論點(diǎn)精粹丨趙峰, 譚璇, 周慧珍：我國地方財政支出結構與經(jīng)濟增長(cháng)的政治經(jīng)濟學(xué)分析
我國地方財政支出結構與
經(jīng)濟增長(cháng)的政治經(jīng)濟學(xué)分析
趙 峰，中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授、中國人民大學(xué)中國特色社會(huì )主義政治經(jīng)濟學(xué)研究中心研究員
譚 璇，武漢大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師
周慧珍，中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院博士研究生
圍繞價(jià)值生產(chǎn)和資本積累，財政支出可以通過(guò)兩方面作用于社會(huì )再生產(chǎn)的生產(chǎn)過(guò)程：一是提供公共的物質(zhì)生產(chǎn)條件，二是為勞動(dòng)力再生產(chǎn)提供商品和服務(wù)。在此基礎上，馬克思主義學(xué)者奧康納將財政支出劃分為社會(huì )投資、社會(huì )消費和社會(huì )費用，其中，社會(huì )投資和社會(huì )消費能夠形成社會(huì )的不變資本和可變資本，有助于提升勞動(dòng)生產(chǎn)率和降低生產(chǎn)成本，同時(shí)，三類(lèi)財政支出都可以形成商品需求，從而減緩利潤率下降的壓力并提升社會(huì )的投資意愿，實(shí)現社會(huì )再生產(chǎn)的內涵式和外延式擴張。結合我國31個(gè)省級行政區2007-2020年財政支出結構的特征和變化來(lái)看，由于各類(lèi)財政支出可以通過(guò)多個(gè)渠道作用于經(jīng)濟的供給側和需求側，因而三類(lèi)財政支出的協(xié)同增長(cháng)能夠更加有效地滿(mǎn)足地區經(jīng)濟發(fā)展所需要的各項條件。
地方政府是國家治理體系中重要的環(huán)節，在推動(dòng)當地經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展、提高人民群眾生活水平方面發(fā)揮著(zhù)重要作用。財政作為國家治理的基礎和重要支柱，調節和優(yōu)化財政支出結構是地方政府更好地履行行政管理職能、落實(shí)社會(huì )管理責任、推進(jìn)地方高質(zhì)量發(fā)展的重要政策工具。中國經(jīng)濟進(jìn)入新常態(tài)以來(lái)，地方財政收支狀況也面臨新的挑戰。一方面，經(jīng)濟發(fā)展由高速增長(cháng)向中高速增長(cháng)過(guò)渡，地方財政收入增速也相應減緩，同時(shí)為減少市場(chǎng)主體負擔、穩定經(jīng)濟發(fā)展預期，減稅降費工作也將繼續推進(jìn)。另一方面，與財政減收和減稅降費相對應的，則是財政支出總額仍在增長(cháng)，中央轉移支付、政府性基金以及發(fā)行地方政府債券成為了支撐地方財政運轉的重要資金來(lái)源，但隨著(zhù)全國財政緊平衡狀況的持續，地方政府債務(wù)壓力顯著(zhù)增加。因此，地方政府提高財政資金使用效率的需求更加迫切。財政作為政府配置資源的手段，通過(guò)優(yōu)化財政支出結構，促進(jìn)地方經(jīng)濟增長(cháng)，從而提高財政收入，是在長(cháng)期中實(shí)現地方財政收支可持續發(fā)展的根本途徑。因此，認識和了解財政支出與經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系，把握投入到不同領(lǐng)域的財政支出對經(jīng)濟增長(cháng)的可能影響，有助于地方政府更好地提高財政支出效率，釋放財政活力。 二、經(jīng)濟增長(cháng)視角中的財政支出結構隨著(zhù)經(jīng)濟的發(fā)展、生產(chǎn)社會(huì )化的提高和城市化進(jìn)程的加深，社會(huì )生產(chǎn)和生活所涉及的領(lǐng)域和環(huán)節不斷增多，企業(yè)和家庭等各個(gè)市場(chǎng)主體彼此之間的聯(lián)系更加廣泛和緊密，需要政府部門(mén)提供管理和協(xié)調的“必要”領(lǐng)域也日益擴大。財政支出總體規模在經(jīng)濟中所占的比重也逐漸提高。與此同時(shí)，財政支出的類(lèi)別迅速增加，各類(lèi)財政支出間的比例關(guān)系（即財政支出結構）也在不斷變化。巴羅（1990）將財政支出綜合劃分為生產(chǎn)性支出和消費性支出，為考察財政支出的規模和結構對經(jīng)濟增長(cháng)和社會(huì )福利的影響提供了一個(gè)研究框架。在巴羅的分類(lèi)基礎上，大量學(xué)者對政府生產(chǎn)性支出和消費性支出的內容進(jìn)行了更為細致的討論（科門(mén)迪和邁古勒，1985；金戈和史晉川，2010；黃少安等，2018）。在相關(guān)研究中，生產(chǎn)性支出對經(jīng)濟增長(cháng)的正面作用得到了一致肯定，但對生產(chǎn)活動(dòng)/非生產(chǎn)活動(dòng)的認識則存在較大的隨意性，從而使得不同研究關(guān)于生產(chǎn)性支出和消費性支出的劃分范圍較為模糊，這導致了關(guān)于政府支出增長(cháng)效應的實(shí)證研究結果難以統一甚至相互矛盾。在宏觀(guān)研究中，財政支出乘數是判斷財政支出增長(cháng)效應的重要指標。王國靜和田國強（2014）指出，我國政府消費支出乘數為0.79,政府投資支出的乘數為6.11，因而政府投資能夠更加有效地推動(dòng)經(jīng)濟增長(cháng)；而呂煒等（2016）則認為我國保障性財政支出比政府投資更有利于經(jīng)濟增長(cháng)。造成實(shí)證結果差異的一個(gè)重要原因在于，政府用于社會(huì )保障和就業(yè)以及醫療衛生領(lǐng)域的財政支出被劃分為不同的支出類(lèi)型。同時(shí)，將所有對產(chǎn)出可能有影響的因素都能納入生產(chǎn)函數的分析方法，掩蓋了生產(chǎn)性勞動(dòng)才是價(jià)值的真正來(lái)源，無(wú)法真正揭示財政支出變化對宏觀(guān)經(jīng)濟增長(cháng)影響的機制。從馬克思主義政治經(jīng)濟學(xué)出發(fā)，圍繞價(jià)值生產(chǎn)和資本積累，財政支出可以通過(guò)兩方面作用于社會(huì )再生產(chǎn)的生產(chǎn)過(guò)程：一是提供公共的物質(zhì)生產(chǎn)條件，二是為勞動(dòng)力再生產(chǎn)提供商品和服務(wù)。在此基礎上，馬克思主義學(xué)者奧康納（2017）將財政支出劃分為社會(huì )投資、社會(huì )消費和社會(huì )費用，為在社會(huì )再生產(chǎn)理論視角下研究財政支出結構的增長(cháng)效應提供了一個(gè)參考。三、各類(lèi)財政支出對經(jīng)濟增長(cháng)的作用機制根據馬克思主義經(jīng)濟增長(cháng)理論，資本積累是生產(chǎn)規模擴大和經(jīng)濟增長(cháng)的最基本因素。然而，隨著(zhù)資本規模的不斷擴大，資本有機構成也隨之提高，在其他條件不變的情況下一般利潤率呈現出下降的趨勢。利潤率的下降一方面可能導致可供積累的利潤量減少，另一方面也可能對生產(chǎn)部門(mén)的投資意愿帶來(lái)不利影響，使得一部分資金退出生產(chǎn)領(lǐng)域，進(jìn)入金融等其他領(lǐng)域，最終降低資本積累規模，減緩經(jīng)濟增長(cháng)。政府部門(mén)的社會(huì )投資、社會(huì )消費和社會(huì )費用支出，能夠在提高勞動(dòng)生產(chǎn)率、降低成本與擴大需求三個(gè)維度對價(jià)值生產(chǎn)和價(jià)值實(shí)現帶來(lái)影響，一定程度上緩解生產(chǎn)部門(mén)的利潤率下降，促進(jìn)經(jīng)濟增長(cháng)。首先，政府的社會(huì )投資支出，最終形成了道路、橋梁、港口以及各類(lèi)基礎科學(xué)和技術(shù)成果等等,為生產(chǎn)部門(mén)直接提供了社會(huì )先行資本。其中，公共交通基礎設施的建設有利于加快生產(chǎn)企業(yè)原材料和產(chǎn)品的周轉效率；對科技創(chuàng )新的大力投入則有助于新技術(shù)和新工藝的出現，在一定程度上帶來(lái)不變資本的生產(chǎn)率上升及價(jià)格下降，減緩資本有機構成上升。政府提供的這些社會(huì )先行資本，具有相當程度的非排他性和非競爭性，將從整體上提升生產(chǎn)部門(mén)的不變資本使用效率，同時(shí)也有助于節約單個(gè)企業(yè)的不變資本支出，降低單個(gè)市場(chǎng)主體進(jìn)入生產(chǎn)領(lǐng)域的資本門(mén)檻。其次，政府的社會(huì )消費支出通過(guò)提供基礎教育、醫療衛生、住房保障等勞動(dòng)者需要的消費資料和轉移支付，服務(wù)于勞動(dòng)力的再生產(chǎn)。通過(guò)集體生產(chǎn)和消費的模式，能夠降低消費資料的相對價(jià)格，促進(jìn)相對剩余價(jià)值生產(chǎn)。同時(shí)，政府部門(mén)組織生產(chǎn)這些消費資料和服務(wù)，只需要支付相應的生產(chǎn)資料和工資成本，再免費或低價(jià)向社會(huì )提供。在一定程度上，這些消費資料和服務(wù)的價(jià)格等同于私人部門(mén)支付的稅金，并沒(méi)有包含平均利潤，更加接近成本價(jià)格。因而政府的社會(huì )消費支出有助于降低勞動(dòng)力再生產(chǎn)的成本，緩解企業(yè)面臨的工資壓力。此外，社會(huì )消費支出不僅直接形成了公共部門(mén)的需求，還通過(guò)支付相關(guān)勞動(dòng)者工資間接擴大了私人部門(mén)的需求。再次，政府社會(huì )費用支出中的最低生活保障、養老保險以及失業(yè)保險等，一定程度上具有調節收入分配的作用，為陷入經(jīng)濟困難的家庭提供了保障，并由此擴大經(jīng)濟中的有效需求；政府提供的環(huán)境保護、行政管理以及社會(huì )治安管理等服務(wù)，則通過(guò)促進(jìn)商品資本的實(shí)現加快了資本循環(huán)的速度；然而，政府部門(mén)對金融部門(mén)的補貼、公共債務(wù)利息以及相關(guān)支付，則使得一部分價(jià)值離開(kāi)商品的生產(chǎn)和流通過(guò)程進(jìn)入金融部門(mén)，降低了生產(chǎn)部門(mén)的資本積累規模。可以發(fā)現，無(wú)論是政府的社會(huì )投資和社會(huì )消費促進(jìn)價(jià)值生產(chǎn)的影響渠道，還是社會(huì )投資、社會(huì )消費和社會(huì )費用幫助價(jià)值實(shí)現的途徑都是多重的。這也部分解釋了以新古典理論為基礎的財政研究中明確地定義政府的生產(chǎn)性支出和消費性支出在理論上存在的問(wèn)題，從不同的單一作用機制出發(fā)，不同的研究者對于政府履行各項職能所花費的財政支出能否進(jìn)入生產(chǎn)函數的看法將會(huì )存在差異。社會(huì )再生產(chǎn)的擴大，既需要政府在供給側提供必要的社會(huì )一般生產(chǎn)條件，也需要政府在需求側擴大有效需求。因此，社會(huì )投資、社會(huì )消費和社會(huì )費用對經(jīng)濟發(fā)展的作用存在一定程度上的互補性，單純擴大某一類(lèi)支出，或許并不能完全發(fā)揮財政支出對經(jīng)濟的調節作用。同時(shí)，對一個(gè)地區在不同的發(fā)展階段或者處于不同發(fā)展水平的各個(gè)地區而言，一成不變、千篇一律的政府支出結構難以有效地發(fā)揮財政的作用。通過(guò)調整政府支出結構來(lái)協(xié)調經(jīng)濟運行中的供給與需求、積累和消費、技術(shù)更新與成本優(yōu)化等多個(gè)方面的平衡，才能夠更好地推動(dòng)經(jīng)濟長(cháng)期穩定增長(cháng)。四、中國地方政府財政支出結構：特征、變化與增長(cháng)效應由于省區作為經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展體系相對完整的單位，且區域內具有較強外部性的大型基礎設施建設等需要由省級財政統籌安排，因而本文以各省財政支出作為主要的討論對象。并且，我國在2007年調整了政府一般公共預算支出的功能性質(zhì)分類(lèi)，將財政支出劃分為一般公共服務(wù)、國防、外交等共計22大類(lèi)。因此，本文以2007-2020年我國31個(gè)省、直轄市和自治區的全省財政一般公共支出決算數據為基礎，將財政支出重新整合為社會(huì )投資、社會(huì )消費和社會(huì )費用三個(gè)類(lèi)型，并分別計算了我國地方整體和各省級行政區財政支出結構。整體上，2007—2020年地方財政支出由3.83萬(wàn)億元人民幣（占GDP的比重為14.16%）增加至21.06萬(wàn)億元人民幣（占GDP的比重為20.73%），年均增長(cháng)約14%。其中，社會(huì )投資占GDP的比重由3.1%增加至6.5%，社會(huì )消費增長(cháng)幅度相對較小，占GDP的比重由3.5%增加至6.3%，而社會(huì )費用則基本穩定在GDP的7.6%左右?？梢园l(fā)現，我國地方財政支出中三類(lèi)支出的相對比例由原本的社會(huì )費用“一枝獨秀”的模式轉向社會(huì )投資、社會(huì )消費和社會(huì )費用“三足鼎立”相對平衡的模式，這一變化體現了近年來(lái)嚴格壓縮一般性支出、加大對重點(diǎn)領(lǐng)域和項目支持力度的財政支出結構優(yōu)化政策。具體來(lái)看，各省級行政區花費在社會(huì )投資、社會(huì )消費和社會(huì )費用支出的差異仍然明顯，財政支出結構大體上可分為以下四個(gè)類(lèi)型。一是社會(huì )投資占財政支出比重相對較高的省級行政區。北京等9個(gè)省級行政區2007—2020年財政支出中，在相當一段時(shí)間內社會(huì )投資相對更高，并且此時(shí)人均GDP增速也相對較快。對于人均GDP水平較高的地區而言，僅靠傳統的設備、廠(chǎng)房等不變資本難以支撐生產(chǎn)企業(yè)應對激烈的國內外競爭，而這些地區原本的生產(chǎn)社會(huì )化程度較高，政府社會(huì )投資形成的不變資本能夠更大程度地惠及生產(chǎn)部門(mén)的眾多企業(yè)和環(huán)節，推動(dòng)社會(huì )再生產(chǎn)的擴大。因此，以5G、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)以及物聯(lián)網(wǎng)等為代表的新型基礎設施成為了促進(jìn)區域生產(chǎn)發(fā)展的重要新型社會(huì )先行資本。同時(shí)，這些省級行政區社會(huì )消費占財政支出的比重相對穩定，而社會(huì )費用占比則有所下降，整體上財政支出結構經(jīng)歷了一段時(shí)間的調整，在2015年以后達到了一個(gè)新的穩定狀態(tài)。二是社會(huì )費用占財政支出比重較高，但社會(huì )投資和社會(huì )消費增長(cháng)較快的省級行政區。江西等11個(gè)省級行政區2007—2020年社會(huì )投資和社會(huì )費用占GDP的比重顯著(zhù)提升，而社會(huì )費用占GDP的比重雖然相對穩定或小幅下降，但仍然是各省級行政區財政支出中占比最高的部分。這些省級行政區經(jīng)濟發(fā)展水平在全國處于中下游，但整體經(jīng)濟增長(cháng)速度較快。社會(huì )投資和社會(huì )消費的協(xié)同增長(cháng)，不僅提供了必要的基礎設施，同時(shí)也提升了勞動(dòng)力的教育、健康等綜合素質(zhì)，為區域生產(chǎn)發(fā)展創(chuàng )造了良好的社會(huì )生產(chǎn)條件。此外，雖然社會(huì )費用占財政支出比重仍舊較高，但其“一枝獨秀”的狀態(tài)發(fā)生了轉變，財政支出結構整體轉向三種支出相對均衡的狀態(tài)。三是社會(huì )費用占財政支出比重居高不下的省級行政區。2007年以來(lái)，河北等6個(gè)省級行政區的三類(lèi)財政支出均在增加，雖然社會(huì )費用的增速與其他兩類(lèi)財政支出相比略微緩慢，但其在整體財政支出中的規模優(yōu)勢并沒(méi)有發(fā)生變化。這類(lèi)政府支出結構對經(jīng)濟的影響更多體現在需求端，而對供給端的作用則相對較少。特別是在其他省份大力增加社會(huì )投資的情況下，本地區的社會(huì )一般生產(chǎn)條件改善相對緩慢，將一定程度上減弱對投資和勞動(dòng)力的吸引力。同時(shí)，由于本地區生產(chǎn)發(fā)展的相對滯后，政府的社會(huì )費用支出可能轉而形成對外部區域產(chǎn)品的需求，降低政府支出對有效需求的拉動(dòng)作用，甚至形成當地公共和私人部門(mén)資金的雙重外流。從經(jīng)濟發(fā)展水平來(lái)看，這些地區的人均GDP在全國處于中下游水平，增長(cháng)速度也相對落后。四是財政支出占GDP比重較高，社會(huì )投資增長(cháng)較快的省級行政區。2007—2020年，甘肅等5個(gè)省級行政區社會(huì )投資增長(cháng)較快，社會(huì )消費次之，社會(huì )費用則小幅增長(cháng)后略有減少。這些省級行政區地處偏遠，基礎設施建設相對落后，政府加快社會(huì )投資支出，為當地經(jīng)濟發(fā)展提供基本的社會(huì )先行資本，有利于加強與外部的資金、商品、人員和信息交流。社會(huì )消費與社會(huì )投資的協(xié)同增長(cháng)一定程度上體現了基本公共服務(wù)均等化在經(jīng)濟相對落后地區的持續推進(jìn)。綜合來(lái)看，政府通過(guò)社會(huì )投資和社會(huì )消費為經(jīng)濟的供給側提供社會(huì )的生產(chǎn)資本，能夠較為有效地促進(jìn)經(jīng)濟增長(cháng)。貴州、湖南等中西部地區，經(jīng)過(guò)財政長(cháng)期對投資建設的支持，基礎設施水平得到了一定程度的提高，為擴大社會(huì )再生產(chǎn)奠定了物質(zhì)基礎。同時(shí)，在上海、江蘇等經(jīng)濟發(fā)展水平較高的地區，面對生產(chǎn)技術(shù)的革新，社會(huì )投資也仍舊是政府支出中最為重要的領(lǐng)域，這為經(jīng)濟的持續增長(cháng)提供了保障。面對我國仍處于發(fā)展中國家的現實(shí)情況，只有通過(guò)增加積累、擴大投資來(lái)改善經(jīng)濟增長(cháng)，才可能在這一基礎上改善人民生活。同時(shí)，社會(huì )再生產(chǎn)的擴大不僅需要生產(chǎn)資料的優(yōu)先增長(cháng)，也需要勞動(dòng)力在數量和質(zhì)量上的提升，才能夠保障擴大社會(huì )再生產(chǎn)的順利進(jìn)行。從各省級行政區的財政支出結構來(lái)看，近年來(lái)經(jīng)濟增長(cháng)表現較好的貴州、湖南、上海等省級行政區政府的社會(huì )投資和社會(huì )消費處于協(xié)同增長(cháng)的狀態(tài)。隨著(zhù)政府社會(huì )消費投入的持續增加，相關(guān)地區教育、醫療以及住房保障水平得到了不同程度的提升。提高政府的社會(huì )消費支出不僅僅是推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化、促進(jìn)共同富裕的重要舉措，同時(shí)也能夠提供越來(lái)越多受教育程度更高、身體素質(zhì)更強的勞動(dòng)者，為推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步和經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供人才保障。與此相對應的是，社會(huì )費用較高且仍在增加的省區經(jīng)濟增長(cháng)表現較差。從理論上來(lái)看，社會(huì )費用主要通過(guò)擴大需求來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟增長(cháng)。然而，由于國內市場(chǎng)的統一和開(kāi)放性，若地方財政忽略對本地區的生產(chǎn)提供支持，則社會(huì )費用支出對于需求的調節作用相對容易外溢到其他地區，減小財政支出對本地區社會(huì )再生產(chǎn)擴大的促進(jìn)作用。面對不合理的財政支出結構，地方政府應加強對重點(diǎn)領(lǐng)域、基本民生和基層的財力保障，落實(shí)過(guò)緊日子的要求，降低社會(huì )費用占財政資金的比重，提升財政支出效能。在社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制下，有效市場(chǎng)和有為政府相結合，才能更好地促進(jìn)新時(shí)代經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。如何優(yōu)化政府財政支出結構，是更好發(fā)揮政府作用、促進(jìn)經(jīng)濟增長(cháng)的一個(gè)重要理論和現實(shí)問(wèn)題。由于社會(huì )再生產(chǎn)的擴大既需要生產(chǎn)資料部類(lèi)和消費資料部類(lèi)協(xié)同增長(cháng)，也需要供給和需求的協(xié)同增長(cháng)。因此，財政支出結構應結合經(jīng)濟發(fā)展的實(shí)際需要，從生產(chǎn)和需求的角度全方位地調節財政資金配置。一味地單獨擴大某一類(lèi)財政支出，反而可能會(huì )打破財政支出結構與生產(chǎn)結構的協(xié)調性，不利于經(jīng)濟增長(cháng)。近年來(lái)，我國大多數省級行政區逐漸轉向社會(huì )投資、社會(huì )消費和社會(huì )費用協(xié)同增長(cháng)的狀態(tài)，一定程度上改善了財政支出結構。但少部分省級行政區社會(huì )費用仍然居高不下，造成政府提取的社會(huì )剩余中相當大的比例難以進(jìn)入本地區的社會(huì )再生產(chǎn)過(guò)程，不僅不利于區域經(jīng)濟增長(cháng)，也降低了政府債務(wù)的可持續性。財政作為政府參與社會(huì )產(chǎn)品分配的手段，在有限的財政資金條件下，能否更好地配置用于不同領(lǐng)域的財政資金，以完成保民生、保就業(yè)和保運轉的基本任務(wù)，同時(shí)防范和化解政府債務(wù)風(fēng)險，既是對地方政府的要求也是對其治理能力的考驗。本文發(fā)表于《教學(xué)與研究》2022年第10期，僅代表作者本人學(xué)術(shù)觀(guān)點(diǎn)，轉載請注明來(lái)源。請點(diǎn)擊頁(yè)面下方“閱讀全文”免費下載閱讀。
《教學(xué)與研究》創(chuàng )刊于1953年5月，是教育部委托中國人民大學(xué)主辦的綜合性學(xué)術(shù)理論刊物。辦刊宗旨是為高校馬克思主義理論教學(xué)和研究服務(wù)，同時(shí)兼顧相關(guān)人文社會(huì )科學(xué)研究。
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