| 淺談?wù)顿Y項目建設中存在的問(wèn)題及應采取的對策 |
| 丁子愚（湖北省隨州市審計局） |
| 【時(shí)間:2010年03月09日】 | 【來(lái)源: 】 | 【字號：大 中 小】 |
| 近年來(lái)，隨著(zhù)經(jīng)濟建設的快速發(fā)展，各級政府公益性和基礎性項目的建設規模越來(lái)越大，從根本上改善了城市的基礎設施、投資環(huán)境，提高了城市的綜合實(shí)力，增強了城市的知名度和美譽(yù)度，促進(jìn)了各地國民經(jīng)濟的全面發(fā)展和社會(huì )進(jìn)步。但是，我們通過(guò)對一些政府投資的項目審計發(fā)現，在工程熱火朝天的背后，部分政府投資項目由于決策、管理、機制等方面存在不足，項目建設中也出現了不容忽視問(wèn)題，主要表現在以下幾個(gè)方面： 一、項目前期工作缺乏深度。建設項目前期工作是從建設項目醞釀決定到開(kāi)工建設以前進(jìn)行的各項工作，是建設程序中一個(gè)非常重要的階段。根據我國現行的基本建設程序，基本建設前期工作主要包括：提出項目建議書(shū)、編制可行性研究報告、初步設計和編制工程概預算，以及按照管理權限提請有關(guān)單位審批等。但是在實(shí)際工作中，許多政府投資項目前期準備工作不足，更沒(méi)有請相關(guān)專(zhuān)家進(jìn)行深入細致的可行性研究，造成項目決策走了過(guò)場(chǎng)、流于形式，行政立項批復建設內容往往與實(shí)際建設內容出入較大，甚至有些項目已經(jīng)竣工，前期建設手續尚未完成，投資概算對造價(jià)的控制失去意義；有的更是領(lǐng)導頭腦發(fā)熱，長(cháng)官意識強烈，造成工程盲目上馬，出現大量的“政績(jì)工程”、“面子工程”和“三邊工程”。 二、項目組織管理相對薄弱。工程建設管理具有很強的專(zhuān)業(yè)性，工程建設中需要進(jìn)行質(zhì)量控制的環(huán)節很多、要求很高?，F在很多政府工程項目的管理，都要“先搭臺，后唱戲”，大都是從政府有關(guān)部門(mén)抽調人員，臨時(shí)組建“工程項目指揮部”進(jìn)行管理。而臨時(shí)組建的項目班子，人員素質(zhì)參差不齊，一些班子的負責人多由單位或地區的行政領(lǐng)導擔任，在項目決策、概預算審查和施工管理方面都缺乏足夠的經(jīng)驗。在實(shí)踐中，如有些項目缺乏科學(xué)決策，隨意變更設計內容，致使投資的項目達不到預期的效果；有些建設單位被施工單位牽著(zhù)鼻子走，對超計劃投資部分未按規定程序重新進(jìn)行報批，而是先斬后奏，造成既定事實(shí)，再要求增加投資；有些項目管理人員有“臨時(shí)思想”，有些甚至借機與施工單位勾結，在隱蔽工程上大做文章，損害國家和建設單位利益。 三、項目設計不優(yōu)。項目基本建設程序規定，一個(gè)成功的項目從勘察、初步設計再到施工圖設計，是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中，設計人員的設計是一個(gè)逐步完善的過(guò)程，通過(guò)廣泛的征求意見(jiàn)、反復修改，最后提供較為完美的施工圖紙，在設計階段決定了工程造價(jià)的80%。而實(shí)際上，政府投資的設計往往沒(méi)有經(jīng)過(guò)這些過(guò)程，有些一味貪大求洋，迎合某些領(lǐng)導口味，浪費國家資財；有些設計人員追求工程“保險”、不出問(wèn)題，故意加大系數，造成損失浪費；有些項目未經(jīng)認真勘察、設計不切實(shí)際，甚至粗制亂造，造成施工中變更頻繁，給施工單位增加工程造價(jià)以可趁之機。 四、項目招投標不規范。從我們近年來(lái)審計的情況看，部分項目存在不公開(kāi)招標或以其他方式規避招標現象。有的借口時(shí)間緊、程序復雜將應該公開(kāi)招標的項目以邀請招標或議標的方式來(lái)代替；有的甚至利用職權違法指定分包；有的擅自將招標范圍限定于主體建筑工程，而依法應招標的一些配套附屬工程則直接發(fā)包；有的施工單位出賣(mài)資質(zhì)，違規掛靠；部分標底編制比較粗糙，項目?jì)热莶煌暾?，存在漏算、多算現象；有的對一些關(guān)鍵數據不敲死，暫定價(jià)項目較多，留有活口；甚至有些建設單位拋開(kāi)招標結果另起爐灶，違背招標文件的實(shí)質(zhì)性?xún)热莺炗喓贤?；更有部分項目不搞招投標，直接指定施工隊伍?br> 五、工程監理履行職責不到位。部分建設項目應實(shí)行工程監理卻沒(méi)有實(shí)行；有的實(shí)行同體監理，即監理單位與施工單位是隸屬關(guān)系，出現 “兒子”監理“老子”的怪現象，如我們隨州市園林施工企業(yè)和部分公路施工企業(yè)（路橋公司），工程監理和工程施工同在一個(gè)系統，工程監理起不到應有的監督作用，只能是流于形式；有的監理不負責任，默認施工單位隨意變更工程；有的工程變更聯(lián)系單簽證不規范，簽證內容不全，甚至弄虛作假，違規簽證，給施工單位偷工減料、以次充好、高估冒算提供了可趁之機；有的只對工程量進(jìn)行簽證，未對價(jià)格進(jìn)行確認；簽證不及時(shí)，沒(méi)有現場(chǎng)簽證，而是事后補簽，這些在很大程度上影響了變更聯(lián)系單的真實(shí)性和有效性。由于缺乏有效的監督制約機制，造成監理單位不認真履行職責，發(fā)揮不了工程監理應有的作用。 六、竣工決算高估冒算現象嚴重。部分施工企業(yè)受利益的驅動(dòng)，抱有蒙混過(guò)關(guān)的僥幸心理，故意抬高工程造價(jià)，存有“審漏就賺”、“審出就減”的想法，從而使工程造價(jià)不切實(shí)際。有的施工合同簽訂不規范，對合同中必須簽訂的條款如：材料價(jià)格、人工單價(jià)調整問(wèn)題，故意不簽、少簽，留有“活口”，給以后的定價(jià)留出了余地。以湖北省隨州市為例，審計局2008至2009年對政府投資的38個(gè)工程項目竣工決算審計結果表明：在送審金額3.8億的基礎上核減施工單位高估冒算金額達1.5億元，平均核減率達39%。高估冒算主要表現有重復計算、變更調減部分不扣除、不按合同規定下浮，高套定額或建設單位高價(jià)簽證等。 七、投資體制改革不徹底。突出表現在政府建設項目中投資、建設、運營(yíng)管理“三分離”的投資體制落實(shí)不到位。投資與建設、建設與管理混為一體，行政行為直接融入工程項目的實(shí)施過(guò)程中，常常是政府直接組織項目建設，行政權力過(guò)度集中，在工程質(zhì)量、財務(wù)管理、招投標等關(guān)鍵環(huán)節上缺乏有效的監督制約機制，政府既當裁判員又當運動(dòng)員，結果導致項目投資工期較長(cháng)、工程質(zhì)量難以保證，而且難以實(shí)施有效監管，容易滋生腐敗現象。 由于政府投資項目管理中存在諸多問(wèn)題，給少數心懷不軌者中飽私囊提供了可乘之機，致使國家遭受?chē)乐負p失，因此，加強政府投資項目的管理已是刻不容緩。要解決好政府投資項目中存在的問(wèn)題，筆者建議應采取以下對策： 1.改革政府建設項目投資管理的模式。逐步限制政府投資項目臨時(shí)組建工程管理機構管理項目的作法，改為委托專(zhuān)業(yè)的工程項目管理公司負責項目的運作。在建設過(guò)程中按照市場(chǎng)經(jīng)濟的運作機制，對工程前期工作、設計委托、施工及監理單位的確定、工程竣工驗收等進(jìn)行全方位、全過(guò)程負責，政府職能重點(diǎn)放在項目決策、資金運籌和監督管理方面。如，根據我們的審計建議，隨州市建委成立專(zhuān)門(mén)的市政工程項目部，統一負責政府投資的市政建設管理，目前運行效果良好。 2、嚴格執行建設項目的各項投資管理制度。一是招標投標制度。招標投標的目的，不僅僅是優(yōu)選好的承包商，也是為了保證政府的廉潔。依照招標投標法的規定，不僅施工要招標，勘察設計、監理和設備采購達到招標起點(diǎn)的都應招標。在招投標工作中要嚴格實(shí)施“陽(yáng)光工程”，避免“暗箱操作”。二是建立項目咨詢(xún)、設計專(zhuān)家意見(jiàn)制度。一個(gè)項目從可行性研究、勘察、設計開(kāi)始，就應召集相關(guān)方面的專(zhuān)家進(jìn)行反復的研究，優(yōu)先出最佳方案、設計，在城市建設方面，要遵從工程建筑的客觀(guān)規律，少一些長(cháng)官意識，多一些專(zhuān)家建議；少一些隨意，多一些創(chuàng )意；少一些粗制濫造，多一些城市精品。三是督查協(xié)作制度。政府工程投資額巨大，必須建立監督制衡機制，紀檢、監察、計劃、財政、建設、審計和工程項目的使用部門(mén)應建立定期聯(lián)合協(xié)作督查制度，應當在各自的職責范圍內加強對政府投資工程運作過(guò)程的監督。四是工程監理制度。建設管理部門(mén)要加強對工程監理機構的監督檢查，嚴把監理資質(zhì)關(guān)，實(shí)行監理人員持證上崗，促使監理機構有效履行職責。對不認真履行監理職責的，要實(shí)施責任追究，并實(shí)行不信任制度。五是工程變更簽證會(huì )審制度。嚴格控制施工現場(chǎng)簽證，按投資額確定項目變更審批額度，對超過(guò)額度部分，要經(jīng)聯(lián)席會(huì )議或集體討論審查確認，必要的簽證須經(jīng)甲方、監理、設計、審計四位一體共同確認方可納入決算，以防止工程管理人員與施工單位通過(guò)變更簽證來(lái)增加投資情況的發(fā)生；確需進(jìn)行的設計修改，引起工程量變化需要增加投資的，應當按程序報批。 3、在項目建設中，要加大對造價(jià)的控制管理力度，實(shí)行事前、事中、事后全方位審計，多層次控制工程造價(jià)，加大重大項目跟蹤審計力度，緊跟項目“資金流”、緊貼項目“實(shí)體”、切實(shí)搞好項目“跟進(jìn)”審計。另外還要加強對工程建設中的權威部門(mén)，如勘察設計、工程招投標、工程監理、工程造價(jià)咨詢(xún)等部門(mén)的審計監督力度。要加大對變更增加工程量的審核控制力度。首先，勘察設計要到位，盡量減少設計變更事項；其次，工程監理要履行職責，把工程變更控制在最小范圍內；再次，造價(jià)咨詢(xún)部門(mén)要強化公信力，做到客觀(guān)公正。（作者：丁子愚 湖北省隨州市審計局） |
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