護功能，從而構建起一套科學(xué)、完整的環(huán)境稅制法律體系。盡快開(kāi)征環(huán)境保護稅，適時(shí)開(kāi)征燃油稅，改革相關(guān)稅種，完善其環(huán)境保護功能，修訂稅收優(yōu)惠措施，優(yōu)化環(huán)境稅制結構。 第二，調整和完善現行的資源稅。擴大征收范圍。我國的稅制結構中主要是流轉稅、收益稅等；資源稅所占比重很小、品目過(guò)少；應提高資源稅比重，擴大資源稅稅種，如水資源稅、礦產(chǎn)資源稅、森林資源稅，逐步把有關(guān)部門(mén)現有的資源補償收費納入資源稅范圍；在已有的試點(diǎn)經(jīng)驗基礎上，在全國開(kāi)展生態(tài)環(huán)境補償收費；現行稅制中對土地課征的稅種有城鎮土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅等，各成體系，相對獨立，造成征收困難，建議將土地使用稅、土地增值稅、耕地占用并入資源稅，共同調控我國資源的合理開(kāi)采開(kāi)發(fā)。完善計稅辦法。將現行資源稅計稅依據由按應稅資源產(chǎn)品銷(xiāo)售數量或自用數量計征改為按實(shí)際生產(chǎn)數量計征，盡可能減少產(chǎn)品的積壓和損失，使國家有限的資源得到充分利用。資源稅的開(kāi)征不僅是為了取得財政收入，更重要的是為了保護資源，提高資源利用效率。 第三，完善現行環(huán)境保護的稅收支出政策。減少不利于污染控制的稅收支出。嚴禁或嚴格限制有毒、有害的化學(xué)品或可能對我國環(huán)境造成重大危害產(chǎn)品的進(jìn)口，大幅提高上述有毒、有害產(chǎn)品的進(jìn)口關(guān)稅。鼓勵企業(yè)開(kāi)展環(huán)境領(lǐng)域里的科技研究與開(kāi)發(fā)的稅收支出。政府對防治污染的研究與開(kāi)發(fā)應予以高度重視，政府除了直接給予研制、開(kāi)發(fā)控制污染新技術(shù)的企業(yè)預算撥款外，還可以大量利用稅收支出，以鼓勵企業(yè)從事科研活動(dòng)，從而增強治污稅收支出的整體效應。刺激企業(yè)投資于治污設備的稅收支出。 第四，健全和完善防治污染的稅收特別措施。盡快制定和頒發(fā)“防治污染稅收特別措施法”。①加大稅收優(yōu)惠，扶植引導環(huán)境無(wú)害產(chǎn)業(yè)和環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，如降低環(huán)保企業(yè)各種稅種的稅費，以及環(huán)保產(chǎn)業(yè)設備、儀器的進(jìn)口關(guān)稅，對于“三廢”綜合利用產(chǎn)品和清潔生產(chǎn)給予一定的稅收優(yōu)惠等。 3、制定有利于環(huán)境保護的經(jīng)濟激勵制度 經(jīng)濟激勵制度，是指政府運用財政資助、政府擔保貸款和稅收優(yōu)惠等經(jīng)濟手段刺激企事業(yè)單位，促進(jìn)資源和能源的綜合利用，實(shí)現保護環(huán)境的目的。我們必須以市場(chǎng)為導向，大力采用財政補貼、貼息、國債、稅收返還等財政激勵機制，減少與環(huán)境保護不相符合的財政補貼制度。對于生產(chǎn)“綠色產(chǎn)品”，采用“清潔生產(chǎn)”的企業(yè)，對于“封山造林（草）”的農場(chǎng)和個(gè)人，政府可以通過(guò)財政補貼、貼息、國債、稅收返還等手段加以支持，對于大型環(huán)?；A設施和生態(tài)工程的建設，政府可以通過(guò)補貼、減免稅等手段引導企業(yè)、個(gè)人增加對環(huán)保設施的投資。在這種政策的激勵下，企業(yè)開(kāi)發(fā)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的積極性會(huì )大大提高。表面上看國家的稅收減少了，實(shí)際上是間接地放大了生態(tài)環(huán)境保護的投入。同時(shí)，各級政府對環(huán)境保護有突出貢獻的集體和個(gè)人應該給予獎勵。 總之，財政政策能有效地促進(jìn)環(huán)境保護。當企業(yè)無(wú)力承擔環(huán)境污染治理所需巨額資金和投資時(shí)，政府給予一定的投資和適當的補助，以實(shí)現生態(tài)保護的目的。征收排污費對環(huán)境保護有雙重的作用。一方面通過(guò)對排污企業(yè)收費，促進(jìn)企業(yè)經(jīng)濟治理污染；另一方面，征收的排污費緩解了環(huán)境保護資金的不足，增強了政府和企業(yè)治理污染的能力。政府通過(guò)征稅、減免稅等手段來(lái)調節政府和企業(yè)對環(huán)境保護的投資關(guān)系。 （作者單位：中國地質(zhì)大學(xué)研究生院） 全科論文中心http://www.issncn.net 全科論文中心http://www.issncn.net | |
|
一、我國環(huán)境保護財政政策現狀及存在的問(wèn)題
改革開(kāi)放以來(lái)，在國民經(jīng)濟基礎相對薄弱，國家財力不足的情況下，我國政府通過(guò)實(shí)施積極的財政政策，對減緩環(huán)境破壞、改善環(huán)境質(zhì)量、拉動(dòng)內需和促進(jìn)經(jīng)濟增長(cháng)起了積極的作用?，F行的財政政策雖然取得了一定成績(jì)，但明顯落后于經(jīng)濟發(fā)展的要求，落后于環(huán)保形式的要求，存在著(zhù)諸多問(wèn)題。
1、 環(huán)境保護的財政投入偏低
從已經(jīng)完成工業(yè)化的發(fā)達國家經(jīng)驗來(lái)看，環(huán)境質(zhì)量的改善是以資金和技術(shù)的投入為依托的。國際經(jīng)驗表明，當治理生態(tài)環(huán)境的財政投入占GNP比例為1%～1.5%時(shí)，可以控制生態(tài)環(huán)境污染惡化的趨勢，當比例達到2%～3%時(shí)，環(huán)境質(zhì)量有可能改善。而資金投入正是中國最稀缺的,“八五”期間前我國生態(tài)環(huán)境保護投資僅占0.8%左右；“九五”期間，比例不足1%；
2、 排污收費政策不合理
“排污收費”是我國環(huán)保投入中最早、最穩定的一條資金渠道，是我國環(huán)境政策的重要內容之一。“排污收費”，即對排放污染物超過(guò)排放標準的企事業(yè)單位征收超標排污費，然后將其中大部分返還給被征收單位，用于治理污染。從理論上講，征收的排污標準應略高于治理成本，以制止寧可交納排污費而不治理污染的企業(yè)行為。
目前，我國排污收費最大的問(wèn)題是收費標準過(guò)低，表現在收費數額大幅度低于治理成本。我國排污費占產(chǎn)品成本的1‰～6‰，而治污設施建設和運行成本高。
其次，收費對象和收費項目不全?，F行的收費政策只對超標排放污染物的企業(yè)征收，對已經(jīng)達標或低于排放標準的不收費；雖然對超標排放標準的收費，但沒(méi)有考慮污染物的排放總量，難以刺激企業(yè)最大限度地降低污染的排放?，F行的排污收費制度雖然對廢水、廢氣、廢渣、噪聲、放射性等5類(lèi)113項污染源進(jìn)行收費，但沒(méi)有對危險廢物、生活垃圾、生活廢水，以及流動(dòng)污染源進(jìn)行收費。
再次，排污費的管理混亂。國家沒(méi)有統一的管理模式，各省、市根據其利益確定不同的管理模式，這必然造成管理上的混亂。國家環(huán)保局規定廢水、廢氣、廢渣、噪聲“四小塊”收費由地方環(huán)保局直接支配使用，這樣造成地方環(huán)保局對“四小塊”收費的積極性很高。由于排污費收入主要歸地方財政，中央財政不參與對排污費的分配，削弱了中央對排污費的調控能力。排污收費政策運行機制的不合理，造成有限的環(huán)保資金不能發(fā)揮最大的作用，從而影響環(huán)境保護的效果。
3、財政補貼制度設計不合理
財政補貼對環(huán)境資源的影響很大，不適當的財政補貼制度，會(huì )使商品的價(jià)格偏低，結果導致資源利用效率低下甚至造成浪費，加重環(huán)境資源的污染和破壞。同時(shí)，不合理的財政補貼，會(huì )造成不同種類(lèi)商品的價(jià)格比價(jià)關(guān)系失真，以致形成了“商品高價(jià)、原材料低價(jià)和資源無(wú)價(jià)”的扭曲價(jià)格。這既是資源無(wú)償占有、無(wú)償使用的理論根據，也是導致資源加速耗竭、生態(tài)環(huán)境不斷惡化、經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的資源基礎嚴重破壞的根本原因。
4、缺乏系統的環(huán)境保護稅收政策
一是沒(méi)有設立專(zhuān)門(mén)的環(huán)境稅種。環(huán)境稅是政府用來(lái)保護環(huán)境、實(shí)施可持續發(fā)展戰略的有力經(jīng)濟手段。針對污染和破壞環(huán)境行為為課征環(huán)境保護稅無(wú)疑是環(huán)境保護的一柄“雙刃劍”。但我國目前還沒(méi)有真正意義上的環(huán)境稅，只存在與環(huán)保有關(guān)的稅種，即資源稅、消費稅、城建稅、耕地占用稅、車(chē)船使用稅和土地使用稅。盡管這些稅種的設置為環(huán)境保護和削減污染提供了一定的資金，但難以形成穩定的、專(zhuān)門(mén)治理生態(tài)環(huán)境的稅收收入來(lái)源。
二是有關(guān)生態(tài)環(huán)境稅收的規定不完善。比如，消費稅主要是對環(huán)境造成污染的鞭炮、煙火、汽油、柴油及摩托車(chē)、小氣車(chē)等消費品列入征收范圍，并對小氣車(chē)按排氣量大小確定高低不同的稅率，但沒(méi)有把煤炭這一能源消費主體和主要大氣污染源納入征收范圍。耕地占用稅、土地使用稅和土地增值稅屬于對土地資源的征稅，但他們之間沒(méi)有彼此相互獨立，沒(méi)有相互協(xié)調配合形成一定的體系，對土地資源保護和合理開(kāi)發(fā)的作用非常有限。
在這樣一種不完善的稅收政策下，實(shí)施的生態(tài)環(huán)境保護的有關(guān)優(yōu)惠政策效果也不佳。這種偏窄、偏少的優(yōu)惠政策，影響了其治理生態(tài)環(huán)境的導向作用。
既然財政政策是一柄“雙刃箭”，我們必須充分發(fā)揮它的積極作用。為了盡量避免財政政策的失誤，使財政政策有效地促進(jìn)環(huán)境保護，必須對環(huán)境保護的財政政策作出合適的安排。
二、環(huán)境保護的財政政策安排
1、 制定有利于環(huán)境保護的財政投資政策
財政政策主要是要轉變國家環(huán)境產(chǎn)業(yè)的投資機制，建立國家財政對環(huán)境保護的投資運行機制，提高財政投資的效率和效益。
第一，通過(guò)財政政策，加大政府對環(huán)保投資的力度。為了解決環(huán)境保護所需要的巨額資金，財政政策應做如下調整：加大中央對地方的投資和轉移支付力度。利用財政信用方式籌集財政收入，支持生態(tài)環(huán)境保護工作。政府對環(huán)境保護投入的重點(diǎn)，應是公益性很強的環(huán)?；A設施的建設；跨地區的污染綜合治理；跨流域大江、大河、大湖等區域環(huán)境治理；環(huán)境保護的基礎科學(xué)研究等。因為這些領(lǐng)域社會(huì )效益大，經(jīng)濟效益低，風(fēng)險大，投資多，是單個(gè)企業(yè)和個(gè)人不愿或無(wú)力涉及的。政府的直接投資可糾正市場(chǎng)機制的缺陷。
第二，調整財政投資政策，將環(huán)境保護納入各級政府的財政預算。政府在制定財政政策時(shí)，應將環(huán)境保護納入其中，并且要逐年增加投入。各級政府為了保證環(huán)境保護資金的落實(shí)，必須從本地財力實(shí)際情況出發(fā)，每年從預算內的支出中安排部分資金用于防治環(huán)境污染。此外，每年可從預算外資金中統籌部分資金用于防治環(huán)境污染。
第三，增強財政政策對企業(yè)投資的約束力。一方面國家對于那些經(jīng)濟風(fēng)險比較大的行業(yè)，在財政和金融政策上應給予一定的優(yōu)惠；另一方面，增強財政政策對企業(yè)環(huán)境投資的約束力，加大企業(yè)不投資環(huán)境治理和環(huán)境保護的壓力，國家財政支持重視污染治理和環(huán)境保護的企業(yè)，增強財政政策的剛性約束。
2、建立和完善我國綠色稅收政策
稅收政策是政府最有效的調控手段之一，政府通過(guò)改變稅種和稅率來(lái)進(jìn)行調節。對不利于環(huán)境保護的生產(chǎn)生活征收高稅率的環(huán)境稅，對從事環(huán)境污染治理服務(wù)的企業(yè)實(shí)行低稅率或零稅率。這不斷有利于提高環(huán)境保護投資的積極性，而且可以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結構的調整。
第一，建議開(kāi)征新的環(huán)境稅。我國目前的環(huán)境保護稅費政策的基本格局是：收費為主、稅收輔助、補貼配合。這些稅費政策的實(shí)施，基本上形成了限制污染、鼓勵保護環(huán)境與資源的政策導向。但相對于西方國家系統的環(huán)境稅制法律體系、相對于可持續發(fā)展的戰略目標，我國的環(huán)境稅費政策還存在很多的欠缺，尤其是我國現行的排污收費制度，有著(zhù)先天不足：存在制度“空白”；收費標準偏低且不能有效運用；立法層次低，征收不規范；懲罰力度不夠等。針對我國的環(huán)境狀況和現行稅制中有關(guān)環(huán)境保護稅收措施的不足，以及排污費征收范圍較窄等問(wèn)題，可借鑒國外經(jīng)驗，開(kāi)征環(huán)境保護稅。根據當前國情和稅收原則，建議首先開(kāi)征含硫燃煤稅、含鉛汽油稅兩種環(huán)境保護稅。
針對我國的環(huán)境狀況和現行稅制中有關(guān)環(huán)境保護稅收措施存在的不足，借鑒國際經(jīng)驗，建立和完善我國環(huán)境稅制法律體系的基本思路應當是：適時(shí)開(kāi)征環(huán)境保護稅，完善資源稅的環(huán)境保護功能，細化消費稅的環(huán)境保護功能，從而構建起一套科學(xué)、完整的環(huán)境稅制法律體系。盡快開(kāi)征環(huán)境保護稅，適時(shí)開(kāi)征燃油稅，改革相關(guān)稅種，完善其環(huán)境保護功能，修訂稅收優(yōu)惠措施，優(yōu)化環(huán)境稅制結構。
第二，調整和完善現行的資源稅。擴大征收范圍。我國的稅制結構中主要是流轉稅、收益稅等；資源稅所占比重很小、品目過(guò)少；應提高資源稅比重，擴大資源稅稅種，如水資源稅、礦產(chǎn)資源稅、森林資源稅，逐步把有關(guān)部門(mén)現有的資源補償收費納入資源稅范圍；在已有的試點(diǎn)經(jīng)驗基礎上，在全國開(kāi)展生態(tài)環(huán)境補償收費；現行稅制中對土地課征的稅種有城鎮土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅等，各成體系，相對獨立，造成征收困難，建議將土地使用稅、土地增值稅、耕地占用并入資源稅，共同調控我國資源的合理開(kāi)采開(kāi)發(fā)。完善計稅辦法。將現行資源稅計稅依據由按應稅資源產(chǎn)品銷(xiāo)售數量或自用數量計征改為按實(shí)際生產(chǎn)數量計征，盡可能減少產(chǎn)品的積壓和損失，使國家有限的資源得到充分利用。資源稅的開(kāi)征不僅是為了取得財政收入，更重要的是為了保護資源，提高資源利用效率。
第三，完善現行環(huán)境保護的稅收支出政策。減少不利于污染控制的稅收支出。嚴禁或嚴格限制有毒、有害的化學(xué)品或可能對我國環(huán)境造成重大危害產(chǎn)品的進(jìn)口，大幅提高上述有毒、有害產(chǎn)品的進(jìn)口關(guān)稅。鼓勵企業(yè)開(kāi)展環(huán)境領(lǐng)域里的科技研究與開(kāi)發(fā)的稅收支出。政府對防治污染的研究與開(kāi)發(fā)應予以高度重視，政府除了直接給予研制、開(kāi)發(fā)控制污染新技術(shù)的企業(yè)預算撥款外，還可以大量利用稅收支出，以鼓勵企業(yè)從事科研活動(dòng)，從而增強治污稅收支出的整體效應。刺激企業(yè)投資于治污設備的稅收支出。
第四，健全和完善防治污染的稅收特別措施。盡快制定和頒發(fā)“防治污染稅收特別措施法”。①加大稅收優(yōu)惠，扶植引導環(huán)境無(wú)害產(chǎn)業(yè)和環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，如降低環(huán)保企業(yè)各種稅種的稅費，以及環(huán)保產(chǎn)業(yè)設備、儀器的進(jìn)口關(guān)稅，對于“三廢”綜合利用產(chǎn)品和清潔生產(chǎn)給予一定的稅收優(yōu)惠等。
3、制定有利于環(huán)境保護的經(jīng)濟激勵制度
經(jīng)濟激勵制度，是指政府運用財政資助、政府擔保貸款和稅收優(yōu)惠等經(jīng)濟手段刺激企事業(yè)單位，促進(jìn)資源和能源的綜合利用，實(shí)現保護環(huán)境的目的。我們必須以市場(chǎng)為導向，大力采用財政補貼、貼息、國債、稅收返還等財政激勵機制，減少與環(huán)境保護不相符合的財政補貼制度。對于生產(chǎn)“綠色產(chǎn)品”，采用“清潔生產(chǎn)”的企業(yè)，對于“封山造林（草）”的農場(chǎng)和個(gè)人，政府可以通過(guò)財政補貼、貼息、國債、稅收返還等手段加以支持，對于大型環(huán)?；A設施和生態(tài)工程的建設，政府可以通過(guò)補貼、減免稅等手段引導企業(yè)、個(gè)人增加對環(huán)保設施的投資。在這種政策的激勵下，企業(yè)開(kāi)發(fā)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的積極性會(huì )大大提高。表面上看國家的稅收減少了，實(shí)際上是間接地放大了生態(tài)環(huán)境保護的投入。同時(shí)，各級政府對環(huán)境保護有突出貢獻的集體和個(gè)人應該給予獎勵。
總之，財政政策能有效地促進(jìn)環(huán)境保護。當企業(yè)無(wú)力承擔環(huán)境污染治理所需巨額資金和投資時(shí)，政府給予一定的投資和適當的補助，以實(shí)現生態(tài)保護的目的。征收排污費對環(huán)境保護有雙重的作用。一方面通過(guò)對排污企業(yè)收費，促進(jìn)企業(yè)經(jīng)濟治理污染；另一方面，征收的排污費緩解了環(huán)境保護資金的不足，增強了政府和企業(yè)治理污染的能力。政府通過(guò)征稅、減免稅等手段來(lái)調節政府和企業(yè)對環(huán)境保護的投資關(guān)系。
（作者單位：中國地質(zhì)大學(xué)研究生院）
聯(lián)系客服
