重慶市第一中級人民法院
刑事裁定書(shū)
（2015）渝一中法刑終字第00310號
原公訴機關(guān)重慶市沙坪壩區人民檢察院。
上訴人（原審被告人）羅某，重慶市沙坪壩區青木關(guān)鎮原副鎮長(cháng)。因涉嫌犯玩忽職守罪于2013年9月10日被取保候審，2014年9月9日被監視居住，現在家中。
辯護人劉沛谞，重慶百君律師事務(wù)所律師。
重慶市沙坪壩區人民法院審理重慶市沙坪壩區人民檢察院指控原審被告人羅某犯玩忽職守罪一案，于2014年12月25日作出（2013）沙法刑初字第01497號刑事判決。宣判后，原審被告人羅某不服，提出上訴。本院依法組成合議庭，公開(kāi)開(kāi)庭進(jìn)行了審理，重慶市人民檢察院第一分院指派檢察員王珣、代理檢察員劉爽出庭履行職務(wù)，上訴人羅某及其辯護人到庭參加訴訟?，F已審理終結。
原判認定，被告人羅某于2009年10月被任命為中國共產(chǎn)黨重慶市沙坪壩區青木關(guān)鎮黨委委員，并于2011年12月29日當選鎮人民政府副鎮長(cháng)，于2013年2月開(kāi)始協(xié)助鎮長(cháng)分管城鎮建設、國土規劃、建筑安全等工作，分管青木關(guān)鎮城鎮建設管理辦公室（簡(jiǎn)稱(chēng)“建管辦”）等部門(mén)，工作職責包括協(xié)助區規劃、國土管理部門(mén)履行好規劃、國土管理職能，負責在原宅基地上修建農房的規劃許可、依法開(kāi)展對違章建筑的監督管理。
2012年4月左右，重慶今為工貿有限公司（簡(jiǎn)稱(chēng)“今為公司”）法定代表人溫某（另案處理）在未取得土地行政主管部門(mén)批準的情況下非法占地，在青木關(guān)鎮青木湖村況家壩社集體土地上修建樓房。同年5月9日，青木關(guān)鎮建管辦向溫某送達了《關(guān)于確認違法建筑當事人的公告》，要求其立即停工并登記確認接受處理，逾期不登記確認的，將依法予以強制拆除。同年5月10日，鎮建管辦書(shū)面請青木關(guān)國土所核查該工地有無(wú)相關(guān)手續，經(jīng)核查后發(fā)現無(wú)任何手續，遂依照相關(guān)規定于同日向沙坪壩區違法建筑整治工作領(lǐng)導小組辦公室（簡(jiǎn)稱(chēng)“沙區整違辦”）書(shū)面匯報，請其查處。同年5月14日、5月24日，青木關(guān)國土所向溫某下發(fā)《責令停止土地違法行為通知書(shū)》，責令其立即停止土地違法行為，聽(tīng)候處理。同年5月18日、5月28日，建管辦繼續向溫某送達《關(guān)于確認違法建筑當事人的公告》，但溫某的該違法建筑沒(méi)有停止施工。
2012年6月，沙區整違辦會(huì )同沙坪壩區國土分局、規劃分局及青木關(guān)鎮建管辦工作人員到溫某工地現場(chǎng)查看并要求其停工接受處理，溫某停止了施工。同年6月8日，沙區整違辦函告沙坪壩區國土分局，請其對該新增違法建設用地進(jìn)行處理。同年8月27日沙坪壩區國土分局作出行政處罰決定，認定溫某的行為屬非法占地，并作出相應的處罰決定。
2012年9月28日，溫某在接受處罰后，又擅自復工繼續違法建設。青木關(guān)鎮建管辦于同年9月29日向青木關(guān)國土所書(shū)面說(shuō)明該違法建設復工的情況。同日，青木關(guān)國土所向溫某下發(fā)《責令停止土地違法行為通知書(shū)》。同年10月17日，建管辦向溫某送達《限期拆除違法建筑決定書(shū)》，責令其10日內自行拆除該違法建筑物，逾期不自行拆除的，將強制拆除。此后，建管辦多次向溫某送達《關(guān)于確認違法建筑當事人的公告》，青木關(guān)國土所兩次向溫某下發(fā)《關(guān)于責令今為公司立即停止土地違法行為的通知》。
2013年2月，被告人羅某作為青木關(guān)鎮副鎮長(cháng)接管建管辦等部門(mén)時(shí)，溫某的該違法建筑已修建到三層樓以上。同年2月28日，建管辦制定《青木關(guān)鎮關(guān)于建設領(lǐng)域安全生產(chǎn)“兩防”專(zhuān)項整治行動(dòng)方案》，成立領(lǐng)導小組，羅某作為分管領(lǐng)導任組長(cháng)，吳某甲任副組長(cháng)。整治內容為：1、防范高處墜落事故；2、防范危險性較大的分部分項工程導致的群死群傷事故。同年3月7日、3月19日，建管辦向溫某送達《關(guān)于確認違法建筑當事人的公告》。3月19日，青木關(guān)鎮安全生產(chǎn)監督管理辦公室對溫某的工地進(jìn)行現場(chǎng)檢查，并向其下達責令限期整改指令書(shū)。同年6月3日，羅某及建管辦主任吳某甲帶領(lǐng)建管辦工作人員對青木關(guān)鎮的在建工地進(jìn)行安全檢查，對溫某的該違法建筑（主體已完工）現場(chǎng)檢查發(fā)現存在安全問(wèn)題，并提示注意安全。
2013年6月20日上午9時(shí)許，溫某的違法建筑工地發(fā)生4名工人死亡的重大安全責任事故。經(jīng)事故調查報告認定：事故的直接原因為用于捆綁吊點(diǎn)鋼絲繩和吊鉤的鐵絲松動(dòng)滑移，鋼絲繩從吊鉤內脫落，導致吊籃傾斜，4名工人在吊籃上懸空作業(yè)時(shí)，未按規定系好安全繩；事故的間接原因為工程未發(fā)包給有資質(zhì)的單位施工，未辦理規劃、施工許可證等手續，亦未委托監理，施工現場(chǎng)裝配手動(dòng)吊籃不具備安全生產(chǎn)條件，作業(yè)人員未進(jìn)行崗前安全教育培訓，督促、檢查安全生產(chǎn)工作不到位等。
事故發(fā)生后，沙坪壩區人民政府組織多個(gè)部門(mén)積極參與善后工作，今為公司賠償了4名死者親屬經(jīng)濟損失共計320萬(wàn)元。隨后，檢察機關(guān)對該事故中的國家工作人員瀆職行為展開(kāi)調查，經(jīng)調查發(fā)現羅某有玩忽職守的行為。偵查人員在掌握涉嫌犯罪的事實(shí)后，于2013年9月10日通知羅某到檢察機關(guān)進(jìn)行調查。另查明，案發(fā)后，羅某向公安機關(guān)檢舉了胡某某有涉嫌危險駕駛的犯罪行為，經(jīng)查證屬實(shí)，胡某某駕車(chē)時(shí)血液中的的酒精含量為188.7毫克/100毫升，檢察機關(guān)認為胡某某犯罪情節輕微，認罪態(tài)度好，決定不起訴。
原判認定上述事實(shí)，有經(jīng)一審庭審質(zhì)證、認證的公務(wù)員登記表、干部任免審批表、關(guān)于黨政領(lǐng)導班子成員分工的通知、渝府【2010】98號文件、沙委辦【2010】100號文件、限期拆除違法建筑決定書(shū)、關(guān)于確認違法建筑當事人的公告、責令停止違法行為通知書(shū)、土地資源違法案件調查資料、責令限期整改指令書(shū)、安全檢查情況材料、6.20事故調查報告、尸檢報告、到案經(jīng)過(guò)、胡某某的訊問(wèn)筆錄、抓獲經(jīng)過(guò)、情況說(shuō)明、不起訴決定書(shū)，證人李某甲、王某甲、普某、周某、熊某、何某、陽(yáng)某、李某乙、王某乙、劉某、李某丙、吳某甲、溫某、茍某、王某丙、楊某、李某丁、程某、吳某乙的證言，被告人羅某的供述等證據予以證實(shí)。
原判認為，被告人羅某身為青木關(guān)鎮人民政府副鎮長(cháng)，自2013年2月起分管鎮建管辦的工作后，在明知溫某繼續違法施工的情況下，不正確履行監管職責，未能采取有效措施制止違法建設，亦未將相關(guān)情況上報沙區整違辦要求區政府對該違法建筑強制拆除，致使發(fā)生死亡4人的重大安全責任事故，情節特別嚴重，其行為已構成玩忽職守罪。羅某到案后能如實(shí)供述自己的罪行，可以從輕處罰。羅某檢舉他人犯罪，有立功表現，可以減輕處罰。鑒于羅某犯罪情節較輕，有悔罪表現，沒(méi)有再犯罪的危險，宣告緩刑對所居住社區沒(méi)有重大不良影響，可以宣告緩刑。據此，根據被告人犯罪的事實(shí)、性質(zhì)和情節，依照《中華人民共和國刑法》第三百九十七條第一款、第六十七條第三款、第六十八條、第七十二條第一款、第七十三條第二、三款之規定，判決：被告人羅某犯玩忽職守罪，判處有期徒刑一年六個(gè)月，宣告緩刑一年六個(gè)月。
上訴人羅某及其辯護人認為一審判決認定事實(shí)不清，適用法律錯誤，羅某不構成玩忽職守罪：1、青木關(guān)鎮存在對違法建設收費的做法，羅某不能違反組織的集體決定；2、羅某已正確履行其監管職責；3、羅某的行為與安全事故之間缺乏刑法上的因果關(guān)系；4、羅某在涉案的眾多主體中責任最小。綜上，即使羅某構成玩忽職守罪，其犯罪情節輕微，可以免予刑事處罰，請求二審法院依法改判。
重慶市人民檢察院第一分院認為原判認定事實(shí)清楚，證據確實(shí)充分，適用法律正確，量刑適當，建議駁回上訴，維持原判。
經(jīng)二審審理查明的事實(shí)、證據與原判一致，本院予以確認。
本院認為，上訴人羅某身為國家機關(guān)工作人員，自2013年2月分管該鎮建管辦工作期間，在明知溫某繼續違法施工的情況下，不正確履行監管職責，未能采取有效措施制止違法建設，亦未依照規定將相關(guān)情況上報沙區整違辦要求區政府對該違法建筑強制拆除，致使發(fā)生死亡4人的6.20重大安全責任事故，情節特別嚴重，已構成玩忽職守罪，依法應予處罰。羅某到案后能如實(shí)供述自己的罪行，可以從輕處罰。羅某檢舉他人犯罪，有立功表現，可以減輕處罰。鑒于羅某犯罪情節較輕，有悔罪表現，沒(méi)有再犯罪的危險，宣告緩刑對所居住社區沒(méi)有重大不良影響，可以宣告緩刑。
關(guān)于上訴人羅某及其辯護人提出的羅某已正確履行其監管職責的上訴理由和辯護意見(jiàn)。經(jīng)查，《重慶市人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強主城區違法建筑整治工作的通知》（渝府【2010】98號）規定：“按照屬地管理原則，鎮人民政府負責查處本行政區域內的違法建筑，發(fā)現違法用地和違法建筑后要立即制止，違法建筑當事人不停止違法建設行為的，應及時(shí)報告有關(guān)部門(mén)；發(fā)現違法建筑，并經(jīng)規劃、國土等部門(mén)依法認定后，違法建筑當事人仍不停止違法建設行為的，可采取函告有關(guān)部門(mén)依法停止向違法建筑供電、供水、供氣和提供通信等有效措施限制其繼續違法施工和使用，或由區人民政府及時(shí)組織力量予以查封施工現場(chǎng)，強行拆除違法建筑”，該文件對違法建筑整治工作已經(jīng)進(jìn)行明確和細化，青木關(guān)鎮人民政府對本行政區內違法建設具有監管、制止、查處以及上報區政府予以強制拆除等職責。此外，青木關(guān)鎮《關(guān)于健全安全生產(chǎn)監督管理“一崗雙責”的實(shí)施意見(jiàn)》、《關(guān)于建設領(lǐng)域安全生產(chǎn)“兩防”專(zhuān)項整治行動(dòng)方案》等文件明確了建管辦對建筑施工安全具有監管職責，整治內容包括防范高處墜落事故以及危險性較大的分部分項工程導致的群死群傷事故。羅某作為分管建管辦工作的副鎮長(cháng)，在明知溫某違法建筑復工的情況后，僅對溫某的違法建筑進(jìn)行例行巡查和送達《關(guān)于確認違法建筑當事人的公告》，未嚴格按照渝府【2010】98號文件的相關(guān)規定采取有效措施阻止違法建筑繼續施工，也未將相關(guān)情況上報沙區整違辦，致使發(fā)生6.20重大安全責任事故，其行為系不正確履行監管職責。在溫某違法建筑復建之后，青木關(guān)鎮國土所先后兩次向今為公司送達了立即停止土地違法行為的通知并抄送青木關(guān)鎮政府，明確說(shuō)明了對溫某違法建筑的處理情況，故羅某辯稱(chēng)不知道國土分局對溫某的處理決定，沒(méi)有必要重復上報沙區整違辦的理由亦不能成立。對該意見(jiàn)，不予采納。
關(guān)于上訴人羅某及其辯護人提出羅某的行為與安全責任事故無(wú)刑法上的因果關(guān)系的上訴理由和辯護意見(jiàn)。經(jīng)查，羅某作為分管鎮建管辦工作的副鎮長(cháng)，在得知前任副鎮長(cháng)采取過(guò)斷水斷電及上報有關(guān)部門(mén)等具體措施仍無(wú)法制止溫某違建的情況后，更應依照規定繼續上報區整違辦，請求區政府組織強制拆除，而非重復送達對溫某繼續違建已無(wú)實(shí)際作用的書(shū)面公告。雖然羅某的過(guò)失行為本身并不導致危害結果的發(fā)生，但隱含危害結果發(fā)生的危險，其不正確履行相應職責，沒(méi)有及時(shí)制止違法建筑以及對建筑安全監管不力，從而未能有效防止危害結果發(fā)生，故其行為與6.20重大安全責任事故的發(fā)生具有刑法上的因果聯(lián)系。對該意見(jiàn)，不予采納。
關(guān)于上訴人羅某及其辯護人提出青木關(guān)鎮存在對違法建設收費的做法，羅某不能違反組織的集體決定的上訴理由和辯護意見(jiàn)。經(jīng)查，證人證言及相關(guān)書(shū)證均證明該收費行為僅針對國有土地上的原拆原建情況，而溫某涉案的違法建筑并不符合該條件，對該違法建筑也未收取任何費用。且違法的收費行為不能夠免除監管人員的職責，故對該意見(jiàn)，不予采納。
關(guān)于上訴人羅某及其辯護人提出在本案中涉及眾多主體中羅某責任最小的上訴理由和辯護意見(jiàn)。經(jīng)查，雖然本案所涉及的重大安全責任事故系多種原因導致，監管主體較多，但是渝府【2010】98號文件已經(jīng)將整治違法建筑的主要負責人細化，明確整治違法建筑按照屬地管理原則由鎮政府負責，羅某作為分管建管辦的副鎮長(cháng)，系違法建筑整治的主要責任人，不能因為其他責任主體的延誤行為，否定主要責任人的行為違法性。對該意見(jiàn)，不予采納。
關(guān)于上訴人羅某及其辯護人提出即使羅某構成玩忽職守罪，其犯罪情節輕微，可以免予刑事處罰的上訴理由和辯護意見(jiàn)。經(jīng)查，根據最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理瀆職刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋?zhuān)ㄒ唬返谝粭l之規定，玩忽職守造成死亡3人以上的屬于情節特別嚴重，應處三年以上七年以下有期徒刑，原判考慮羅某的立功等情節，對其減輕處罰并適用緩刑，量刑適當。對該意見(jiàn)，不予采納。
綜上，原判認定事實(shí)清楚，證據確實(shí)充分，適用法律正確，量刑適當，審判程序合法。重慶市人民檢察院第一分院的出庭意見(jiàn)及理由成立，予以采納。依照《中華人民共和國刑事訴訟法》第二百二十五條第一款第（一）項之規定，裁定如下：
駁回上訴，維持原判。
本裁定為終審裁定。
審 判 長(cháng) 謝 懿
代理審判員 代英勛
代理審判員 張 帥
二〇一五年十月二十七日
書(shū) 記 員 曾維麗
蘭能舉
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