全面解讀：行政處罰決定法制審核
孫繼承
轉載本文請勿作任何調整或修改。《行政處罰法》（2021年7月15日實(shí)施，本文稱(chēng)為“新法”）修改了現行《行政處罰法》（本文稱(chēng)為“舊法”）的規定。本文分六個(gè)方面進(jìn)行全面解讀，供大家討論和參考：一是，法制審核的范圍。二是，法制審核的內容。三是，法制審核的期限。四是，法制審核的文書(shū)。五是，法制審核人員的資格。六是，應當經(jīng)過(guò)法制審核的案件，未經(jīng)法制審核作出處罰決定是否違反法定程序。本文僅為個(gè)人觀(guān)點(diǎn)。舊法第三十八條 在行政機關(guān)負責人作出決定之前，應當由從事行政處罰決定審核的人員進(jìn)行審核。行政機關(guān)中初次從事行政處罰決定審核的人員，應當通過(guò)國家統一法律職業(yè)資格考試取得法律職業(yè)資格。新法第五十八條 有下列情形之一，在行政機關(guān)負責人作出行政處罰的決定之前，應當由從事行政處罰決定法制審核的人員進(jìn)行法制審核；未經(jīng)法制審核或者審核未通過(guò)的，不得作出決定：（一）涉及重大公共利益的；（二）直接關(guān)系當事人或者第三人重大權益，經(jīng)過(guò)聽(tīng)證程序的；（三）案件情況疑難復雜、涉及多個(gè)法律關(guān)系的；（四）法律、法規規定應當進(jìn)行法制審核的其他情形。行政機關(guān)中初次從事行政處罰決定法制審核的人員，應當通過(guò)國家統一法律職業(yè)資格考試取得法律職業(yè)資格。一、法制審核的范圍。
第一，不是所有案件都屬于法制審核案件的范圍。從字面意思理解，舊法和農業(yè)行政處罰程序規定的法制審核案件范圍一致，不排除任何案件。按照新法，法制審核案件范圍只有四類(lèi)，主要是重大、復雜案件，具體包括三種情形；第四種情形是兜底規定，即授權法律、法規對應當法制審核的案件范圍作出規定。但是，沒(méi)有授權給規章規定。第二，法制審核案件范圍應當執行新法規定。新法實(shí)施后，新法規定的法制審核案件范圍與農業(yè)行政處罰程序規定明確的法制審核案件范圍不一致，前者范圍小，后者范圍大，如何處理？筆者理解，農業(yè)行政處罰程序規定的制定依據包括處罰法，其關(guān)于法制審核的范圍規定來(lái)源于舊法，當新法的這項規定發(fā)生變化時(shí)，法制審核的案件范圍應當按照新法的規定實(shí)施，而不是按照農業(yè)行政處罰程序規定的要求實(shí)施。但是.農業(yè)行政處罰程序規定細化了法制審核的內容和期限，應當遵守。第三，不能混淆法制審核、聽(tīng)證和集體討論案件的范圍。總的來(lái)說(shuō)，聽(tīng)證案件的標準是處罰結果比較重。而法制審核和集體討論包括處罰結果比較重，也包括案情復雜或社會(huì )影響大。按照農業(yè)行政處罰程序規定，集體討論案件范圍包括：（一）符合聽(tīng)證條件且申請人申請聽(tīng)證的案件；（二）案情復雜或者有重大社會(huì )影響的案件；（三）有重大違法行為需要給予較重行政處罰的案件；（四）農業(yè)行政處罰機關(guān)負責人認為應當提交集體討論的其他案件?？梢?jiàn)：一是，告知了聽(tīng)證權利，但當事人沒(méi)有申請聽(tīng)證或放棄聽(tīng)證權的案件，不屬于集體討論案件范圍。這與新法第六十五條“聽(tīng)證結束后，行政機關(guān)應當根據聽(tīng)證筆錄，依照本法第五十七條（筆者注：集體討論）的規定，作出決定”的規定是一致的。二是，經(jīng)過(guò)聽(tīng)證的案件，既屬于法制審核案件范圍，既屬于聽(tīng)證案件范圍，還屬于集體討論案件的范圍。三是，建議實(shí)踐中對認定屬于案情復雜或有重大社會(huì )影響的案件，在納入集體討論案件范圍的同時(shí)，也納入法制審核案件范圍。二、法制審核的內容。
新法沒(méi)有明確規定，但農業(yè)行政處罰程序作了規定。第五十一條農業(yè)行政處罰決定法制審核的主要內容包括：（一）本機關(guān)是否具有管轄權；（二）程序是否合法；（三）案件事實(shí)是否清楚，證據是否確實(shí)、充分；（四）定性是否準確；（五）適用法律依據是否正確；（六）當事人基本情況是否清楚；（七）處理意見(jiàn)是否適當；（八）其他應當審核的內容。應當注意的是，除此之外還需要審核：執法人員是否具有執法資格；自由裁量基準運用是否得當；執法文書(shū)是否完備、規范；違法行為是否涉嫌犯罪、是否需要移送司法機關(guān)等。法制審核結束后，法制審核人員應當區別不同情況提出如下建議：（一）對事實(shí)清楚、證據充分、定性準確、適用依據正確、程序合法、處理適當的案件，擬同意作出行政處罰決定；（二）對定性不準、適用依據錯誤、程序不合法或者處理不當的案件，建議糾正；（三）對違法事實(shí)不清、證據不充分的案件，建議補充調查或者撤銷(xiāo)案件；（四）違法行為輕微并及時(shí)糾正沒(méi)有造成危害后果的，或者違法行為超過(guò)追訴時(shí)效的，建議不予行政處罰；（五）認為有必要提出的其他意見(jiàn)和建議。《中華人民共和國行政處罰法條文解讀與法律適用》（江必新、夏道虎主編，中國法制出版社2021年2月）一書(shū)指出，執法承辦機構對法制審核機構提出的存在問(wèn)題的審核意見(jiàn)進(jìn)行研究，作出相應處理后再次報送法制審核。三、法制審核的期限。
最多15日。按照農業(yè)行政處罰程序規定第53條，法制審核機構或者法制審核人員應當自接到審核材料之日起五個(gè)工作日內完成審核。特殊情況下，經(jīng)農業(yè)行政處罰機關(guān)負責人批準，可以延長(cháng)十個(gè)工作日。按照農業(yè)行政處罰程序規定第90條，這里的“日”，是指自然日。期間開(kāi)始的日，不計算在內。期間屆滿(mǎn)的最后一日是節假日的，以節假日后的第一日為期間屆滿(mǎn)的日期。
四、法制審核的文書(shū)。
新法和程序規定均未明確規定法制審核的書(shū)面文書(shū)格式。但農業(yè)行政執法基本文書(shū)格式將法制審核意見(jiàn)放入《行政處罰決定審批表》中。《中華人民共和國行政處罰法條文解讀與法律適用》（江必新、夏道虎主編，中國法制出版社2021年2月）一書(shū)中指出，通說(shuō)認為，法制審核應當采用獨立的書(shū)面形式，包含具體的審核內容和意見(jiàn)。在舊法修改過(guò)程中，有觀(guān)點(diǎn)認為法制審核人員需要出具獨立的書(shū)面法制審核文書(shū)，也有觀(guān)點(diǎn)認為法制審核意見(jiàn)可以在行政處罰審批表的基礎上，增加一欄，加注法制審核機構的意見(jiàn)。實(shí)踐中，有地方政府規章規定了行政處罰決定經(jīng)過(guò)法制審核的需要制定書(shū)面法制審核文書(shū)，如《河北省重大行政執法決定法制審核辦法》第15條。顯然，農業(yè)行政執法領(lǐng)域采取的做法不是“通說(shuō)”，或許以后修訂規定時(shí)會(huì )調整。
五、法制審核人員的資格。
一方面，農業(yè)行政處罰法制審核工作由農業(yè)行政處罰機關(guān)法制機構負責；未設置法制機構的，由農業(yè)行政處罰機關(guān)確定的承擔法制審核工作的其他機構或者專(zhuān)門(mén)人員負責。案件查辦人員不得同時(shí)作為該案件的法制審核人員。另一方面，《國家統一法律職業(yè)資格考試實(shí)施辦法》（司法部令140號）第2條第2款規定，行政機關(guān)中初次從事行政處罰決定審核的公務(wù)員，應當通過(guò)國家統一法律職業(yè)資格考試，取得法律職業(yè)資格。從2018年開(kāi)始，取得法律職業(yè)資格應當通過(guò)國家統一法律職業(yè)資格考試，在2002年至2017年取得法律職業(yè)資格應當通過(guò)國家司法考試。一是老人老辦法。2018年1月1日之前，已經(jīng)在行政機關(guān)法制機構從事法制審核的人員，法律未規定應當取得法律職業(yè)資格。二是新人新辦法。2018年1月1日之后，初次從事法制審核的人員，應當具備法律職業(yè)資格。在湘潭市中級人民法院〔2020〕湘03行終125號案中，法院認為，違反此規定，初次從事行政處罰決定法制審核且未通過(guò)國家統一法律職業(yè)資格考試取得法律職業(yè)資格的，行政機關(guān)作出涉案行政處罰決定違反法定程序。在范縣環(huán)境保護局、某化工有限公司環(huán)境保護行政管理(環(huán)保)二審行政判決書(shū)中，法院認為，行政機關(guān)在作出行政處罰決定之前，應當由從事行政處罰決定審核的人員進(jìn)行審核。范縣環(huán)保局在行政執法卷宗中缺少法制審核意見(jiàn)及審核人員的相關(guān)資質(zhì)證明，行政程序亦存在瑕疵。這兩個(gè)案例的區別可能在于：一個(gè)是沒(méi)有資格，一個(gè)是有資格但卷宗中缺少資質(zhì)證明，所以判決結果迥異。
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