作者：國家發(fā)展和改革委員會(huì )城市和小城鎮改革發(fā)展中心主任李鐵
一、規劃要重視城市發(fā)展成本
我們不能只站在理想角度來(lái)規劃一座城市，今天我不是作為規劃專(zhuān)家，更是試圖作為一個(gè)城市的市民和大家交流對自己生活的城市的直接感受。在這個(gè)基礎上了解城市發(fā)展規律，并思考城市規劃，可能更容易接地氣。
很長(cháng)時(shí)間以來(lái)，我注意到規劃界常常提到“城市規劃要避免攤大餅的毛病”，似乎已經(jīng)成為一個(gè)鐵定的規則?？墒俏覀冄芯恳幌率澜绺鲊鞘邪l(fā)展的基本規律，絕大多數城市的發(fā)展是不是沿城市邊界線(xiàn)擴張的呢？我幾乎可以肯定地說(shuō)這是一個(gè)城市發(fā)展的基本規律。城市沿邊界向外擴張，也就是說(shuō)城市是沿著(zhù)邊界向外攤出來(lái)的“餅”。我們分析了世界上幾個(gè)特大城市的衛星圖，可以清晰地看出，這些城市都是以攤大餅的方式擴張的。即使在北京過(guò)去規劃的許多郊區的衛星城，如昌平、房山、大興，原來(lái)都離北京主城區挺遠，但現在北京的這些衛星城幾乎和主城區已經(jīng)全連成一片了，又從組團的發(fā)展方式回歸到了一個(gè)餅。上海郊區的許多縣城如嘉定、寶山等是不是也遵循著(zhù)如此的規律？
第一，理想的城市空間形態(tài)，要遵循城市發(fā)展最低成本的原則。城市沿著(zhù)邊界擴張恰恰是成本最低的方式，因為基礎設施投入成本低，服務(wù)業(yè)發(fā)展的成本也低，而且容易利用城區邊緣人口形成規模收益。如果按規劃師的設想去建組團模式的衛星城，那接下來(lái)就是要去修一條新道路，再建一批基礎設施，并進(jìn)行資源再配置。那么我們試想一下，有多少人愿意到衛星城去投資就業(yè)和發(fā)展服務(wù)業(yè)？與沿邊界自然擴張相比，基礎設施線(xiàn)路的建設成本如何？這種模式的發(fā)展成本、就業(yè)成本，是高，還是低？我們看東京和紐約，都是達到一定規模之后，再開(kāi)始沿交通線(xiàn)向外擴張，形成樹(shù)枝狀延伸的發(fā)展趨勢。然而，我們很多規劃專(zhuān)家倡導的城市規劃都在避免這種“攤”的模式，試圖走出一條精英化的新模式。在今天這個(gè)場(chǎng)合，我們所有搞規劃的人應該認真反思，并結合中國城市發(fā)展的現狀回顧一下，“攤大餅”發(fā)展和“組團”發(fā)展，哪個(gè)才是人類(lèi)歷史長(cháng)河中的城市發(fā)展的必然規律？城市沿邊界向外擴張是不是城市發(fā)展的基本規律？“攤大餅”是要厚攤，還是要薄攤？否則很多規劃建設會(huì )距離城市發(fā)展規律越來(lái)越遠，會(huì )帶來(lái)一系列嚴重的問(wèn)題。
第二，客觀(guān)地看待新區的建設和發(fā)展?，F在，很多特大城市周邊都在建設新區?？墒?，我們發(fā)現，有的新區發(fā)展得快，有的新區則發(fā)展得慢。我們既不能對所有的新區都一概否定，又要客觀(guān)地對一些嚴重違背經(jīng)濟規律的新區提出質(zhì)疑。發(fā)展快的新區中，最典型的就是許多省會(huì )城市的高新技術(shù)區，還有就是河南鄭東新區。鄭州作為河南的一個(gè)省會(huì )城市，從城市邊界擴張，人口聚集速度很快，發(fā)展遠超過(guò)了預想。此外，很多城市都在城市邊緣建高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區，或者是在城市核心地帶，通過(guò)拆遷或新增建設用地建開(kāi)發(fā)區，它們的發(fā)展也都超出我們的預期?？墒?，我們還有很多新區，在空間上遠離城市，與城市的距離遠達五六十公里甚至更遠，這些新區的發(fā)展趨勢卻并不樂(lè )觀(guān)。日本的一些大企業(yè)提出，如果一座千萬(wàn)人口以上的大城市要建新區或新城，與城市中心的距離不能超出三十公里?？墒乾F在有很多新區與城市中心的距離，動(dòng)輒四十五公里、五十五公里，規劃的最后結果是導致新區發(fā)展受到嚴重影響，和預期差距比較大。那么，一個(gè)新區、一座衛星城與城市中心的距離，在規劃中要如何體現？
第三，新區的規劃目標和未來(lái)發(fā)展的現實(shí)差距。大多新區的規劃面積特別大，動(dòng)輒幾百平方公里，甚至上千平方公里。如唐山曹妃甸區的規劃城鎮用地規模達420平方公里，但是如果按國家對城市規劃建設用地的標準來(lái)推算，大約每平方公里約有一萬(wàn)人，那么這么大的空間就需要吸引四百多萬(wàn)人進(jìn)入，可是2015年唐山市常住總人口才780萬(wàn)人。那么，要達到規劃面積的目標，需要有多少人？這些人口從哪里來(lái)？這是一個(gè)很現實(shí)的問(wèn)題。
第四，新區規劃提出的規劃面積和人口結構不相適應。唐山新首鋼大概規劃面積三十平方公里，但首鋼工廠(chǎng)內的工人僅8000多個(gè)，三十平方公里的土地才解決8000人的就業(yè)。盡管二期和三期還沒(méi)有開(kāi)發(fā)，即使如此，就業(yè)人數也不會(huì )有大幅度增加，土地是節約還是浪費？很多地方政府之所以制定空間規模如此浩大的規劃，其原因是出于體制問(wèn)題，還是觀(guān)念問(wèn)題？比如，廣州南沙新區第三次規劃調整后的規劃面積達803平方公里，規劃到2025年常住人口達270萬(wàn)。然而，從南沙經(jīng)濟開(kāi)發(fā)區成立發(fā)展到現在的南沙新區，已經(jīng)有近20年，投資了一千四五百個(gè)億，但是現狀人口才只有約70萬(wàn)，大多還是原來(lái)行政區劃調整劃進(jìn)來(lái)的人口。這么大面積的規劃空間，投入建設了大量基礎設施，最后導致了嚴重的閑置和浪費。此外，河北唐山建設新區，共投入了四千多億，雖然幾個(gè)新城也形成了一點(diǎn)規模，但是離我們預期的結果有太大的差距，新城被媒體詬病為死城。大量的資金投入到閑置的基礎設施上，上千億的資金，到底是浪費，還是給未來(lái)打下很好的基礎呢？這種嚴重閑置的后果要由誰(shuí)來(lái)承擔呢？
城市規劃是要成本的，城市建設也是要成本的。然而，在以往的城市規劃中，我們是否考慮成本問(wèn)題？我們在做規劃的時(shí)候往往不考慮資金投入，但是當規劃面積被圈定后，基礎設施也都按規劃投入進(jìn)去了，成本就自然而然生成了。投入新城建設的上千億資金，是從哪里來(lái)的？大部分是賣(mài)地的收入，還包括中央和地方的各種投入。這些錢(qián)投進(jìn)去以后，不但沒(méi)有形成回報，而且甚至成為了巨大的負擔，最后結果是使得城市成本大幅增加，給地方政府執政帶來(lái)了很大問(wèn)題。如果將這幾十億、幾百億、甚至幾千億的資金投放在金融、股票、資本市場(chǎng)上，那會(huì )衍生出多少錢(qián)呢？
現在中國經(jīng)濟正面臨著(zhù)要轉型的嚴峻挑戰。為什么要轉型呢？因為城市發(fā)展出現了問(wèn)題，而且大家都認為是房地產(chǎn)出現了問(wèn)題。那么，房地產(chǎn)為什么會(huì )出問(wèn)題呢？這既和地方政府的利益導向有關(guān)，同時(shí)這種房地產(chǎn)發(fā)展模式又和規劃有很大的關(guān)系?？赡苡行┮巹潕煏?huì )認為這是政府的原因，因為城市的規劃圖都是按政府的要求畫(huà)的嘛。我們要反思一下，未來(lái)是繼續填窟窿，還是換一種新的發(fā)展模式？
城市是否向農民工開(kāi)放長(cháng)期的公共服務(wù)預期。當前7.7億的城鎮人口中大概有2.6億農民工。在城市化高速增長(cháng)期，哪個(gè)城市規劃會(huì )在城市安排農民工的長(cháng)期生存空間？最近，我們把中國城市和國外城市的規模進(jìn)行了對比，日本人口（1.27億）與中國河南省的人口規模相當（1.07億），德國人口（8119萬(wàn)人）與江蘇（7976萬(wàn)）、四川（8204萬(wàn)）人口規模相當，而英國人口（6446萬(wàn)）與浙江?。?/font>5539萬(wàn)）人口規模相當。然而，中國和國外的情況不同，中國百萬(wàn)人口以上的城市數量遠遠多于歐美國家，而5-20萬(wàn)人口規模的城市數量卻比歐美國家的城市少多了。比如，江蘇、四川5-20萬(wàn)人口規模的城市數量分別是68個(gè)和57個(gè)，而德國同等規模的城市為147個(gè)，為江蘇、四川的大約3倍。浙江5-20萬(wàn)人口規模的城市數量為46個(gè)，為英國同等規模城市（166個(gè)）數量的約四分之一。我國百萬(wàn)人口的城市都非常漂亮，而且縣級以上的城市，也沒(méi)有一座是不漂亮的，可是這些城市卻沒(méi)有包容性。城市的市長(cháng)們往往都希望，農民工可以去那些小城鎮，最好別到自己管理的城市來(lái)。例如，北京要將低端產(chǎn)業(yè)外遷，而一些中小城市也要將低端產(chǎn)業(yè)外遷，那城市又怎樣才能容納新增就業(yè)人口呢？這意味著(zhù)我們規劃的這座高成本的花園生態(tài)城市，已經(jīng)不具備對農民工、對低收入人口的包容性。
城市長(cháng)期運營(yíng)維護是否有資金來(lái)源。一座城市如果沒(méi)有好的產(chǎn)業(yè)支撐，那么高額的維護成本要靠什么來(lái)支付呢？在剛開(kāi)始的一兩年還可以靠土地出讓收入和財政資金來(lái)支出維護成本，那么三五年以后，如果連土地出讓收入都沒(méi)有了，財政資金又主要是?；具\轉，那么還能靠什么來(lái)維護呢？這是傳統的城市發(fā)展模式下，每個(gè)城市都面臨的問(wèn)題。我們現在可以看到，很多城市都仍然要搞政績(jì)工程，都還在搞新城開(kāi)發(fā)。這個(gè)問(wèn)題跟城市規劃也有一定關(guān)系。
資源是不是在浪費?，F在大家都在提“緊湊型城市”，那么我們現在有哪座城市能說(shuō)是緊湊型城市呢？北京、上海、深圳，基本上都構成了緊湊型城市，像北京五環(huán)以?xún)?67平方公里有1000萬(wàn)人，人口密度為14992人/平方公里，和首爾、東京的人口密度基本相當，首爾市人口密度為17300人/平方公里，東京核心區人口密度為14412人/平方公里?？墒窃诖罅康娜木€(xiàn)城市，很少能看到緊湊型城市。這些城市只有老城區發(fā)展是緊湊的。那么，城市發(fā)展成本如此高，城市空間規模如此大，對土地資源浪費如此嚴重，導致后續維護成本的增加，那么我們的規劃要不要進(jìn)行反思？規劃要怎樣才能塑造一個(gè)更合理的城市發(fā)展模式？
生態(tài)城市的理解是否正確。當前各類(lèi)城市都紛紛提出要發(fā)展生態(tài)城市，那么，我們對生態(tài)城市的理解是什么？我們做的生態(tài)城市的規劃和圖紙是什么樣的呢？很多人都認為生態(tài)城市就是綠色的城市，就是眼睛能看到的綠色，就是塑造大量綠色空間，以大量的植被、河流水系來(lái)充填城市。然而，生態(tài)城市并不是如此簡(jiǎn)單。生態(tài)城市的核心是低碳，是要最大限度地實(shí)現資源高效配置，要使人通過(guò)步行來(lái)滿(mǎn)足就業(yè)、購物、生活等一切需求。這個(gè)概念和緊湊城市相關(guān)，是真正的生態(tài)城市模式，與我們通常認同的視覺(jué)上的生態(tài)模式有巨大的反差。那么，我們該如何規劃生態(tài)城市呢？我們如何通過(guò)規劃在宏觀(guān)和微觀(guān)上實(shí)現資源的高效配置？再舉幾個(gè)例子，一是有個(gè)地級城市90萬(wàn)人口，卻要建面積十幾平方公里的大生態(tài)公園；二是偏好建寬馬路，有兩座城市，一座人口90萬(wàn)，一座人口60萬(wàn)，兩座城市間修了長(cháng)達60公里、雙向八車(chē)道加自行車(chē)道再加綠化帶的道路。這樣的城市比比皆是，也和城市規劃有很大關(guān)系。雖然我們知道有長(cháng)官意志在發(fā)揮作用，但是規劃師是否在這個(gè)過(guò)程中堅持了自己的理念或者原則？還是為了利益在推波助瀾？因此，重視城市發(fā)展成本、重新理解低碳綠色，對未來(lái)的城市規劃有重要意義。
二、多規合一重點(diǎn)在思想和理念，而不是形式
我們經(jīng)常提“多規合一”，但現在的“多規合一”只是形式上合在一起了，而思想上并沒(méi)有合一。大量規劃往往是把城市理解為讓精英居住生活的城市，因此通常是按照精英的標準來(lái)規劃城市，也就是按中高收入人口的標準以及規劃師自身的理念來(lái)規劃城市。
規劃的核心要求是以人為本，因此一定要分析人口結構。那我們的規劃中要怎么分析城市的人口結構呢？未來(lái)在城市生活的都有什么樣的人口？我們這代人生活的城市與父輩們生活的城市不同，1949年的城鎮化率只有10.6%，文革剛結束的時(shí)候城鎮化率僅17.4%，那時(shí)的城市人口結構和現在有很大的區別。未來(lái)年輕一代人生活的城市又會(huì )和我們現在的不同，在城鎮化大趨勢下，未來(lái)還有很多農民要進(jìn)城。那么，不同收入水平、不同教育背景、不同行業(yè)的人口，對住房、就業(yè)、生活環(huán)境等都會(huì )有不同的要求。我們不能想象讓農民工都住在新開(kāi)發(fā)的樓盤(pán)里，因為他們中的大多數人買(mǎi)不起大城市的商品房。他們需要與他們相適應的生存環(huán)境。
在分析人口結構的時(shí)候，我們主要考慮以下三方面的問(wèn)題。第一，就業(yè)。這些人在城里怎么就業(yè)？怎么滿(mǎn)足他們對就業(yè)空間的要求？在城市規劃中，要不要給未來(lái)人口提供充分的就業(yè)空間？這個(gè)就業(yè)空間是工業(yè)，還是服務(wù)業(yè)？我曾經(jīng)對比了湖南某市的一座老縣城與緊臨的縣城新區，發(fā)現老縣城和新城的人口規模同樣是5萬(wàn)，但新城的就業(yè)崗位只相當于老縣城就業(yè)崗位的三分之一。很多人都去過(guò)老城，老城到處都是店鋪，但是我們看看現在我們開(kāi)會(huì )所在地清華同衡所在的大片區里都有什么？沒(méi)有多少店鋪，都是樓盤(pán)。例如北京從新街口到西四的一條街上，路邊小店林立，有多少小店是高端商店？基本都是較低端的小商店，可正是這些較低端的小店吸納了大量城市人口的就業(yè)。老城區的可愛(ài)就在這里。只有當就業(yè)得到滿(mǎn)足之后，人們才會(huì )考慮消費、文化、娛樂(lè )等其他方面的生活需求。當前，我們正處于資本和技術(shù)大幅替代勞動(dòng)力的時(shí)代，機器換人已經(jīng)非常普遍。在工業(yè)勞動(dòng)力被資本、技術(shù)替代的情況下，服務(wù)業(yè)有哪些增長(cháng)空間呢？可見(jiàn)，城市的人口結構，一定不能都是教授、官員、企業(yè)家、精英，還得有大量白領(lǐng)、藍領(lǐng)甚至較低端的服務(wù)人員。
第二，居住。城市要為人口提供什么樣的居住空間呢？我們看看北京的房?jì)r(jià)，根據北京市住建委網(wǎng)簽數據，截止到2015年12月30日，北京2015年純商品房住宅的成交均價(jià)達到每平方米近3萬(wàn)元。大量來(lái)北京的外來(lái)人口，收入較低，他們要住在哪里呢？我們把城市搞得干干凈凈，實(shí)現了“視覺(jué)生態(tài)化”，卻抬高了城市生活成本，那么在我們規劃的城市空間內，有沒(méi)有給新增人口和低收入人口留出相適應的低成本生存空間？
第三，基礎設施。大量外來(lái)人口需要配備什么樣的基礎設施？當然，北京的基礎設施利用率是最高的，人人都可以享用，但是在教育基礎設施方面，為農民工子女配置的學(xué)校有多少？為低收入人口配置的學(xué)校有多少？我們的空間規劃、經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展規劃等，往往提出的是很高配置規格的規劃，比如要求學(xué)校的生均計算機、師生比要達到一定標準等，但每個(gè)學(xué)生都能享受到這些高水平配置的基礎設施待遇嗎？恐怕不盡然。未來(lái)我們還有四億到五億的農民要進(jìn)城，我們的規劃是不是應該考慮提供與他們就業(yè)水平、收入水平相適應的空間，配置相當的基礎設施？
人口結構是橫亙于城市規劃的一個(gè)矛盾點(diǎn)，在規劃中要正確看待城市的人口增長(cháng)。一些地方在一開(kāi)始規劃人口結構的時(shí)候就出現了問(wèn)題，有的市長(cháng)或鎮長(cháng)往往提出浩大的人口目標，但政策卻又是背道而弛，比如江蘇某著(zhù)名的大城市規劃城市人口發(fā)展到500萬(wàn)，但是它提出的人口政策卻是要引進(jìn)碩士研究生、高級技師等高端學(xué)歷的人口。中國有多少高端人口可以滿(mǎn)足一座城市的需求呢？還有的城市新區提出了自相矛盾的發(fā)展目標，比如某新區規劃面積50平方公里，一半以上要延續房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)模式；另一半要通過(guò)招商引資引進(jìn)大量的工業(yè)產(chǎn)業(yè)?？墒且坏┮M(jìn)了工業(yè)產(chǎn)業(yè)以后，其中還有一些勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，就意味著(zhù)會(huì )吸引大量的外來(lái)人口進(jìn)入，就像珠江三角洲、長(cháng)江三角洲集聚的大量外來(lái)人口那樣，而這些外來(lái)人口并不是高端人口，那么城市的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)模式及相應的基礎設施配置，與產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標所影響的人口結構是自相矛盾的。在許多城市發(fā)展思路中，都在排斥外來(lái)農村人口的進(jìn)入，擔心影響到城市的形象和良好的視覺(jué)空間；城市投資中也更多傾向于原住民，對外來(lái)人口缺乏關(guān)心包容；外來(lái)人口可以來(lái)城市就業(yè)，但到一定年限就要回到自己農村的家鄉去。這種矛盾扭曲的城市發(fā)展模式，必然會(huì )引發(fā)一系列經(jīng)濟和社會(huì )問(wèn)題。
四、規劃要重視服務(wù)業(yè)發(fā)展
在規劃研究中少不了對產(chǎn)業(yè)的分析。然而，大量規劃只關(guān)注了工業(yè)企業(yè)的投資，而忽視了服務(wù)業(yè)的發(fā)展。我們知道，城市發(fā)展規律是以服務(wù)業(yè)為主導的。第一座城市的形成，一定是沿著(zhù)交通沿線(xiàn)而發(fā)展，而那個(gè)時(shí)代還沒(méi)有工業(yè)，所以在交通沿線(xiàn)就形成了最傳統的商業(yè)服務(wù)業(yè)。在這個(gè)基礎上把“市”和“城”連在一起，就形成了“城市”。此外，在工業(yè)化發(fā)展過(guò)程中，人口快速聚集；最后發(fā)展到一定階段，工業(yè)也要逐漸從城市中退出，服務(wù)業(yè)會(huì )成為占主導地位的產(chǎn)業(yè)。
然而，中國城市化存在的一大問(wèn)題是服務(wù)業(yè)發(fā)展相對滯后。我國的服務(wù)業(yè)增加值占GDP比重偏低，僅相當于發(fā)達國家服務(wù)業(yè)發(fā)展水平約2/3。韓國雖然以工業(yè)為主導，發(fā)展速度快，但是服務(wù)業(yè)吸納的就業(yè)人口是工業(yè)吸納就業(yè)人口的2.8倍。在北京市十三五發(fā)展規劃中，一邊要發(fā)展高端產(chǎn)業(yè)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)，要發(fā)展創(chuàng )新空間，而另一邊又要控制人口。在研究討論的時(shí)候，我提出高技術(shù)產(chǎn)業(yè)恰恰是勞動(dòng)密集型的，像中關(guān)村、上地已經(jīng)集聚了大量的人口就是例證。像這樣的產(chǎn)業(yè)結構，和控制人口的目標是相矛盾的。
那么，城市服務(wù)業(yè)要怎么發(fā)展？我們需要明確：第一，在城市發(fā)展過(guò)程中，工業(yè)和服務(wù)業(yè)有一個(gè)相互替代的過(guò)程；第二，城市有傳統服務(wù)業(yè)和現代服務(wù)業(yè)等兩類(lèi)服務(wù)業(yè)。在規劃城市發(fā)展的產(chǎn)業(yè)結構和產(chǎn)業(yè)類(lèi)型的時(shí)候，要有深入的分析，不能按傳統套路來(lái)做規劃。我們既不能丟棄傳統產(chǎn)業(yè)，同時(shí)又要認識到，高端服務(wù)業(yè)也同樣具備勞動(dòng)密集型的特點(diǎn)。這些道理并不復雜，但是可能在規劃研究和教學(xué)的時(shí)候并沒(méi)有得到重視。
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