| 周遠波 |
| <2010-09-14 11:22:46> |
管理資源是各級政府和部門(mén)的基本職能，對中央政府及其部門(mén)而言，此項職能尤為重要。按資源類(lèi)型劃分，不同的職能部門(mén)分別管理自然資源、經(jīng)濟資源和社會(huì )資源。測繪行政主管部門(mén)管理的資源是地理信息資源。對地理信息資源的獲取、開(kāi)發(fā)、利用、保護、監管是測繪管理工作的核心，是新時(shí)期做大做強測繪事業(yè)的根本所在。
地理信息資源的來(lái)源及特點(diǎn)
地理信息資源屬于空間信息資源，是指與空間地理分布有關(guān)的信息成果，它表示地表物體和環(huán)境固有的數量、質(zhì)量、分布特征，其聯(lián)系和規律的數字、文字、圖形、圖像等的總稱(chēng)。地理信息資源的來(lái)源和獲取，主要依靠測繪工作，即在傳統的技術(shù)和方法基礎上，以全球定位系統(GPS)、遙感(RS)、地理信息系統（GIS）為核心技術(shù)，對自然地理要素或地表人工設施的形狀、大小、空間位置及其屬性等進(jìn)行測定、采集、表述以及對獲取的數據、信息、影像等進(jìn)行處理。測繪工作形成的成果就是地理信息資源。
同其它資源相比，地理信息資源有以下突出特點(diǎn)：（一）統一性。地理信息資源是客觀(guān)存在與主觀(guān)認識相統一的產(chǎn)物，沒(méi)有客觀(guān)的自然地理要素和人文要素存在，地理信息資源就失去了源泉；沒(méi)有人的正確認識（對地理信息的科學(xué)獲?。?，地理信息資源就無(wú)法形成。因此，在資源形態(tài)上，地理信息資源與其它資源不同，體現為數據、圖像等抽象載體。（二）差異性。不同的區域自然地理要素和人文要素不同，其地理信息資源自然不同；即使同一區域，工作程度不同、技術(shù)水平不同，獲取的地理信息成果也不相同。因此，地理信息資源的概念是廣義的，但區域地理信息資源是具體的，是有差異的。（三）動(dòng)態(tài)性。自然地理要素是客觀(guān)存在、相對不變的，但人類(lèi)對其認識的范圍是在從局部到整體、從陸地到海洋、從地表到太空不斷拓展，認識的深度也在經(jīng)歷著(zhù)由淺入深、由表及里、由現象到本質(zhì)的過(guò)程，而地表人文要素時(shí)刻都在發(fā)生變化，因此地理信息資源不是一成不變的，而是動(dòng)態(tài)的、變化的。地理信息資源的價(jià)值，正是體現在它的現勢性上。（四）豐富性。隨著(zhù)科學(xué)技術(shù)的飛速發(fā)展，人類(lèi)對地球的認知能力越來(lái)越強，獲取地理信息資源的渠道和手段越來(lái)越多；隨著(zhù)經(jīng)濟社會(huì )的快速發(fā)展，人類(lèi)生活條件的變化日新月異，地理信息資源將越來(lái)越豐富。因此，同耗竭性資源不同，在現代社會(huì )，地理信息資源不存在萎縮和枯竭，而是日趨豐富和增加，其開(kāi)發(fā)利用潛力十分巨大。
地理信息資源管理的重點(diǎn)
“地理信息是戰略性資源”。測繪行政主管部門(mén)應轉變傳統觀(guān)念，更新管理理念，按照資源管理規律，對地理信息資源的獲取、開(kāi)發(fā)、利用、保護等進(jìn)行全程監管。
（一）規劃管理。規劃是龍頭、管長(cháng)遠，資源管理必須從規劃抓起。一是編制和實(shí)施地理信息資源獲取——測繪工作規劃。立足世界大環(huán)境和我國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展大潮流來(lái)謀劃測繪事業(yè)的發(fā)展，對測繪工作的規模、重點(diǎn)、布局、結構、時(shí)序等做出總體安排，統籌公益性測繪與商業(yè)性測繪、基礎測繪與非基礎測繪、軍隊測繪與地方測繪、政府測繪公共服務(wù)與企業(yè)市場(chǎng)化服務(wù)、國內測繪事業(yè)發(fā)展與測繪行業(yè)對外開(kāi)放，處理好需求與供給、數量與質(zhì)量、發(fā)展與監管、應用與安全的關(guān)系，不斷豐富地理信息，增加資源存儲和供應，提高對經(jīng)濟建設和社會(huì )發(fā)展的服務(wù)能力、對國家安全和國防建設的保障能力、對行業(yè)和市場(chǎng)的監管能力。二是編制和實(shí)施地理信息資源開(kāi)發(fā)利用——地理信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展規劃，制定相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策，引導和鼓勵企業(yè)大力開(kāi)發(fā)利用地理信息資源，促進(jìn)測繪事業(yè)結構和布局根本性調整，提高測繪產(chǎn)品科技含量、經(jīng)濟附加值和市場(chǎng)占有率。根據資源稟賦條件，調整產(chǎn)業(yè)布局，建設布局集中、企業(yè)集群、產(chǎn)業(yè)集聚、技術(shù)集成、管理集約的現代地理信息科技產(chǎn)業(yè)園區，形成規模效應和整體競爭優(yōu)勢。優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，完善產(chǎn)業(yè)鏈條，不斷提高技術(shù)和裝備水平，在核心技術(shù)領(lǐng)域取得突破，形成一批具有國際競爭力的企業(yè)集團。
（二）資質(zhì)管理。面對新的發(fā)展形勢，資質(zhì)管理的內涵和任務(wù)也在不斷拓展。一是搶抓機遇，當仁不讓?zhuān)瑢﹂_(kāi)發(fā)利用地理信息資源的企業(yè)進(jìn)行資質(zhì)管理?？茖W(xué)技術(shù)的發(fā)展不僅使地理信息資源日趨豐富，其開(kāi)發(fā)利用的巨大潛力也得到空前發(fā)揮。近年地理信息產(chǎn)業(yè)異軍突起、勢頭迅猛，成為知識經(jīng)濟和現代服務(wù)業(yè)的重要組成部分，但同時(shí)也出現了門(mén)檻過(guò)低、無(wú)序競爭等問(wèn)題，亟待加強管理和規范，而資質(zhì)管理是重要的抓手和切入點(diǎn)。尤其在當前職能交叉、權力分散、市場(chǎng)監管缺失的情況下，測繪行政主管部門(mén)要敢于亮劍，主動(dòng)出擊，依法爭得管理主動(dòng)權。二是完善現行的資質(zhì)管理辦法，嚴格市場(chǎng)準入，建立獎懲機制和市場(chǎng)退出機制，實(shí)施動(dòng)態(tài)化管理。盡早實(shí)行注冊測繪師制度，把對測繪單位的資質(zhì)管理與從業(yè)人員的資質(zhì)管理結合起來(lái)，規范執業(yè)行為，保證測繪成果質(zhì)量。三是把資質(zhì)管理與信用管理結合起來(lái)，使二者相互促進(jìn)：依托資質(zhì)管理，推動(dòng)測繪市場(chǎng)信用體系建設；通過(guò)信用體系建設，促進(jìn)資質(zhì)管理制度完善。
（三）項目許可管理。項目許可管理是資源管理中的重要環(huán)節，但現行法律法規對測繪項目的許可管理出現空白和缺失。實(shí)際工作中，規劃的實(shí)施要落到工程和項目上，成果的匯交要與項目掛鉤，質(zhì)量的提高要靠項目保證，市場(chǎng)的監管要以項目許可為重點(diǎn)。不實(shí)行項目許可管理，難以擺脫傳統的粗放式管理，難以對市場(chǎng)進(jìn)行有效監管，難免出現測繪成果流失、市場(chǎng)無(wú)序競爭、重復投資浪費等問(wèn)題。面對發(fā)展迅猛、主體多元、良莠不齊的測繪市場(chǎng)，在資質(zhì)管理的基礎上，實(shí)行項目許可管理不僅非常必要，而且十分迫切。事實(shí)將證明，抓好項目許可管理是搞好資源管理的重要抓手，可以推進(jìn)測繪工作的精細化管理，能夠推動(dòng)地理信息資源管理向深度和廣度進(jìn)軍。另外，測繪工作關(guān)系到國家安全。通過(guò)實(shí)施項目許可管理，可以掌控敏感區域，防范敵對勢力滲透，有利于國防建設和國家安全。在許可管理方式上，可采取分級分類(lèi)管理，即項目許可管理權限分別在國家、省、市、縣四級測繪行政主管部門(mén)；根據項目的投資主體、規模大小、區域位置、不同類(lèi)型，分別采取登記、備案、核準、審批等許可管理方式。
（四）成果管理。一是成果匯交。測繪成果是地理信息資源的本源。測繪成果匯交是法律確定的重要制度，是匯交主體必須履行的法定義務(wù)。隨著(zhù)現代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，測繪成果在來(lái)源、內容、形式等方面日趨多樣化，成果匯交監管的任務(wù)越來(lái)越重。因此，必須綜合運用法律、經(jīng)濟、科技等手段，從資質(zhì)管理、項目許可、信用建設等各方面入手，防止成果流失，造成資源浪費。二是成果利用。獲取成果的目的是應用，測繪成果（地理信息資源）開(kāi)發(fā)利用空間巨大、潛力巨大、效益巨大、影響巨大。一方面，對具有基礎性、公益性的成果，應通過(guò)建立地理信息公共服務(wù)平臺，為社會(huì )提供公共服務(wù)產(chǎn)品；對匯交上來(lái)的測繪成果資料，應定期編制目錄并向社會(huì )公布，實(shí)現資源共享。另一方面，應積極推進(jìn)公眾版測繪成果的加工、開(kāi)發(fā)和利用，促進(jìn)測繪成果社會(huì )化應用，大力發(fā)展地理信息產(chǎn)業(yè)，并鼓勵深度開(kāi)發(fā)、增值利用。需要特別指出的是，地理信息資源的動(dòng)態(tài)化、現勢性，客觀(guān)上要求成果必須及時(shí)應用和轉化，否則時(shí)過(guò)境遷，其價(jià)值將大打折扣。三是成果保護。首先是保密，這是成果管理的重要前提和必要條件。測繪成果涉及保密的量大、面廣、等級高、周期長(cháng)，必須嚴格執行保密法律法規，做到萬(wàn)無(wú)一失。其次是保護知識產(chǎn)權。測繪成果是具有知識產(chǎn)權的智力成果，是智慧與科技相結合的結晶，特別是隨著(zhù)數字測繪成果快速取代模擬測繪成果，其知識產(chǎn)權問(wèn)題更加突出。必須加強測繪成果知識產(chǎn)權理論研究，盡快出臺相關(guān)政策。
加強地理信息資源管理的措施
強化地理信息資源管理應重點(diǎn)在法制、體制、機制、素質(zhì)四個(gè)方面下功夫，盡快形成四大體系：完備的法律保障體系、強大的技術(shù)支撐體系、健全的行政管理體系、完善的市場(chǎng)服務(wù)體系。
（一）健全法制。一是加快立法?，F行測繪法律中一些制度的設計已經(jīng)不適應市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展的需要，不符合當前我國測繪工作的實(shí)際，不利于地理信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，迫切需要修改；一些法律制度缺失，造成管理部門(mén)無(wú)法可依或無(wú)法定程序可循，亟待立法。修改后的測繪法律制度，應突出地理信息資源開(kāi)發(fā)利用管理，明確測繪成果知識產(chǎn)權管理，增加測繪規劃和項目許可管理，強化體制管理，深化質(zhì)量管理，細化資質(zhì)管理。二是嚴格執法。執法與服務(wù)是辨證統一的，執法就是服務(wù)，服務(wù)利于執法。沒(méi)有優(yōu)質(zhì)服務(wù)，就沒(méi)有行業(yè)形象；沒(méi)有嚴格執法，就沒(méi)有部門(mén)權威。服務(wù)要真心實(shí)意，執法應理直氣壯。當前，在加大執法的剛度和強度的同時(shí)，應針對監管對象的特點(diǎn)，總結執法的規律和經(jīng)驗，突出科技的作用，依據法律、依托隊伍、依靠科技，實(shí)施有效執法和管理。
（二）理順體制。一是強化職能。測繪法明確規定：測繪行政主管部門(mén)對測繪工作實(shí)行統一監督管理。根據形勢發(fā)展需要，這種統一監督管理應該拓展為：對法律法規和政策的統一制定，對規劃和計劃的統一編制，對技術(shù)規范和標準體系的統一建立，對資質(zhì)的統一審批，對項目的統一許可管理，對質(zhì)量的統一監審，對成果的統一匯交和開(kāi)發(fā)利用管理。一句話(huà)，就是從體制上改變職權分割、多頭分散的管理現狀，由測繪行政主管部門(mén)對地理信息資源進(jìn)行統一管理。當前尤其要加強對資源開(kāi)發(fā)利用的管理，堅持扶持和規范并舉，制定互聯(lián)網(wǎng)地圖管理、影像公開(kāi)使用、基礎地理信息使用許可等制度，促進(jìn)地理信息產(chǎn)業(yè)持續、快速、健康發(fā)展，做大做強測繪事業(yè)。二是健全機構。職能的強化，要靠機構的支撐和保證。目前的機構狀況，嚴重影響了地理信息資源的管理和測繪事業(yè)的發(fā)展。應按照統一、精干、效能的原則，依法建立健全國家、省、市、縣四級測繪行政管理機構，形成上下對口、權責明確、運轉協(xié)調、辦事高效的測繪行政管理體系。有為才能有位，有位才能有威。根據職能調整需要，測繪行政主管部門(mén)應統一改為：測繪和地理信息行政主管部門(mén)，并做到名副其實(shí)、名至實(shí)歸。同時(shí)，充分發(fā)揮學(xué)會(huì )、協(xié)會(huì )在聯(lián)系行業(yè)、服務(wù)企業(yè)方面的紐帶作用，推進(jìn)內外交流，加強行業(yè)自律，形成行業(yè)整體優(yōu)勢。
（三）創(chuàng )新機制。一是創(chuàng )新工作機制，建立中央、地方、企業(yè)合理分工、相互協(xié)調的測繪工作體系。重大的基礎性、公益性、戰略性測繪工程由國家組織實(shí)施；地方經(jīng)濟建設和社會(huì )發(fā)展需要的各類(lèi)測繪項目由地方各級政府安排；商業(yè)性測繪則應以企業(yè)為主體，以市場(chǎng)為導向，以社會(huì )資金投入為主渠道。二是創(chuàng )新投資機制，形成多元化、多渠道、多形式的良性循環(huán)投資機制。即爭取各級政府財政資金投入；鼓勵國有測繪單位利用技術(shù)、裝備、人才、成果方面的優(yōu)勢，與社會(huì )資本合資、合作，組建股份制地理信息資源公司；支持具備條件的企業(yè)在境內外上市融資，培育地理信息資源開(kāi)發(fā)利用資本市場(chǎng)。三是創(chuàng )新市場(chǎng)機制，建立統一、競爭、有序的地理信息資源市場(chǎng)。推行地理信息資源有償使用制度，規范測繪成果出讓、轉讓?zhuān)晟剖袌?chǎng)交易平臺。加強政策支持和信息引導，改善市場(chǎng)環(huán)境，健全市場(chǎng)規則，強化市場(chǎng)監管，促進(jìn)測繪事業(yè)和地理信息產(chǎn)業(yè)又好又快發(fā)展。
（四）提高素質(zhì)。一是樹(shù)立“大測繪”理念。跳出傳統性、專(zhuān)業(yè)性、封閉性的圈子，突破測繪外延，賦予時(shí)代內涵，使其成為關(guān)系千家萬(wàn)戶(hù)、服務(wù)各行各業(yè)、涉及國計民生的社會(huì )事業(yè)。通過(guò)大測繪，帶來(lái)大保障、大服務(wù)、大發(fā)展。二是樹(shù)立資源理念。從技術(shù)層面看，測繪僅是獲取地理信息資源的手段，是業(yè)務(wù)和技術(shù)部門(mén)的任務(wù)，而資源的規劃、開(kāi)發(fā)、利用、保護、監管則是政府的責任和職能。只有按照資源管理的規律和特點(diǎn)，對地理信息資源進(jìn)行全程監管，才能把事業(yè)做大，把行業(yè)做強。三是樹(shù)立行政理念?！敖?jīng)濟調節、市場(chǎng)監管、社會(huì )管理、公共服務(wù)”是政府的主要職能，也是測繪行政主管部門(mén)的基本任務(wù)，因此必須堅持依法行政，加強測繪市場(chǎng)監管，搞好地理信息公共服務(wù)。必須實(shí)行政事分開(kāi)，由事業(yè)單位承擔具體的基礎性、技術(shù)性、專(zhuān)業(yè)性工作，并據此形成堅實(shí)的技術(shù)支撐體系。按照現代行政理念，政府職能部門(mén)必須做到執法與服務(wù)“兩手硬”。切忌單純強調業(yè)務(wù)服務(wù)，以免自我矮化，造成職能缺位，喪失部門(mén)執法權。
地理信息資源管理是政府的職能，是測繪行政主管部門(mén)的任務(wù)。我們必須抓住機遇，乘勢而上，積極探索出一條規范、協(xié)調、高效的管理新路子。
（作者為國家測繪局辦公室巡視員、副主任）
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