一、農村信用社小額貸款糾紛執行案件的特點(diǎn)
1、受理案件數量逐年持續增長(cháng)
隨著(zhù)小額貸款業(yè)務(wù)的展開(kāi)，近年來(lái)，小額貸款所引起的訴訟和執行案件也在不斷增多。從2003年到2006年四年中，各農村信用社向嘉善法院提起訴訟的相關(guān)案件數量為216件，申請強制執行的貸款案件有135件，申請執行率在62.5％，平均每年有34件左右。而今年第一季度嘉善法院執行局已受理該類(lèi)執行案件16件，同比前四年平均受案數增長(cháng)88.2％。同時(shí)嘉善法院今年已受理信用社訴訟農貸糾紛案19件。
2、缺席審理的案件比例高
分析前四年135件申請執行的信用社小額貸款糾紛中，有88件判決結案，占總案件數的65.2％，其中缺席審理案件53件，占全部判決結案數的60.2％。缺席審理的主要原因有二：一是被告下落不明，公告送達應訴通知書(shū)和開(kāi)庭傳票，這在上述53件案件中有39件，占缺席判決案件數的73.6％。；二是經(jīng)法院傳票傳喚，作為借款人的被告抱著(zhù)借款是事實(shí)，反正沒(méi)錢(qián)償還，法院怎么判都無(wú)所謂的心態(tài)，無(wú)正當理由拒不到庭。
3、案件調解結案率較低
經(jīng)統計，上述135件案件中，調解結案的為47件，僅占案件總量的34.8％。今年1-3月份已受理了信用社農貸執行案件16件中，調解結案僅為5件，占31.5％。而據統計，嘉善法院前四年民商事案件的平均調解結案率為46.3%。
4、案件有效執結（畢）率低
在135件立案執行案件中，執行完畢的案件只有48件，有效執畢的案件占總受案數35.6％，程序終結執行或中止執行案件占總受案數的64.4％。與同期我院的年平均有效執結率在70%以上相差35個(gè)百分點(diǎn)，而去年嘉善法院的全部執行案件的有效執畢率達到80.5％。
從上述幾項數據分析來(lái)看，涉及信用社小額貸款糾紛訴訟案件申請執行率高。案件進(jìn)入執行程序后，執行難度比較大，執行到位率比較低，僅次于嘉善法院立案執行的交通事故案件和損害賠償案件的執行難度。
二、信用社小額貸款風(fēng)險自身形成案件執行難的主要原因
1、客觀(guān)原因形成的風(fēng)險
首先，農戶(hù)小額信用貸款是基于農戶(hù)信用發(fā)放的貸款，貸款本身從借款人方面就潛在著(zhù)“信用風(fēng)險”，一個(gè)人誠信度的高低與其道德修養是密切相關(guān)的，而道德標準是一個(gè)無(wú)形的東西不能對其準確的實(shí)行量化，所以信貸員要準確的把握成千上萬(wàn)農戶(hù)的誠信度就是一項異常艱巨的工作；其次，農戶(hù)貸款的用途主要是用于種植、養殖業(yè)和家庭手工作坊產(chǎn)業(yè)的投入以及消費性貸款，而種養業(yè)又是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，存在著(zhù)較大的自然風(fēng)險和市場(chǎng)風(fēng)險。農戶(hù)個(gè)體業(yè)主及小型企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品科技附加值低，管理機制不健全、相互間競爭無(wú)序，受市場(chǎng)波動(dòng)影響較大，存在較大的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險。這種風(fēng)險將直接轉化為信貸風(fēng)險。
2、貸前調查流于形式
信用社信貸人力有限，有的網(wǎng)點(diǎn)甚至主任兼信貸員，要對轄區內成百上千農戶(hù)做詳盡了解，工作難度可想而知。因此，對農戶(hù)經(jīng)濟檔案的建立（年審）、信用等級的評定，這些涉及面廣、工作量大、時(shí)間要求相對集中的專(zhuān)項工作，一些信貸員就不得不求助于村、組干部，甚至是不太了解轄內農戶(hù)的內勤人員。由于村、組干部及內勤人員的參與，個(gè)人主觀(guān)主義、形式主義、人情因素、有的甚至憑空猜想等情形大量存在，這就造成了信用等級評定標準不統一，給農戶(hù)小額信用貸款貸款額度核定帶來(lái)了不準確性。此外，農戶(hù)信用等級評定方法本身也缺乏系統性、連續性，存在“一評定終身”、“一定永益”的現象，動(dòng)態(tài)管理、時(shí)時(shí)監測缺位，信用評定手段、方式也不盡科學(xué)。
3、貸款審查存在漏洞
由于農戶(hù)小額信用貸款實(shí)行“憑證發(fā)放、隨用隨貸、額度控制、周轉使用”的辦法，其發(fā)放大多由臨柜人員辦理，在辦理貸款時(shí)嚴格堅持“兩證”、“三見(jiàn)面”的原則，而臨柜人員對其貸款用途的真實(shí)性是無(wú)法加以嚴格的考查的，這就造成有些農戶(hù)亂報貸款用途，而貸款后轉借他人，形成頂名貸款；另一些借款人貸款根本沒(méi)用于其正常的家庭生產(chǎn)、生活等，而是用于個(gè)人的不正常消費支出（比如賭博等），造成貸款到期不能按時(shí)歸還，最終形成貸款風(fēng)險。
4、貸后檢查監督機制不健全
貸后檢查是貸款“三查”制度的重要環(huán)節，為降低貸款風(fēng)險，提高資金的流動(dòng)性、安全性、效益性，信用社應加強貸后檢查工作。但“重發(fā)放，輕管理”的經(jīng)營(yíng)理念已在大部分信貸員腦中烙下了深刻的印記。一方面，農戶(hù)小額信用貸款對象廣、額度小、分布散、行業(yè)雜、所以工作量相對較大，而信用社信貸工作人員有限，這就削弱了對農戶(hù)小額貸款的監管。另一方面，一些信貸員有“重企業(yè)，輕農戶(hù)”的思想意識，認為貸后管理只適應于大額貸款，對小額農貸不適用。有的信貸員甚至認為農戶(hù)貸款金額小，形成貸款風(fēng)險每戶(hù)不過(guò)幾萬(wàn)余元。再加上有些農戶(hù)貸款后外出經(jīng)營(yíng)（有的甚至舉家外出），多年不歸，下落不明，這是造成農戶(hù)小額信用貸款風(fēng)險的一大重要原因。
5、部分信貸人員素質(zhì)低，人為形成信貸風(fēng)險
由于農戶(hù)小額信用貸款從建檔、評級、授信、發(fā)證、到最后放款都是人為操作，加之有些信用社人員相對不足，所以有些信貸人員利用人手不足、審查不嚴、操作上不規范等漏洞，搞人情貸款，自批自用貸款，假冒貸款，有的甚至給客戶(hù)出主意化整為零，一戶(hù)多證或一戶(hù)多貸，形成實(shí)質(zhì)上的“壘大戶(hù)”，最終誘發(fā)貸款風(fēng)險。
三、法院在執行小額貸款糾紛案件中折射的問(wèn)題
1、借舊還新增加還款風(fēng)險。信用社為完成新增貸款回收任務(wù)，要求借款的農戶(hù)將原欠貸款本息合計，重立新借據，這種做法不僅虛增賬面利潤，掩蓋信貸管理風(fēng)險，助長(cháng)了逃債、賴(lài)債現象的出現，更增加了案件執行難度，進(jìn)一步惡化了農村信用環(huán)境。
2、部分農戶(hù)違反貸款用途。有的農戶(hù)忽視貸款性質(zhì)，認為“不借白不借，借了是白借”，以生產(chǎn)為由借款，卻用于建房、婚嫁等消費方面，甚至個(gè)別農戶(hù)在貸款后直接用于賭博，還有的轉借給他人無(wú)法按期收還或投資非農的高風(fēng)險行業(yè)經(jīng)營(yíng)虧損，致使無(wú)法還貸現象大量存在。法院在執行此類(lèi)案件時(shí)，被執行的貸款人要么長(cháng)期出逃在外，要么連其基本最低生活也難以保障。
3、部分信貸員欲蓋彌彰，以合法形式掩蓋非法目的。有的信貸員素質(zhì)較低，在“人情”、“關(guān)系”、“金錢(qián)”面前，存在貸款手續不完備或違規放貸的現象，如：有的借款農戶(hù)或擔保農戶(hù)并未到場(chǎng)簽字，有的簽了字沒(méi)拿到錢(qián)，有的農戶(hù)在貸款時(shí)請信貸員吃飯、送禮等。訴訟中借款農戶(hù)、擔保農戶(hù)不承認簽字的真實(shí)性，調解時(shí)甚至要求從貸款本息中扣除其送的錢(qián)物，與信貸員對立情緒嚴重。案件判決進(jìn)入執行程序后，使用借款的農戶(hù)已無(wú)財產(chǎn)可供執行，而擔保農戶(hù)卻與執行人員有明顯的對抗情緒，為避免矛盾的激化，法院只能先中止執行。
值得注意，村級集體組織為了發(fā)展當地農戶(hù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，村民委或集體組織負責人直接為農戶(hù)提供擔保向信用社借貸。農戶(hù)在經(jīng)營(yíng)中發(fā)生虧損后無(wú)力還貸一走了之。在這類(lèi)擔保借貸案件執行中，往往村集體組織認為提供擔保僅是一種形式或信貸員要求形式擔保所造成。貸款債務(wù)涉及面廣，村級集體經(jīng)濟又較為薄弱，有些當初擔保的村干部也已經(jīng)卸任，其本身也無(wú)擔保履行能力，最終造成信貸案件無(wú)法執行到位。
4、信貸員違法違紀致使聯(lián)保貸款無(wú)法收回。部分鎮村干部引導個(gè)別信用不良業(yè)主使用農戶(hù)的小額貸款證進(jìn)行聯(lián)保貸款，并將貸款用于償還賭債等違法活動(dòng)，信貸員明知違規而放貸，導致聯(lián)保貸款無(wú)法收回。法院在審理聯(lián)保貸款案件中，聯(lián)保農戶(hù)對法院所送達的法律文書(shū)不夠重視，或覺(jué)得自已未向信用社借過(guò)款無(wú)所謂，往住不出庭應訴。執行法院在對聯(lián)保農戶(hù)采取強制措施時(shí)，聯(lián)保農戶(hù)才提出借款合同中簽名的真實(shí)性問(wèn)題（或在借款合同中被誘騙簽名），導致法院重新審查案件。
5、有的信貸員甚至與借款戶(hù)勾結騙貸。個(gè)別信用社信貸員利用職務(wù)便利、違反信貸規定，采取“私營(yíng)業(yè)主+農戶(hù)”形式，擅自收集農戶(hù)的身份證復印件，利用信用農戶(hù)的小額貸款證，讓其他人冒充農戶(hù)簽名進(jìn)行聯(lián)保貸款，用以私營(yíng)業(yè)主投資盈利。一旦私營(yíng)業(yè)主投資經(jīng)營(yíng)項目虧損，就無(wú)法歸還信用社貸款本息，給法院的審理和執行帶來(lái)很大的難度。
6、信貸員對借款戶(hù)生產(chǎn)及經(jīng)營(yíng)狀況了解不夠，特別是農村私營(yíng)業(yè)主的流動(dòng)強，所經(jīng)營(yíng)的項目變化多，信貸員對其監控力度差。雖然貸款手續合法，表面形式上符合信用社規定的貸款制度，但很可能其在實(shí)際經(jīng)營(yíng)中已嚴重虧損而信用社仍未察覺(jué)，此時(shí)的私營(yíng)業(yè)主一走了之，造成眾多債權人的債權得不到保障。涉及私營(yíng)業(yè)主對外債務(wù)的執行，特別是在執行過(guò)程中發(fā)現私營(yíng)業(yè)主還拖欠大量職工工資款時(shí)，法院對依法拍賣(mài)被執行財產(chǎn)取得的價(jià)款，在支付工人工資后，再由債權人按比例受償，信用社既使是有抵押財產(chǎn)的貸款也可能造成債權的損失。
7、債務(wù)人轉移資產(chǎn)，逃避債務(wù)。債務(wù)人轉移財產(chǎn)一般通過(guò)以下方式：一是通過(guò)不正當交易和虛假交易將企業(yè)資產(chǎn)轉移到關(guān)聯(lián)企業(yè)或股東個(gè)人名下，造成企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難、資不抵債，通過(guò)倒閉或破產(chǎn)，最終達到逃避債務(wù)的目的。二是通過(guò)低價(jià)變賣(mài)財產(chǎn)，將資產(chǎn)轉移到與債務(wù)人串通好的其他單位或個(gè)人手中。三是對大量到期債權不及時(shí)主張權利，導致債務(wù)人到期債權超過(guò)訴訟時(shí)效。四是債務(wù)人與貸款信用社工作人員內外串通。貸款信用社工作人員一方面不及時(shí)發(fā)送貸款到期催收通知單，導致訴訟時(shí)效結束，使貸款信用社喪失勝訴權；另一方面，貸款信用社在法律文書(shū)生效后不在法定期間內申請執行，導致執行時(shí)效結束。同時(shí)，貸款信用社很難搜集有關(guān)債務(wù)人的財產(chǎn)線(xiàn)索及提供債務(wù)人逃債的證據，法院也很難執行。
四、破解小額農戶(hù)擔保貸款糾紛案件執行難的對策
現階段要徹底解決小額農戶(hù)擔保貸款糾紛案件面臨 “執行難”的難題，需要各種措施齊頭并進(jìn)。
1、建立貸款農戶(hù)申報財產(chǎn)預登記制度和誠信調查制度。農村土地承包經(jīng)營(yíng)和私營(yíng)業(yè)主一般采取是家庭共同承包經(jīng)營(yíng)的模式，家庭人員中各自都具有一定的財產(chǎn)，如房產(chǎn)（包括租用集體土地的建房）、有價(jià)值生產(chǎn)工具和固定生產(chǎn)資料（農用耕作用具和大棚等）、農村土地、魚(yú)塘、山林等承包經(jīng)營(yíng)權。這些財產(chǎn)因其無(wú)法辦理抵押登記手續而得不到更好的融資方式，信用社對農戶(hù)貸款前可以采取由農戶(hù)自行申報，協(xié)調好村級組織進(jìn)行預登記制度，一方面，可以充分發(fā)揮村級組織對預登記財產(chǎn)的所有權確認和起監督作用，另一方面，欠貸農戶(hù)一旦因發(fā)生訴訟和執行，可以使執行法院正確掌握欠貸農戶(hù)和私營(yíng)業(yè)主的可供執行財產(chǎn)，及時(shí)采取執行措施，避免財產(chǎn)所有權權屬的爭議。
誠信調查對避免貸款風(fēng)險起很大作用，信貸員在對農戶(hù)發(fā)放貸款前，可以著(zhù)手從農戶(hù)按時(shí)繳納水費、電費、電話(huà)費和農村上交款方面進(jìn)行基本誠信度的調查，從中發(fā)現農戶(hù)有否不良信用記錄，對收集和掌握到農戶(hù)從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)情況、收入情況、還款記錄等信息資料，應建立完整的農戶(hù)個(gè)人檔案。并依靠村、鎮連掛干部和村級基層組織及貸款農戶(hù)鄰近村民反映的情況正確作出誠信判斷。建立農村私營(yíng)業(yè)主的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和使用資金流向的定期分析制度，信用社還可以與法院執行機構溝通被執行人名錄，形成一種長(cháng)效的貸款農戶(hù)誠信體制管理機制。從源頭上減少欠貸農戶(hù)的訴訟案件。
2、建議參照中國人民銀行下發(fā)的《封閉貸款管理暫行辦法》和新出臺的《物權法》有關(guān)規定協(xié)調政府農經(jīng)部門(mén)，根據國家扶持農業(yè)特色產(chǎn)品政策向特定農戶(hù)或農村私營(yíng)業(yè)主發(fā)放具有本地區農產(chǎn)品發(fā)展或企業(yè)加工用途的專(zhuān)項封閉貸款，采取設立專(zhuān)項扶持資金結算專(zhuān)戶(hù)的封閉貸款管理方式，并由政府農經(jīng)管理部門(mén)對農戶(hù)種植的農產(chǎn)品、養殖業(yè)動(dòng)禽畜和加工企業(yè)農副產(chǎn)品設立動(dòng)產(chǎn)抵押制度，使信用社貸款依法享有優(yōu)先受償權，有效防止農戶(hù)小額貸款的風(fēng)險。
3、建立法院與金融部門(mén)的聯(lián)席會(huì )議制度。由縣人民銀行牽頭，各專(zhuān)業(yè)銀行、信用社和法院執行局定期在每季度召開(kāi)一次聯(lián)席會(huì )議。執行法官要針對審判、執行過(guò)程中發(fā)現的金融機構信貸管理方面的疏漏，通過(guò)司法建議的形式予以反饋，以健全金融機構的信貸制度，防范金融風(fēng)險。同時(shí)，還要建議金融機構加強對信貸員法律知識的培訓，規范信貸員的行為，以降低訴訟中的對立情緒。信用社對欠貸農戶(hù)和農村私營(yíng)業(yè)主的名冊進(jìn)行通報，人民銀行負責做好賬戶(hù)的查詢(xún)工作和建立開(kāi)戶(hù)“黑名單”在金融系統內部爆光，協(xié)調專(zhuān)業(yè)銀行利用所掌握的信息資源履行好舉證的義務(wù)。在金融機構內部形成一種的聯(lián)防機制，使信用差的農戶(hù)和農村私營(yíng)業(yè)主無(wú)立足之地。
4、以案件審理為抓手，減少申請執行率。法院司法工作要緊緊抓住為社會(huì )主義新農村建設服務(wù)這一要旨，小額貸款糾紛案件必須從審理開(kāi)始為抓手，提高審判案件承辦法官責任心，不能就案審案，減少案件審理的缺席判決率，注重案件的實(shí)效解決，以點(diǎn)帶面做好農戶(hù)的宣傳工作。加大案件調解力度，在案件審理中兼顧執行，提高欠貸農戶(hù)的自覺(jué)履行率，以使此類(lèi)糾紛得到切實(shí)有效的解決，促進(jìn)農村信貸環(huán)境進(jìn)一步好轉。
充分運用法院速裁審案程序，化解糾紛，減少爭議。小額農戶(hù)擔保貸款糾紛案件標的小、雙方爭議不大，速裁審案程序可以快捷、有效采取訴訟保全措施，及時(shí)的找到欠貸農戶(hù)就地審案和調解。通過(guò)現場(chǎng)速裁審理，對賴(lài)帳農戶(hù)起到威懾作用，促使部分農戶(hù)主動(dòng)還貸；耐心做調解工作，讓農戶(hù)分清利弊，努力達成和解；利用巡回速裁審理，提高農戶(hù)的出庭率，并積極邀請鎮村干部和群眾旁聽(tīng)案件，使其了解農村金融政策，強化信用觀(guān)念；對一些“釘子戶(hù)”、“賴(lài)債戶(hù)”，邀請鎮村干部一起上門(mén)做工作，對拒不執行的嚴格依法處理，維持信貸安全及良好的信貸秩序。
5、靈活利用債權債務(wù)轉移、代位權、撤銷(xiāo)權等法律制度清收不良貸款，為法院執行創(chuàng )造條件。嘉善某麥芽公司因嚴重資不抵債，被迫關(guān)停，并破產(chǎn)清算。其拖欠嘉善某信用社的部分信用貸款已無(wú)法清償。為收回貸款，信用社與麥芽公司多次協(xié)商，最終達成了由麥芽公司將對廣西某啤酒公司的到期債權24.8萬(wàn)元轉讓給信用社，以抵償貸款本息。債權轉讓協(xié)議達成后，信用社立即對麥芽公司主張權利，并對廣西某啤酒公司的24.8萬(wàn)元到期債權行使代位權。后通過(guò)當地法院多次跨省執行，收回貸款本息約24余萬(wàn)元，最大限度減少了貸款損失。
在嘉善某信用社與麥芽公司借款合同糾紛案中，信用社運用債權債務(wù)轉移制度，成功收回了呆滯貸款24余萬(wàn)元，是信用社靈活運用法律制度清收不良貸款的典型案例。
6、加大執行力度、創(chuàng )新執行方式，全力破解小額農戶(hù)擔保貸款糾紛案件“執行難”。通過(guò)建立縣、鎮、村三級執行協(xié)作網(wǎng)絡(luò )的作用，發(fā)揮綜合治理執行難聯(lián)動(dòng)工作機制，通報信息反饋，加強協(xié)調、溝通各聯(lián)動(dòng)工作機制部門(mén)的聯(lián)系，調動(dòng)村級執行協(xié)作員的積極性，動(dòng)員全社會(huì )的力量參與和協(xié)助人民法院的執行工作，提高執行效率。對欠貸農戶(hù)就地村、社區和打工單位開(kāi)展公告曝光活動(dòng)，征求執行線(xiàn)索，也可適當向社會(huì )有償征求執行線(xiàn)索懸賞執行。在社會(huì )上營(yíng)造了濃厚的輿論氛圍。針對小額貸款被執行人財產(chǎn)難查實(shí)、人難找的特點(diǎn)，在執行立案時(shí)公開(kāi)執行干警的手機號碼和家庭電話(huà)。并充分利用執行協(xié)助網(wǎng)絡(luò )制作通信錄向協(xié)作員提供執行干警號碼，在接到信息后快速出擊并有效及時(shí)的采取執行措施。對標的雖小、人難找、財產(chǎn)尋的案件可以起到了四兩撥千斤的功效。查實(shí)有履行能力但拒不履行的被執行人，選擇典型案件加大執行力度，在法律規定范圍內用足、用好，堅決采取強制措施。讓不履行債務(wù)的被執行人因拒不履行、不講誠信而付出更大的經(jīng)濟代價(jià)，更高的拒執成本。
7、推行交叉執行制度和建議設立強制取證據制度。交叉執行制度是指申請人在受理執行案件的人民法院在合理的期限內不能滿(mǎn)足申請人的請求，申請人民法院將執行案件移送上一級人民法院，由上一級人民法院將執行案件指定給其他人民法院執行的一種法律制度。交叉執行制度有利于排除地方行政干預，減少執行法院壓力，加大執行力度，有利于農村信用社依法清收不良貸款。
強制取證是指偵查機關(guān)根據申請人的請求，以強制手段對有關(guān)當事人的財產(chǎn)進(jìn)行調查取證，作為人民法院進(jìn)行財產(chǎn)保全和強制執行的證據。根據我國現行有關(guān)法律的規定，民事訴訟實(shí)行誰(shuí)主張誰(shuí)舉證的原則，執行程序也不例外，被執行人財產(chǎn)線(xiàn)索主要依靠申請人自行提供，人民法院不能采用偵查手段調查搜集證據，因此，申請人由于無(wú)法取得被執行財產(chǎn)證據，而法院依職權主動(dòng)調查又未發(fā)現。即使被執行人有財產(chǎn)可供執行，但由于被執行人轉移、隱匿財產(chǎn)，申請人和人民法院無(wú)法搜集到相應的財產(chǎn)證據，對被執行人無(wú)法強制執行。為了解決申請人和人民法院搜集財產(chǎn)證據難的現狀，建議立法機關(guān)設立強制取證制度。這對加大人民法院執行力度，維護當事人的合法權益都具有十分重要的現實(shí)意義。
嘉善縣在全國已是一個(gè)經(jīng)濟較為發(fā)達的地方，農村信用社小額貸款的發(fā)放量較大。通過(guò)各方努力，保證小額貸款的回收和再循環(huán)，是該項制度能有效運轉的基礎性條件，對建議社會(huì )主義新農村有著(zhù)重要的意義。
作者單位：浙江省嘉善縣人民法院
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